THE LEGISLATION AND THE PRACTICE OF COMPENSATION OF THE DAMAGE DONE BY ACTS OF TERRORISM
Вуколова Н.В.
Аспирантка Южного Федерального университета.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ТЕРРОРИСТИЧЕСКИМИ АКТАМИ
Аннотация
В статье проанализировано законодательство и практика возмещения вреда, причиненного террористическими актами, сделаны выводы о необходимости совершенствования законов в этой сфере.
Ключевые слова: законодательство, практика, терроризм, возмещение вреда.
Vukolova N.V.
Post-graduate student of the Southern Federal University
THE LEGISLATION AND THE PRACTICE OF COMPENSATION OF THE DAMAGE DONE BY ACTS OF TERRORISM
The legislation and the practice of compensation of the damage done by acts of terrorism are analysed in the article, conclusions about need of improvement of laws for this sphere are drawn.
Keywords: legislation, practice, terrorism, compensation of damage.
В Российской Федерации терроризм определяется как идеология насилия и практика воздействия на общественное сознание, на принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и /или иными формами противоправных насильственных действий (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 г. № 35 -ФЗ «О противодействии терроризму»).
Терроризм представляет угрозу международному миру и безопасности, развитию дружественных отношений между государствами, сохранению территориальной целостности государств, их политической, экономической и социальной стабильности, а также осуществлению основных прав и свобод человека и гражданина, включая право на жизнь.
Международное сообщество, стремясь выработать эффективные меры по его предупреждению, приняло ряд документов, к которым относятся Международная конвенция о борьбе с захватом заложников, заключенная 17.12.1979 года в Нью-Йорке[1,с.99] Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15.12.1997 года, ратифицированная Федеральным законом от 13.02.2001г. № 19-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом[2,с.702], Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, заключенная в Нью-Йорке 10.01.2000[3], Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15.06.2001г., ратифицированная ФЗ № 3 «О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом[4,с.155], Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма, заключенная в Варшаве 16 мая 2005 года, ратифицированная Федеральным законом от 20.04.2006 г. № 56-ФЗ «О ратификации конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» (Статья 13 Конвенции регламентирует вопросы предоставления защиты, компенсации и поддержки жертвам терроризма: каждая сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для защиты и поддержки жертв проявлений терроризма, имевших место на ее территории. Эти меры, будучи приняты в рамках надлежащих национальных систем и при условии соблюдения норм внутреннего законодательства, могут включать, кроме прочего, финансовую помощь и компенсацию жертвам терроризма и их близким членам семьи) [5,с.1785] и др.
Возмещение вреда, причиненного террористическими актами, является одной из наиболее важных проблем правоприменительной практики.
Одним из эффективных средств восстановления социальной справедливости по поддержке жертв терроризма является справедливая компенсация причиненного им вреда. При этом государство с целью защиты конституционных прав и свобод граждан добровольно возлагает на себя обязанность по возмещению вреда потерпевшим от терроризма.
К числу признанных и защищаемых Конституцией РФ прав относятся, прежде всего, право на жизнь (ч. 1 ст. 20) как высшую социальную ценность, охраняемую законом, и право на охрану здоровья (ст. 41). Защита этих конституционных прав предполагает создание условий, при которых исключалась бы опасность для жизни людей, и предотвращалось бы причинение вреда здоровью, а также принятие мер к возмещению или компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью.
В статье 53 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц. Эта же норма дублируется в ст. 1069 ГК РФ.
Следует иметь в виду, что при пресечении акта терроризма вред может быть причинен не только террористами, но и военнослужащими, специалистами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими борьбу с терроризмом. Однако по российскому законодательству ответственность государства не наступает, если причинение вреда носило законный характер. Поэтому при вынесении решений судами в 1994-1998 годах, отказывавшими потерпевшим в исках о возмещении вреда, причиненного проводившимися на Северном Кавказе контртеррористическими операциями, в результате которых потерпевшим причинялся значительный вред, в решениях приводилось понятие «законное причинение вреда», суды ссылались на то, что силовые органы российского государства действовали на основании Указа Президента РФ «О мерах по пресечению незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. N 2166 [6] и (или) других распоряжений высшей государственной власти. Законность причинения вреда государством объяснялась наличием правовых актов верховной власти, управомочивающих государственные органы или их должностных лиц на причинение вреда.
В российском законодательстве до 2006 года правовым источником, регулирующим отношения по возмещению вреда потерпевшим от терактов, являлась ст. 17 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ (в ред. от 30 июня 2003 г.). Названная статья устанавливала, что возмещение вреда физическим лицам, причиненного в результате террористической акции, производилось за счет средств бюджета субъекта Федерации, если теракт произошел на территории субъекта Федерации, или за счет федерального бюджета, если вред причинен иностранному гражданину или если теракт имел место на территории нескольких субъектов Федерации. Кроме того, в п. 4 ст. 17 названного Закона содержалась отсылочная норма, предусматривающая, что причинение вреда юридическим лицам в результате теракта производится в порядке, установленном ГК РФ, в ст. 17 Закона «О борьбе с терроризмом» всего лишь декларировалась возможность выплаты компенсаций пострадавшим от теракта, но не прописывался порядок ее выплаты [7]. В связи с этим у судов возникали проблемы по искам граждан о возмещении вреда. Решались вопросы и о конституционности отдельных положений указанного Закона, в частности 27 декабря 2005 года Конституционный Суд РФ от 27 декабря 2005 г. вынес Определение N 523-О «По жалобе граждан Бурбан Е.Л., Жирова О.А., Миловидова Д.Э., Миловидовой О.В. и Старковой Т.М. на нарушение их конституционных прав положениями статьи 17 Федерального закона «О борьбе с терроризмом». В этом Определении Конституционного Суда регламентированы вопросы денежных выплат (в том числе иностранным гражданам) по возмещению морального вреда, причиненного в результате террористической акции 23 - 26 октября 2002 г. в Доме культуры 1-го ГПД (г. Москва) [8].
Впоследствии в принятых Федеральных законах от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (с изменениями от 08.11.2011 г.), от 07.08.2011 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (с изменениями от 20.07.2012 г.) были законодательно закреплены меры, направленные на восстановление имущественных и неимущественных прав лиц, пострадавших от терроризма, указаны размеры денежной компенсации этим лицам. Так, в ст. 18 ныне действующего Федерального закона «О противодействии терроризму» предусмотрено, что государство осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, компенсационные выплаты физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта. Возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 18) [9,с.1146]. Т. е. впервые было законодательно закреплено положение, что возмещению подлежит не только вред, причиненный лицами, совершившими террористический акт, но и действиями должностных лиц, государственных органов, при пресечении террористических актов. В Федеральном законе указано, что компенсация морального вреда, причиненного в результате террористического акта, осуществляется за счет лиц, его совершивших [10].
Вопросы возмещения вреда и социальной реабилитации регулируются не только Федеральным законом «О противодействии терроризму», но и Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ, утвержденными Постановлением от 13 октября 2008 г. N 750 Правительства РФ «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий». Названными правилами четко прописаны размеры компенсационных денежных выплат по возмещению вреда членам семей погибших, по погребению, лицам, получившим вред здоровью, заложникам, не получившим вреда здоровью, другие выплаты, в том числе за утраченное имущество[11, с. 4822].
Жертвам террористических актов выплачиваются, как правило, единовременные пособия.
В России нет единых подходов к определению оптимальной величины страховых выплат за вред, причиненный жизни человека [12]. Размер возмещения вреда даже жертвам террористических актов законодательно не закреплен. Теоретической разработкой вопросов защиты потерпевших от актов терроризма занимались Л.К. Айвар, Ю.М. Антонян, В.А. Ковязин, В.П. Лукин, О.О. Миронов, В.А. Рыбаков, В.Н. Соловьев, И.Л. Трунов, Л.К. Трунова, С.А. Чуркин, Шеппель Ким Лейн. В трудах отечественных авторов приводятся формулы математических расчетов цены жизни, и делается ряд общих выводов: «Проблема определения стоимости человеческой жизни реально существует; она носит междисциплинарный и законодательный характер. В качестве ее базовой оценки с учетом отечественного и международного опыта стоимость жизни может быть определена в 300 тыс. долларов (что составляет в рублях около 9 млн.) [13,с. 414 - 424]. Согласно социологическим опросам населения Российской Федерации стоимость жизни колеблется от 4,1 млн. до 7,6 млн. руб. [14]. В научных публикациях указывается, что в настоящее время официальные ставки правительственных компенсаций являются заниженными и дискриминационными [15,с. 193 -207].
Помимо выплат компенсаций, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии терроризму», компенсация вреда, причиненного потерпевшим актами терроризма, определяется в каждом конкретном случае также Постановлениями и распоряжениями Правительства РФ. Критерии определения сумм выплат остаются явно произвольными. Так, если компенсация семьям погибших в результате трех терактов во Владикавказе (1999 - 2000 гг.) составила по 10 тыс. руб., то семьи погибших в Театральном центре на Дубровке (Москва, 23 октября 2002 г.) получили по 100 тыс. руб.; семьям погибших в аэропорту Домодедово (конец 2010 года) было выплачено по 2 млн. руб.[16,с. 103-107]. Пострадавшим во время теракта на Тушинском поле были выплачены компенсации в следующих размерах: 100 тыс. рублей – семьям погибших и умерших в больницах, 50 тыс. рублей – пострадавшим, направленным на госпитализацию, 3 тыс. рублей – получившим помощь амбулаторно. Государство при компенсации опирается лишь на те средства, которые были «свободными» на момент выплат [17,с.34]. Распоряжением Правительства Москвы от 28 октября 2002 года N 1645-РП "Об оказании помощи пострадавшим и семьям погибших (умерших) в результате террористического акта в Доме культуры 1-го ГПЗ по улице Мельникова, дом 7" из резервного фонда, предусмотренного в бюджете города Москвы на 2002 год, и федерального бюджета равными долями были выделены денежные средства на выплату единовременной материальной помощи семьям погибших (умерших) в результате террористического акта - в размере 100 000 рублей (на каждого погибшего, умершего), лицам, находившимся в Доме культуры 1-го ГПЗ в качестве заложников, - в размере 50 000 рублей; за счет средств резервного фонда, предусмотренного в бюджете города Москвы на 2002 год, по заявлениям лиц, находившихся в качестве заложников, выплачивалась денежная компенсация стоимости утраченного личного имущества из расчета до 10 000 рублей на одного человека (пункт 3). Из резервного фонда Правительства Российской Федерации были выделены денежные средства для выплаты в таких же размерах семьям иностранных граждан, погибших (умерших) в результате указанной террористической акции, единовременной материальной помощи на каждого погибшего (умершего), на оплату захоронения, а также другим иностранным гражданам из числа заложников (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2002 года N 1521-р) [18, с.432]. Полагаем, что назрела необходимость принятия федерального закона, регулирующего механизм возмещения вреда жертвам терроризма, а также создания в России государственного фонда защиты жертв терроризма, что будет согласовываться с международным и европейским законодательством в сфере противодействия терроризму. При этом следует согласиться с мнением М.А. Мусаева о том, что давно назрела необходимость установления материальной ответственности государства за вред, причиненный жертве преступления в случае не установления виновного, его неплатежеспособности или гибели, что особенно актуально по делам о террористических актах, что следует заменить благотворительные акции государства правовым институтом возмещения вреда в полном объеме с обеспечением в необходимых случаях судебной защитой жертв преступных посягательств [19, с. 130 - 136].
В целях защиты потерпевших от актов терроризма представляется необходимым внесение дополнительных статей расходов, предусмотренных Федеральным фондом компенсаций в Федеральный закон «О федеральном бюджете» на возмещение вреда потерпевшим от актов терроризма.
По нашему мнению, государственная компенсация вреда, причиненного потерпевшим в результате совершения актов терроризма, должна осуществляться в фиксированных минимальных пределах с учетом тяжести причиненного физического вреда и социального положения потерпевшего. В рамках обеспечения единообразного применения закона при осуществлении правосудия в отношении потерпевших от актов терроризма на законодательном уровне следует установить минимальный фиксированный предел полагающейся компенсации морального вреда, исчисляемый в минимальных размерах оплаты труда. Компенсацию вреда, причиненного потерпевшим от актов терроризма, необходимо осуществлять посредством создания в России государственного фонда защиты жертв терроризма. Полагаем, что жертвам террористических актов необходимо возмещать также моральный вред. Поскольку компенсация морального вреда является специальной нормой, указание о его возмещении за счет причинителя вреда или без вины лица, обязанного возместить моральный вред, должно быть прямо указано в Федеральном законе «О противодействии терроризму» и других нормативных правовых актах, направленных на противодействие терроризму, в нормах ГК РФ. Поскольку такого указания в ст. 1100 ГК РФ нет, правоприменительная практика исходит из действующего законодательства. Так, в решении Басманного районного суда г. Москвы от 6 августа 2003 г. приводятся следующие аргументы в отказе в удовлетворении исковых требований истцов: "Суд считает требования истцов о взыскании денежной компенсации морального вреда, причиненного им в результате террористической акции, имевшей место в г. Москве 23 - 26 октября 2002 г., необоснованными, а возражения ответчика правильными, поскольку действующим законодательством Российской Федерации возмещение морального вреда, причиненного в результате террористической акции, за счет средств федерального бюджета не предусмотрено [20]. Считаем, что ст. 1100 ГК РФ, в которой перечисляются основания компенсации морального вреда необходимо дополнить, указав, что основанием компенсации морального вреда является также причинение вреда физическому лицу в результате террористического акта. Полагаем, что соразмерная компенсация вреда пострадавшим в терактах была бы возможна при введении механизма страхования. С этой целью в 2005 году был подготовлен законопроект «Об обязательном страховании ответственности за вред, причиненный в результате террористической акции, совершенной в местах массового пребывания людей». Страхователями выступали бы владельцы мест массового пребывания людей и организаторы массовых организаций, а выгодоприобретателями - пострадавшие от терактов. По разработанным нормативам каждый пострадавший мог бы рассчитывать на сумму 210 тыс. руб., из них 160 тыс. руб. приходилось бы на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, и 50 тыс. - на имущество. Однако до настоящего времени закон так и не принят. От террористических рисков в наибольшей мере обеспечены страховой защитой граждане Франции, Германии, Великобритании, США и Бельгии. К примеру, во французском законодательстве система компенсаций вреда жертвам терроризма построена на принципах страхования, в рамках которой государство страхует, следовательно, признает, риски наступления своей гражданской ответственности за вред от терактов.
Представляется, что необходимо изучать иностранный опыт правового регулирования в области возмещения вреда, причиненного террористическими актами, путем компенсации со стороны государства и развивать отечественное законодательство, используя наработанную практику иностранных государств.