Budgets of Russian Federation subjects: tax aspects of development in light of tax reform – 2025

Бюджеты регионов, как и бюджеты других уровней, состоят из налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Как следует из сказанного, основную роль в бюджетах играют налоговые доходы. Соответственно финансовое состояние региональных бюджетов зависит от величины налогов, поступающих в их бюджеты, в первую очередь региональных налогов, непосредственно закрепленных за ними, а также федеральных налогов, часть которых зачисляется в бюджеты регионов по нормативам, устанавливаемым налогово-бюджетным законодательством (Бюджетным кодексом РФ).

Состав и структура налоговых доходов бюджетов всех уровней коренным образом изменились с введением с 2001 г. части первой НК РФ. Если до этого в бюджетах регионов насчитывалось значительное количество налогов (около 20), то с введением НК РФ осталось только 3 налога: налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес.

Из перечня федеральных налогов в бюджеты регионов поступают налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, акцизы, государственная пошлина, платежи за природные ресурсы (как правило, налог на общераспространенные полезные ископаемые), акцизы.

Если по федеральным налогам все элементы налога установлены НК РФ, и у регионов нет никакой возможности влиять на них, то по региональным налогам при их введении у регионов есть определенная возможность влиять на их величину, в том числе путем установления ставок налогов (в пределах НК РФ), установления для отдельных категорий налогоплательщиков налоговых льгот.

Российская налоговая система развивается таким образом, что налоговые доходы федерального бюджета увеличиваются темпами, опережающими темп роста доходов региональных и местных бюджетов, что приводит к системному снижению доли доходов бюджетов регионов в доходах консолидированных бюджетов РФ. Это в первую очередь связано с тем, что непосредственно за региональными бюджетами не закреплены налоги, налоговой базой которых является выручка от реализации продукции (работ, услуг), в первую очередь НДС, который составляет одну треть федерального бюджета.

Объектом исследования являются региональные бюджеты.   

Цель исследования — анализировать механизм создания региональных бюджетов, их структуру, в том числе налоговую часть доходов. Задачи исследования — изучения порядка исчисления налогов, формирующих региональные бюджеты.

В статье использовались общепринятые в экономике методы, такие как анализ и синтез, обобщение, группировка, диалектический, табличный методы. В качестве источников информации для проведения исследования использованы Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, данные Росстата о поступлении налогов, отчеты Федеральной налоговой службы о налоговой базе и структуре начислений по основным налогам, изменения, внесенные в НК РФ с 2025 г. Выводы, содержащиеся в исследовании, подтверждены не только данными о поступлении налогов в целом по РФ, а также их поступлениями в бюджеты федеральных округов, чем обеспечивается их достоверность.  С учетом того, что все налоги рассчитываются умножением налоговой базы на ставку налога, особое внимание уделялось изучению структуры налоговой базы и порядка исчисления налогов, что позволило выявить недостатки в их формировании и предложить меры по совершенствованию.  

Рассматриваемые в исследовании вопросы и предложения по совершенствованию не являются новыми, они постоянно дискутируются на разных платформах, предлагаются исследователями, однако изменения в налоговое законодательство, направленные на улучшение состояния региональных, в том числе местных бюджетов, не вносятся, несмотря на огромное количество изменений, вносимых в целом в НК РФ.  

Проведем краткий обзор публикаций по теме исследования.

Характеризуя действующее налогово-бюджетное законодательство, авторы отмечают следующее:

– «изменения в налоговом и бюджетном законодательстве последних лет привели к значительному сокращению источников доходов бюджетов субъектов РФ»

– бюджеты регионов «практически формируют три федеральных и один региональный налоги, которым отводится 50% поступлений»

– «с целью укрепления региональных бюджетных систем необходимо стимулирование деловой активности субъектов РФ»

– Е. Гайнутдинова и др. предлагают пересмотреть распределение налогов по бюджетам и «одновременно, изыскать возможность для снижения величины безвозмездных поступлений из федерального бюджета»

А. Абдулгалимов считает, что «бюджетная самостоятельность отдельных бюджетов ограничена закреплением за регионами расходных обязательств и доходных источников»

Как указывают Н. Симонова и др., «Обеспечение экономических интересов субъектов — участников процесса межбюджетного регулирования — достигается исключительно за счет грамотного формирования и последующего распределения налоговых и неналоговых поступлений, а также трансфертов»

Исследователи отмечают:  

– ограниченность полномочий властей регионов в области налогов, зачисляемых в их бюджеты

– в бюджете регионов велика доля федеральных налогов, в первую очередь НДФЛ

– регионы не имеют возможностей и прав влиять на элементы федеральных налогов, поступающих в их бюджеты

в связи с тем, что основной объем полномочий формируется на федеральном уровне, регионы ограничены «в формировании и проведении собственной налоговой политики»

Региональные бюджеты несут потери из-за льгот. По мнению М. Пинской, «если федеральное правительство предоставляет определенные налоговые преимущества по региональным налогам, то оно должно компенсировать выпадающие доходы региональных бюджетов за счет средств федерального бюджета»

Данные о поступлении налогов в бюджеты

В 2023 г. по сравнению с 2020 г.:

1) налоговые поступления в КБ РФ выросли на 73,1%, КБС РФ — в меньшей степени;

2) в доходах КБС РФ:

– увеличилась доля налога на прибыль (с 29,2 до 36.3%), платы за природные ресурсы (с 08 до 1,2%), СНР (с 5,8 до 6,2%);

– уменьшилась доля НДФЛ (с 40,4 до 38,6%), акцизов (с 7,6 до 7,2%), имущественных налогов (с 13,5 до 10,2%).

Рассмотрим доходы КБС РФ по федеральным округам

Как следует из данных таблицы 2, в 2023 г. против 2020 г.:

– рост налоговых поступлений опережает рост всей суммы доходов КБС РФ;

– безвозмездные поступления увеличились по РФ на 7,5%, по ЮФО на 24,7%, уменьшились по ЦФО, СЗФО, ПФО, УФО, СФО; их доля в обшей сумме доходов уменьшилась по РФ с 27,5 до 19,7%, снижение показателя достигнуто по всем округам;

– расходы бюджетов увеличились в меньших размерах, чем доходы бюджетов (за исключением СКФО);

– доля федеральных налогов увеличилась по РФ с 80,6 до 83,6%, во всех округах, за исключением ЮФО, СКФО, УФО значение показателя превышает 80,0%;

– доля региональных налогов в общей сумме налогов уменьшилась по РФ с 10,9 до 8,3%, снижение наблюдается во всех округах;

– доля местных налогов уменьшилась по РФ с 2,6 до 1,9% (уменьшение во всех округах);

– доля СНР остается незначительной (5,8 -6,2%). Налоговые доходы КБС РФ по видам налогов

Согласно данным таблицы 3, в 2023 г. по сравнению с 2020 г.:

– доля налога на прибыль в общей сумме налоговых доходов КБС по РФ увеличилась с 29,2 до 36,4%;        

– доля НДФЛ уменьшилась по РФ с 42,4 до 38,6%, снижение имеет место во всех округах;

– доля акцизов уменьшилась по РФ с 7,9 до 7,2%, в том числе по ПФО с 20,7 до 20,1%, УФО с 2,0 до 1,6%;

– доля имущественных налогов уменьшилась по РФ с 13,5 до 10,2%, уменьшение имеет место во всех округах;

– доля платежей за природные ресурсы, госпошлины в доходах КБС РФ незначительна.

Регионы отличаются тем, какая часть налогов, создаваемых в их территориях, зачисляются в ФБ, и какая часть остается на местах

Как следует из данных таблицы, за анализируемый период:

– налоги в целом по РФ увеличились на 73,1%, из них зачисляемые в ФБ на 81,1 % (их доля увеличилась с 51,6 до 54,0%);

– в трех округах более полвины налогов зачисляется в ФБ (СЗФО, ПФО, УФО);

– полностью зачисляется в ФБ НДС, НДД, большая часть платежей за природные ресурсы; при этом их поступления увеличиваются в больших размерах.

Выше мы установили, что доходы бюджетов зависят от того, какие налоги поступают в их бюджеты. Кроме того, на доходы бюджетов влияют также механизм формирования налоговой базы и структура начислений по налогу, его влияние по основным налогам с учетом внесенных с 2025 г. изменений рассмотрим по данным отчетов ФНС.     

Налоговая база и структура начислений по налогу на прибыль

Как показывают данные таблицы, за анализируемый период:

– поступления налога на прибыль увеличились по РФ в 2 раза, потери КБС РФ из-за применения ИНВ незначительны;

– доля не поступившего налога в связи с предоставленными преференциями увеличилась по РФ с 7,4 до 9,4% от суммы начисленного налога, в том числе по ЮФО с 4,7 до 10,8%, ПФО с 7,4 до 11,1%, уменьшилась по УФО с 14,7 до 11,9%.  

Из числа прибыльных лишь незначительное количество организаций применяют методы оптимизации налога на прибыль: амортизационную премию, нелинейный метод начисления амортизации основных средств, ИНВ (с 2025 г. стал бессрочным), повышающие коэффициенты к нормам амортизации, расходы на НИОКР (при проведении которых по перечню Правительства РФ с 2025 г. можно учесть в расходах повышающий коэффициент 2 вместо 1,5) и др.

С учетом того, что с 2025 г. ставка налога на прибыль повышена с 20 до 25%, в том числе в ФБ с 3 до 8%, вопросы оптимизации налога на прибыль станут актуальными. В то же время, с другой стороны, проведение активной амортизационной политики, применение методов оптимизации налогообложения прибыли приведут к потерям бюджетов регионов.    

В условиях ограниченности применения регионального ИНВ организации могут воспользоваться федеральным инвестиционным вычетом, то есть «вернуть» увеличенную ставку налога на прибыль (5%).

К числу бюджетообразующих налогов относится также налог на доходы физических лиц

Как следует из приведенных данных таблицы 6, в 2023 г. в сравнении с 2020 г.:

1) количество лиц, получивших доходы, увеличилось на 4,3%;

2) общая сумма доходов физических лиц на 4,3%;

3) сумма стандартных вычетов уменьшилась на 18,8% в том числе:

– на первого ребенка — на 25,4%;

– на второго ребенка на 17,9%;

– на третьего ребенка на 5,2%.

Доля доходов, облагаемых по ставке 13%, в общей сумме доходов уменьшилась с 99,2 до 82,3%.

Сумма НДФЛ по доходам, облагаемым по ставке 13%, увеличилась на 28,0%.

 Согласно данным таблицы 7, в 2023 г. в сравнении с 2020 г.:

– среднемесячная номинальная начисленная заработная плата увеличилась по РФ на 45,8%, в том числе в СКФО на 32,4%, СФО на 50,2%;

– как по итогам 2020 г., так и по итогам 2023 г. средняя заработная плата в 4-х округах ниже среднероссийского уровня (ЮФО, СКФО, ПФО, СФО);

– соотношение между максимальным уровнем заработной платы (ЦФО) и минимальным уровнем (СКФО) с 2,05 в 2020 г. увеличилось до 2,24 в 2023 г.

Приведенные в таблицах 6 и 7 данные свидетельствуют о следующем:

– введенная с 2025 г. прогрессивная ставка НДФЛ в размере 15% с зарплаты, превышающей 200 тыс. руб. в месяц (2,4 млн. руб. в год) коснется незначительное количество лиц в регионах;

– повышенный размер стандартных вычетов на второго ребенка (до 2800 руб.), третьего (до 6000 руб.) не будет стимулировать рождаемость, так как доход работника, при превышении которого предоставление вычетов прекращается, увеличен лишь до 450 тыс. руб. вместо прежних 350 тыс. руб.;

– прогрессивная шкала ставок (от 13 до 22%) не устраняет существующую дифференциацию в размерах оплаты труда между высоко и низкооплачиваемыми работниками в связи с отсутствием необлагаемой налогом суммы.        

Налоговая база и структура начислений по имущественным налогам

Согласно данным таблицы 8, в 2023 г. в сравнении с 2020 г.:

– при этом доля налога на имущество организаций, исчисленного исходя из кадастровой стоимости, увеличилась по РФ с 15,3 до 16,4%;

– с 2015 г. в отношении отдельных видов недвижимого имущества в соответствии со ст. 378.2 НК РФ налоговая база определяется исходя из кадастровой стоимости, которая должного распространения не получила. По итогам 2023 г. доля налога, рассчитанная исходя из среднегодовой стоимости имущества, составляет по РФ 83,6%, в том числе по ЦФО 57,5%, 89,1% по СЗФО, 98,1% по УФО. В то же время по таким имущественным налогам, как земельный, налог на имущество физических лиц налоговая база полностью определяется исходя из кадастровой стоимости;

– доля налога, не поступившего в бюджет в связи с предоставлением законами субъектов РФ льгот, увеличилась по РФ с 21,7 до 22,3%;

– доля транспортного налога, уплачиваемого физическими лицами, составляет более 80% всей суммы налога по РФ;

– 7,4% в 2020 г., 9,1% в 2023 г. от начисленного налога не поступил бюджет транспортный налог в связи с предоставлением льгот по налогу законами субъектов РФ;

– доля земельного налога, поступившего от юридических лиц в связи с предоставлением льгот, уменьшилась по РФ с 29,0 до 20,7%;

– доля налога, уплачиваемого физическими лицами в связи с предоставлением льгот, уменьшилась по РФ с 26,5 до 25,0%;

– от 30 до 49% суммы налога на имущество физических лиц не поступает в бюджет в связи с предоставлением льгот по налог.

Налоговую базу и структуру начислений по спецрежимам

Согласно данным таблицы 9, в 2023 г. в сравнении с 2020 г.:

– доля объекта «доходы» при УСН составляет в РФ 78,5% в 2023 г., в том числе в ЦФО 83,1%, ЮФО 82,6%, в УФО 65,4%, в остальных округах около 80%; 

– доля непоступившего налога в связи с уменьшением на сумму страховых взносов составила по РФ 30,0% в 2020 г. и 27,7% в 2023 г.;

– при объекте «доходы, уменьшенные на расходы», сумма страховых взносов, начисленная на заработную плату работников, включается в расходы, то есть уменьшает сумму единого налога на 15%; в то же время при объекте «доходы» сумма единого налога уменьшается на сумму страховых взносов и пособий по временной нетрудоспособности за первые три дня болезни, но не более чем на 50%, а у ИП, не имеющего наемных работников и уплачивающего страховые взносы за себя в фиксированном размере, на 100%. Данная норма необоснованно снижает налоговую нагрузку, стимулирует ИП не иметь наемных работников, снижает доходы бюджета. Так, по итогам 2023 года бюджеты субъектов РФ недополучили 296,3 млрд. руб. единого налога (27,7% от начисленного), при уменьшении вычета на уровне ставки единого налога (15%) потери бюджета составили бы лишь 444 млрд. руб.;

– минимальный налог в размере 1% от дохода уплачивается в случае, когда сумма налога, рассчитанная по ставке 15% от доходов, уменьшенных на расходы, меньше суммы налога, рассчитываемого по ставке 1% от дохода; по итогам 2023 г. доля минимального налога составляет по РФ 25% величины налога, рассчитанного при объекте «доходы, уменьшенные на расходы», в том числе 33,4% по УФО; данная норма необоснованно уменьшает налоговую нагрузку, сводит ее практически к 1% от дохода. Сказанное проиллюстрируем на условном примере: пусть доходы упрощенца — 10 000 тыс. руб., расходы — 9 500 тыс. руб., налоговая база — 500 тыс. руб., сумма единого налога по ставке 15% составит 75 тыс. руб. (500 тыс. руб. х15% х100%). В данном случае уплачивается минимальный налог в размере 1% от дохода (1% от 10 000 тыс. руб.), то есть 100 тыс. руб., излишне уплаченная сумма налога (25 тыс. руб.) в следующем периоде включается в расходы и уменьшит налоговую базу по единому налогу, сводя нагрузку к величине, меньшей 1% от дохода;

– сумма единого налога, не поступившего в связи с установлением субъектами РФ пониженных налоговых ставок, увеличилась по РФ с 13,8 до 18,0%, в том числе по СКФО с 35,7 до 78,7%, УФО с 50,3 до 51,7%, СФО с 7,5 до 8,1%.  

Количество выданных патентов увеличилось по РФ в 4,1 раза (что связано с отменой ЕНВД):

– размер потенциально возможного к получению годового дохода увеличился в размерах, опережающих темп роста количества патентов;

– при этом величина налога, поступившая в бюджет в связи с применением ПСН, увеличилась лишь на 45,1% по РФ;

– доля ПСН в величине СНР уменьшилась по РФ с 2,2 до 1,9%, в том числе в ЦФО с 3,6 до 2,0%, увеличилась незначительно в СФО, ДФО.

Это связано с тем, что с отменой ЕНВД в ПСН внесено изменение, согласно которому сумма патента, поступающая в бюджет, уменьшается на сумму страховых взносов, но не более чем на 50% при наличии и на все 100% при отсутствии у ИП привлеченных работников (до этого страховые взносы следовало уплачивать дополнительно, что увеличивало налоговую нагрузку).

Исследование выявило такие проблемные вопросы:

1) доходы КБС РФ формируются на 70% за счет федеральных, не более 10-13% за счет региональных налогов, не более 5-7% за счет СНР при значительных суммах безвозмездных поступлений;

2) усиливается централизация налоговых доходов в КБС РФ: доля ЦФО превышает 1/3 доходов (доля г. Москва в ЦФО около 60%);

3) более 50% доходов, «заработанных» в регионе, зачисляются в ФБ в СЗФО, ПФО (по УФО более 70%);

4) в 2023 г. за исключением ЮФО и УФО бюджеты всех округов дефицитны.

Расчеты показывают: с отменой льгот по налогам по итогам 2023 г. этой суммы достаточно для покрытия дефицита бюджетов, но крайне недостаточно для замены долю безвозмездных поступлений.

Дальнейшие исследования по рассматриваемой теме могут проводиться в следующих направлениях.

1. Передать определенную часть создаваемого повсеместно НДС бюджетам регионов (муниципалитетов), что создаст их заинтересованность в увеличении своего налогового потенциала.

2. С учетом высокой степени износа основных средств упростить возможность применения ИНВ на региональном уровне, предусмотрев частичное возмещение выпадающих доходов из федерального бюджета.           

3. Эффективность применения вычетов по НДФЛ незначительна: потери региональных бюджетов незначительны, да и работники ничего не выигрывают. Предусмотреть индексацию имущественных, социальных вычетов по НДФЛ с учетом реально складывающихся рыночных цен, увеличить размеры стандартных вычетов до уровня прожиточного минимума с одновременным снятием ограничения порога (450 тыс. руб.).

4. В целях увеличения доли налога на имущество организаций, рассчитываемого исходя из кадастровой стоимости, расширить перечень видов недвижимого имущества, приведенный в ст. 378.2 НК РФ, налоговая база по которым определяется как их кадастрвая стоимость.

5. Установить уменьшение суммы рассчитанного единого налога при УСН с объектом «доходы» на сумму страховых взносов и пособий по временной нетрудоспособности за первые три дня болезни в размере, не превышающем ставку единого налога (15%) от выплаченных сумм.

6. В случаях, когда сумма единого налога по УСН при объекте «доходы, уменьшенные на расходы», рассчитанная по ставке 15% с налоговой базы, окажется меньше суммы налога, рассчитанного по ставке 6% от дохода, налог уплачивается по ставке 6% от дохода.

7. Величины потенциально возможного к получению годового дохода в целях применения патентной системы налогообложения необходимо установить на федеральном уровне, предоставляя возможность право их корректировать с помощью коэффициентов. 

Необходимость дальнейшего совершенствования УСН, ПСН вызвана значительными изменениями, внесенными с 2025 г., в частности, упрощенцы стали плательщиками НДС, увеличен порог выручки, позволяющий применять УСН (450 млн. руб. плюс коэффициент — дефлятор). Эти меры призваны на деле увеличить роль и значение малого бизнеса в экономике регионов.