PROBLEMS OF MANAGING THE FORMATION OF A HEALTH-SAVING ENVIRONMENT IN MUNICIPAL EDUCATION AND WAYS OF SOLVING THEM (ON THE EXAMPLE OF THE URBAN DISTRICT OF STUPINO)
PROBLEMS OF MANAGING THE FORMATION OF A HEALTH-SAVING ENVIRONMENT IN MUNICIPAL EDUCATION AND WAYS OF SOLVING THEM (ON THE EXAMPLE OF THE URBAN DISTRICT OF STUPINO)
Abstract
In the formation of a health-saving favourable urban environment, a system approach plays an important role, which implies the creation of effective and continuous management with the use of strategic planning methods. The authors aim to outline the long-term experience of Stupino urban district in the organization of management, design of the municipal public health system, based on the principles of the project of the European Regional Office of the World Health Organization "Healthy Cities", and in accordance with Russian regulations and methodological recommendations of the federal and regional levels, the experience of best practices of the Russian Federation. The strategy and programme documents on health promotion in Stupino urban district were developed, which were highly appreciated by the Ministry of Health of the Russian Federation and recommended for application in other regions. This work formed the basic principles of creating an effective structure for public health promotion in the municipality.
1. Введение
Формирование публичного здоровья, рассматриваемое как ключевой экономический и социокультурный ресурс любого государства, детерминировано комплексом экологических и социальных детерминантов, влияющих на поведенческие паттерны населения . Данный процесс способствует достижению максимально возможного стандарта качества и безопасности жизни индивида , , признан как важнейшая социальная цель развития, как у нас в стране, так и во всем мире. Мобилизация населения и вовлечение его в формирование здоровьесберегающей среды и здорового образа жизни является общенациональной задачей. Одной из первостепенных задач органов здравоохранения европейских государств является формирование условий для создания здорового социума. В этом контексте активные меры в области публичного здоровья, а также продуманная государственная стратегия должны быть направлены на оптимизацию условий жизни граждан на принципах экономического благосостояния
. Центральным вектором стратегического развития должно стать внедрение интегрированного комплекса активностей, целью которых является консолидация здоровья и амплификация благосостояния на каждом этапе жизненного цикла. К ним относятся: интенсивные программы по профилактике и борьбе с патологиями; инициативы, связанные с экологическим контекстом и поддержкой эмоционального здоровья; акцент на социальные детерминанты здоровья и поддержку первичного звена медицинской помощи; а также активное включение здоровьесберегающего подхода в общегосударственные стратегии, процесс модернизации социума и переориентацию на экономику, основанную на принципах благополучия .Следует поддерживать деятельность таких инициатив как сеть «Здоровые города», сеть «Регионы за здоровья», больницы и школы, содействующие укреплению здоровья, а также инициативы по созданию на местном уровне средовых условий и контекстов благоприятных для детей и лиц старшего возраста .
Основу для ориентации деятельности на вышеуказанную приоритетную задачу заложили ранее принятые и успешно реализуемые: Таллиннская хартия «Системы здравоохранения и благосостояния»; Алма-атинская декларация по первичной медико-санитарной помощи; декларация шестой министерской конференции по окружающей среды и охране здоровья (Оттава)» .
В рамках национального проекта «Демография» в составе федерального проекта по укреплению здоровья определены ключевые инициативы. Основной акцент делается на создание и утверждение нормативно-правовой и методической базы по содействию формированию у граждан здорового образа жизни, отталкиваясь от рекомендаций ВОЗ. Планируется осуществление следующих шагов:
- организация центров здоровья и отделений медицинской профилактики, а также центров медицинской профилактики и общественного здоровья;
- разработка специализированных образовательных программ;
- создание региональных программ, целью которых будет стимулирование приверженности здоровому образу жизни. При этом предполагается активное взаимодействие с социально-ориентированными НКО и волонтерскими объединениями;
- проведение масштабных информационно-коммуникационных кампаний;
- принятие дополнительных мер по формированию благоприятной среды для соблюдения принципов здорового образа жизни.
Разработка образцовых корпоративных программ в данной сфере .
В «Стратегии формирования здорового образа жизни населения, профилактике и контроля неинфекционных заболевания на период до 2025 года» артикулированы фундаментальные принципы, основанные на системной методологии с интеграцией современных информационных технологий. Это предполагает координацию деятельности органов государственного управления с представителями общественного сектора и деловым сообществом, а также реализацию механизмов межведомственного сотрудничества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях .
Формирование муниципальной инфраструктуры в области публичного здоровья представляется оптимальным инструментарием для достижения стратегических ориентиров в секторе здоровьесбережения населения и в контексте демографической ситуации. В РФ сдерживающим барьером для развития общественного здравоохранения является недостаточное нормативно-правовое обеспечение, и, как следствие, незнание, слабое методическое сопровождение, отсутствие кадровых, финансовых и инфраструктурных ресурсов.
В Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» изложены общепринятые нормы охраны здоровья граждан, вместе с тем законодательство не дает возможности формирования единого понимания, что такое общественное здравоохранение, межведомственное и межсекторальеное действия, принципы участия и ответственности общества и власти, кадровый состав и инфраструктура общественного здравоохранения. Иллюстративным примером внедрения инновационных методик в практическую реализацию концепции формирования системы публичного здоровья является деятельность Российской ассоциации по оптимизации здоровья и качества жизни населения, называемая «Здоровые города, районы и поселки» , опыт которой позволяет сделать несколько выводов о необходимости:
- понимать и учитывать особенности жизни и влияния социально-экономических и экологических детерминант здоровья;
- включать вопросы охраны здоровья в стратегию и программы социально-экономического развития города;
- признать муниципальными органами власти важность продвижения интересов охраны здоровья в социальном благополучии населения.
Описание результатов произведено на базе развития муниципальной системы здравоохранения Г.о. Ступино, центра «АРИОН» по итогам работы за период с 2003 г. по 2022 год.
2. Обсуждение
Г.о. Ступино на протяжении последних 15 лет демонстрирует высокие показатели лидерства как на уровне Московской области, так и на национальном уровне Российской Федерации в области консолидации здоровья населения и прогресса муниципального механизма публичного здравоохранения. Вектором муниципальной стратегии Г.о. Ступино является генерирование стабильной позитивной траектории состояния здоровья населения, амплификация его функциональной эффективности, оптимизация трудовых ресурсов и создание условий для качественной жизни на всех этапах жизненного цикла. Для реализации вышеуказанных стратегических целей определены ключевые задачи, включающие:
- строительство долгосрочного межведомственного кооперативного взаимодействия;
- управление медицинскими и немедицинскими факторами здоровья;
- активизация и мобилизация широкого контингента населения.
Организационной и методической опорой в процессе формирования муниципальной инфраструктуры публичного здоровья выступает проект Европейского регионального бюро ВОЗ «Здоровые города». Городской округ Ступино является частью Российской ассоциации «Здоровые города, районы и поселки», действуя как один из ее участников, и применяет в своих операциях интернациональные стандарты и технологии в области публичного здоровья .
Из нашего опыта следует, что формирование муниципальной политики необходимо начинать с обладанием базовыми знаниями лиц, принимающих решения. Обучение управленческих кадров, учитывая новизну и сложность задач, является решающим стратегическим фактором, определяющим результаты работы. Для решения задач управления, принятия решения и координации межведомственного взаимодействия постановлением Главы городского округа создан межведомственный координационный Совет, на который возложены следующие функции:
- координация межведомственного сотрудничества деятельности рабочих групп Совета, общественных организаций, бизнеса, инициативных граждан, поддержка проектов;
- информационное обеспечение, мониторинг, контроль;
- содействие в выделении финансовых и прочих ресурсов.
Учитывая стратегическую важность целей и задач, возглавляет Совет Глава городского округа и заместитель Главы, курирующий социальную сферу.
Членами координационного Совета являются представители (координаторы) от заинтересованных ведомств и служб (образование, социальная защита, экология, экономика, транспорт, ЖКХ, финансы, строительство, городское планирование, здравоохранение, бизнес, общественные организации и др.). Для решения частных задач управления организованы рабочие группы (здорового образа жизни, борьба с табакокурением, наркоманией, здоровое питание и т.д.).
На основании собранной информации, оценки и анализа сложившейся обстановки в сфере общественного здоровья определены проблемы и приоритетные направления, а для их решения в 2003 году разработана и реализована целевая программа «Ступинский муниципальный район. Здоровье 21». Основные направление и задачи программы:
1. Анализ ситуации (социальные условия, среда обитания, роль немедицинских секторов).
2. Формирование поддерживающей здоровьесберегающей среды (воздействие факторов риска, улучшение качества жизни, здоровый образ жизни (ЗОЖ), здоровое городское планирование, вовлечение население и участие граждан, перспективы развития).
3. Поддержка здоровья на всех этапах жизни (здоровое начало жизни, здоровье детей, дошкольников и школьников, здоровье молодежи, трудоспособного возраста, пожилого возраста).
4. Профилактика неинфекционных заболеваний (эпидемиологический надзор, профилактика, диспансеризация и порядок оказание медицинской помощи, сокращение распространения поведенческих факторов).
5. Формирование ЗОЖ у населения.
6. Снижение инфекционной заболеваемости.
7. Обучение и информационное обеспечение.
8. Мониторинг за основными задачами программ.
Большое значение в программе уделяется мониторингу и анализу эффективности проводимых мероприятий. Показатели и индикаторы по основным стратегическим направлениям анализируются и публикуются для обсуждения как «Профиль здоровья населения городского округа Ступино, результаты социологического исследования». Показатели мониторинга используются в виде индикаторов реализации следующих задач:
1. Социально-экономические и экологические факторы, влияющие на состояние здоровья населения.
2. Демографические показатели и оценка состояния здоровья населения.
3. Здоровое начало жизни.
4. Здоровое население трудоспособного возраста.
5. Сохранение здоровья в пожилом возрасте.
6. Улучшение психологического климата.
7. Снижение ущерба в результате несчастных случаев, травм и отравлений.
8. Здоровая и безопасная физическая среда.
9. Уменьшение ущерба от алкоголя, наркотиков и табака.
В результате реализации программ развития общественного здравоохранения в настоящее время завершено создание муниципальной системы общественного здравоохранения, включающая поддержку приоритетных долгосрочных проектов, подготовку специалистов, участие в ведомственных проектах и программ социальной направленности:
- здоровые дети – залог будущего Подмосковья;
- поддержка и пропаганда грудного вскармливания и профилактика девиантного материнства;
- детский сад, содействующие укреплению здоровья;
- школа, содействующая укреплению здоровья;
- форум «Гражданская позиция» – фонд «Достоинство», вовлечение молодежи в деятельность по борьбе с наркоманией и токсикоманией;
- школа ответственного родительства;
- хочу быть волонтером. Поддержка и развитие волонтерского и антинаркотического движения;
- «От детской мечты к вершинам Олимпа». Содействие в организации физкультурно-оздоровительной работы среди детей инвалидов;
- общественное экологическое движение «Эко Ступино»;
- «Активное и здоровое долголетие». Губернаторский проект, направленный на формирование поддерживающей среды для старшего возраста;
- городок здоровья. Ежегодное развертывание площадки смотра оздоровительных технологий на день города, пропаганда ЗОЖ .
Прогрессивным элементом в области публичного здоровья стало формирование муниципальных объединений, специализирующихся на вопросах здоровья – так называемых «клубов общественного здоровья». Основной задачей таких структур является интеграция населения в организационные механизмы, основанные на актуальных для общества аспектах публичного здоровья. Данная инициатива исходит от выпускников Учебного центра по вопросам общественного здоровья, а также от специалистов в области здравоохранения. Каждое объединение разрабатывает свой устав, методики по укреплению здоровья, включая те, что ориентированы на ЗОЖ. Документы проходят утверждение через Координационный межведомственный совет, который также выдает аккредитацию с присвоением статуса «Муниципальный» данному клубу. На текущий момент в Г.о. Ступино функционирует 36 муниципальных клубов, специализирующихся на вопросах общественного здоровья. В клубную деятельность вовлечено более 2500 человек. Ступинское ассоциативное объединение клубов в сфере публичного здоровья выступило одним из основных инициаторов формирования Всероссийской ассоциации клубов общественного здоровья . В контексте Г.о. Ступино задача подготовки специалистов вне медицинских направлений была адресована в 2010 году путем основания Учебного центра по вопросам общественного здоровья в качестве автономной некоммерческой учебной организации дополнительного образования.
Была сформирована концептуальная модель выпускника Учебного центра в роли инструктора по вопросам общественного здоровья. Данный специалист призван выполнять ключевую функцию: координировать действия и оптимизировать использование медицинских ресурсов на уровне муниципального образования. В качестве основного оператора и координатора программ, направленных на формирование здоровья, инструктор организует инициативы, целями которых являются привлечение населения к здоровому образу жизни, а также обучение основам профилактики заболеваний.
Организационная концепция Учебного центра основывается на принципе подготовки экспертов в сфере публичного здоровья из числа специалистов, не имеющих медицинского образования, в партнерстве с лицензированными образовательными институтами: ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, ГБУЗ МО МОНИКИ им. М. Ф. Владимирского. Обучающая программа предусматривает курс в объеме 144 академических часов. На момент анализа Учебный центр выпустил свыше 800 специалистов в области публичного здоровья. Сертификат «Инструктор общественного здоровья» по окончании обучения выдается учебным центром и совместно с одним из партнеров.
В рамках деятельности Учебного центра реализуется образовательная программа по вопросам ЗОЖ и профилактике различных заболеваний. Кроме стандартных лекционных курсов, организуются мастер-классы, научные круглые столы и консультативные сессии. Ежегодно центр посещает приблизительно 5,5 тыс. студентов и слушателей .
В целях дальнейшего развития системы общественного здравоохранения в 2019 году была разработана и принята «Стратегия развития общественного здравоохранения в городском округе Ступино на период до 2030 года». Ключевым инструментарием стратегического планирования выступает программный документ под наименованием «Стратегия социально-экономического развития городского округа Ступино до 2030 года». Кроме того, используются долгосрочные ведомственные целевые программы и отдельные проектные инициативы.
На первом этапе разработки Стратегии была проведена стратегическая сессия с участием администрации, общества и бизнеса. Была проведена работа в фокус-группах по выявлению проблем, определению целей, задач и миссии методом групповой мыслительной деятельности. В ходе сессии были предложены проекты, которые защищены участниками и одобрены экспертами в ходе общественного обсуждения. 52 проекта вошли в муниципальный реестр по 8 разделам:
1. Здравоохранение.
2. Дети дошкольных учреждений.
3. Общеобразовательные учреждения. Школьники.
4. Клубы общественного здоровья. Учебный центр.
5. Общественные организации.
6. Молодежь, культура, спорт.
7. Социальная защита.
8. Здоровье на рабочем месте.
На втором этапе созданная рабочая группа определила порядок выработки Стратегии, как документа. На основании полученных результатов сессии, реестра муниципальных проектов, рекомендации ВОЗ по развитию общественного здравоохранения были предложены следующие стратегические направления развития общественного здравоохранения до 2030 года:
1. Оценка социально-экономических и экологических факторов, влияющих на состояние здоровья населения. Формирование поддерживающей здоровьесберегающей среды.
2. Отраслевые приоритеты по улучшению здоровья населения. Поддержка здоровья на всех этапах жизни (дети, дошкольники, школьники, молодежь, работающие взрослые, пожилые).
3. Борьба с неинфекционными заболеваниями как главной причиной преждевременной смертности.
4. Развитие муниципальной системы общественного здравоохранения на основе внедрения инновационных инфраструктурных моделей .
Одним из возможных и привлекательных вариантов решения этих проблем можно считать выбор организационно-правовой формы для создания первичного центра общественного здравоохранения – автономную некоммерческую организацию, входящую в муниципальный реестр социально ориентированных организаций
.Обоснованием создания автономной некоммерческой организации «АРИОН» являлось:
1. Недостаточное наличие ресурсов у отраслевого здравоохранения для реализации целей и задач национального проекта «Демография» – ограниченные возможности (организационные, инфраструктурные, нормативно-правовые, кадровые, финансовые).
2. Физические и юридические лица вне отрасли здравоохранения в сфере деятельности по укреплению здоровья не имеют национального координирующего и методического центра.
3. Практически отсутствует учебная база для подготовки специалистов ОЗ немедицинских специальностей.
4. Наличие бюрократических, административно-правовых, финансовых барьеров в реализации социально значимых проектов, предложенных населением.
Центр «АРИОН» был организован на существующей базе АНО ДО «Учебный центр общественного здоровья» и внедрен в общую модель общественного здравоохранения (см рисунок №1).
Рисунок 1 - Муниципальная модель общественного здравоохранения Г.о. Ступино
Задачи центра «АРИОН»:
1. Координация, интеграция, поддержка физических и юридических работающих в сфере укрепления общественного здоровья вне отраслевого здравоохранения.
2. Поддержка и методическое сопровождение проектной деятельности.
3. Содействие в организации НКО центров общественного здоровья в регионах.
4. Организация системы непрерывного обучения специалистов общественного здоровья немедицинских специальностей в сфере дополнительного образования.
5. Формирование национального пакета услуг в сфере общественного здоровья.
Структура центра определяется учредителями, а также с учетом краткосрочных или перспективных задач и ресурсных возможностей. В случаях, когда центр является рабочим (исполнительным) органом межведомственного координационного совета администрации и выполняет муниципальный или государственный заказ в сфере общественного здравоохранения, его структура может создаваться на постоянной основе и входить в систему муниципального управления. Структура национального центра укрепления общественного здоровья «АРИОН» представлена на рисунке №2.
Рисунок 2 - Структура национального центра укрепления общественного здоровья «АРИОН»
- возможность осуществлять свою деятельность самостоятельно, в том числе по ресурсному (кадровому, финансовому, материальному) обеспечению без лишнего бюрократического и административного влияния;
- быстро и мобильно изменять задачи, структуру предоставляемых услуг, приспосабливаясь к нуждам населения, общества, власти;
- эффективно создавать партнерства, вовлекая население, общественные организации, бизнес-общества, имея большее доверие;
- принимать активное участие в межведомственном взаимодействии будучи не отягощенным корпоративными интересами, этим самым способствовать интеграции интересов и справедливости в решениях;
- формировать и развивать рынок услуг общественного здравоохранения.
В настоящее время партнерами центра являются следующие организации и учреждения:
- ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России;
- ФГБНУ «Национальный НИИ общественного здоровья имени Н.А. Семашко»;
- ГБУЗ МО МОНИКИ им. М. Ф. Владимирского;
- Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
- Общероссийское общественное движение «Ассоциация клубов общественного здоровья».
В образовательных программах центра принимают участие 44 региона страны.
3. Заключение
Многолетний опыт работы Г.о. Ступино по формированию здоровьесберегающей среды, организационные и управленческие подходы, вовлечение населения и межведомственное взаимодействие, а также разработка муниципальной нормативно-правовой базы и создание инновационной инфраструктуры системы общественного здравоохранения может иметь широкие возможности применения и стать эффективным механизмом в формировании муниципальной системы общественного здравоохранения в других регионах.