Assessment and stimulation of municipal participation in the formation and development of regional tourism products in Irkutsk Oblast

Повышение роли туристической отрасли в экономике страны и увеличение числа туристических поездок обозначены в числе приоритетных национальных целей социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года, в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года». Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.09.2019 №2129-р, ставит целью комплексное развитие туризма за счет создания условий для формирования и продвижения конкурентоспособного туристского продукта на внутреннем и мировом рынках.

Туризм в России после пандемии демонстрирует ежегодный рост

На фоне роста общего турпотока в России происходит его перераспределение между регионами. В 2023 г. турпоток вырос (по сравнению с предыдущим годом) в 52 регионах и снизился в 33 регионах

Ежегодно Иркутскую область посещают более 1,7 млн. туристов. Основу туристического потенциала региона составляют природные и историко-культурные ресурсы. Почти половина территории области обладает высоким рекреационным потенциалом

Рисунок 1 - Объем туристического потока в Иркутскую область за 2018–2024 гг.

DOI:10.60797/IRJ.2025.160.74.2

В настоящее время в Иркутской области ведется активная работа над стратегией развития туризма до 2036 г. На этом фоне важным является создание условий и внедрение механизмов эффективного формирования и использования регионального туристского продукта. В формировании и использовании туристского потенциала конкретной территории ключевую роль играют муниципалитеты. Именно здесь формируются условия для размещения, обеспечения транспортной доступности локальных маршрутов, сопровождения туристов

[4]

. В настоящее время становится актуальным поиск механизмов и инструментов публичной политики, способных повысить вовлеченность муниципалитетов в развитие туризма, дифференцировать их роль в зависимости от потенциала и уровня развития, обеспечить согласованность действий на всех уровнях власти, разработать меры поддержки участия муниципальных образований в формировании РТП, соответствующих стратегическим целям государственной политики в сфере туризма.

Региональный туристский продукт (далее — РТП) следует рассматривать как многокомпонентный

Каждый компонент РТП формируется под воздействием как внутренних факторов (характеристик самой территории, уровня ее обеспеченности инфраструктурой, качества управления и локальных инициатив), так и внешних факторов (государственной политики, инвестиционного климата, спроса на туристские услуги и пр.). Это подчеркивает необходимость межуровневого взаимодействия и гибкой координации между федеральными, региональными и муниципальными субъектами формирования мер политики в сфере развития туризма. При этом муниципалитеты выполняют роль «локальных интеграторов» региональной туристской политики, обеспечивая ее практическое воплощение в условиях конкретной территории. Такая систематизация позволяет не только глубже понять внутреннюю структуру РТП, но и определить точки роста, управленческие приоритеты и потенциальные зоны для совершенствования инструментов поддержки на всех уровнях управления.

Несмотря на предпринимаемые меры по поддержке туристской сферы на муниципальном уровне, участие муниципальных образований в формировании регионального туристского продукта характеризуется рядом системных проблем, характерных для многих регионов России, в частности, для Иркутской области.

Во-первых, существует высокая степень неоднородности в уровне развития туристского потенциала между муниципальными образованиями. Лишь часть из них имеет сформированные и продвигаемые туристские предложения, тогда как в других отсутствует базовая инфраструктура, квалифицированные кадры и практики маркетингового позиционирования. Это создает фрагментарность регионального туристского продукта и снижает его конкурентоспособность на федеральном и международном рынках. Рис. 2 наглядно демонстрирует загруженность туристских территорий и концентрацию потока вблизи озера Байкал.

Во-вторых, наблюдается ограниченность институциональных и финансовых ресурсов на местах. Многие муниципалитеты испытывают трудности при подготовке качественных конкурсных заявок, разработке концепций развития туризма, а также в сопровождении проектов на всех этапах их жизненного цикла. Слабая проектная компетенция и нехватка специализированных специалистов тормозят реализацию даже при наличии финансовой поддержки.

Рисунок 2 - Карта туристического потока Иркутской области (по состоянию на начало 2023 г.)

DOI:10.60797/IRJ.2025.160.74.4

В-третьих, взаимодействие между органами местного самоуправления, бизнесом и региональными структурами носит нерегулярный и несистемный характер. Отсутствие устойчивых механизмов межмуниципального сотрудничества затрудняет формирование комплексных туристских маршрутов, особенно межрайонных, ориентированных на длительное пребывание туристов.

Муниципальные образования зачастую не обладают необходимыми ресурсами, полномочиями и инструментами для активного участия в этом процессе. Отсутствие системы оценки их вклада, дифференцированного подхода к их поддержке и организационно-методической помощи со стороны региона усугубляет ситуацию. В региональных правовых актах недостаточно регламентированы механизмы взаимодействия муниципалитетов и региона в рамках развития туризма, меры поддержки не всегда соответствуют стратегическим приоритетам. Отбор проектов на предоставление субсидий осуществляется без учета потенциального вклада в формирование РТП или повышения качества туристских услуг.

Все это требует разработки нового подхода, включающего:

– создание системы оценки участия муниципальных образований в формировании РТП (по аналогии с Индексом туристической привлекательности);

– внедрение дифференцированной стратегии поддержки районов в зависимости от их профиля (фактические и потенциальные зоны притяжения);

– модернизацию существующих мер поддержки с учетом качества предоставляемых услуг, устойчивости проектов, их вклада в развитие территории;

– формирование организационного механизма взаимодействия региона и муниципальных образований, направленного на повышение эффективности использования туристского потенциала.

С учетом выявленных проблем развития туристической отрасли в Иркутской области и слабой вовлеченности муниципальных образований в формирование РТП, предлагается система комплексной оценки и стимулирования участия муниципальных образований в формировании и развитии туристской дестинации. По сути, внедрение дифференцированного подхода к развитию туризма по зонам притяжения региона, а также совершенствование механизма поддержки туристического бизнеса, в том числе через актуализацию критериев субсидирования и развитие государственно-частного партнерства (ГЧП).

Цель методики — создание универсального инструмента оценки и стимулирования участия муниципальных образований в формировании и развитии РТП Иркутской области.

Предложенная методика включает 4 ключевых блока:

1. Этапы формирования РТП и показатели участия муниципальных образований (инфраструктура, маршруты, продвижение, кадры и т. д.).

2. Матрица участия и дефицитов (по принципу: этап × компонент × роль МО × дефицит).

3. Классификация муниципальных образований по типу туристического участия:

– ядро турпотока;

– потенциальные зоны роста;

– локальные туристские территории.

4. Рейтинг / индекс участия муниципального образования — агрегированный показатель, отражающий вклад в развитие туризма (используется для ранжирования, выделения поддержки, формирования КPI).

В табл. 3 представлена типология муниципальных образований по участию в туристической деятельности, что позволяет выделить разные группы в зависимости от их потенциала и существующей инфраструктуры. Каждый тип имеет свои характеристики и требует специализированных мер поддержки для эффективного развития.

Для системного анализа участия муниципальных образований в формировании регионального туристского продукта (РТП) разработана матричная модель (табл. 4), включающая:

– ключевые этапы создания туристского продукта (инфраструктура, маршруты, продвижение и др.);

– роль муниципалитетов на каждом этапе;

– оценочные показатели, фиксирующие степень участия;

– типовые дефициты — слабые места, препятствующие полноценной реализации потенциала.

Данная матрица позволяет выявить «профиль участия» конкретного муниципального образования, установить целевые ориентиры, определить направления необходимой поддержки (инвестиционной, административной, консультационной и др.). Также она может применяться как основа для аудита состояния туризма, разработки муниципальных программ и мониторинга участия муниципалитетов в реализации государственной политики. Табл. 5 демонстрирует соответствие KPI, предложенных в методике, целевым показателям и задачам, установленным в федеральных стратегических документах.

Предложен «Индекс участия муниципального образования» в развитии туризма — это комплексный интегральный показатель, отражающий уровень вовлеченности муниципальных образований в реализацию региональной туристической политики. Он позволяет дифференцировать территории по степени активности, готовности и дефицитности, а также служит инструментом принятия решений в сфере господдержки и планирования.

Индекс основан на оценке по ключевым блокам:

– ресурсная база и потенциал территории; инфраструктурная обеспеченность;

– организация маршрутов и событий;

– продвижение и информационное сопровождение;

– институциональная активность и кадровый потенциал (табл. 6).

Набор показателей может быт дополнен.

Индекс участия МО будет рассчитан по формуле:

где:

Pi — средняя оценка по показателю i (по 5-балльной шкале);

Wi — весовой коэффициент блока, в который входит показатель i;

n — общее количество показателей (в нашей модели — 11).

Итоговое значение переводится в шкалу 0–100 баллов.

Рейтинг и индекс может использоваться:

– для формирования плана-графика методической и финансовой поддержки МО;

– в оценке эффективности работы администраций МО;

– как инструмент для корректировки требований к получателям субсидий;

– для дифференцированного бюджетирования мероприятий по развитию туризма.

Апробация методики на материалах муниципальных образований Иркутской области, представляющих различные группы туристских территорий, показала следующее (рис. 3).

Рисунок 3 - Интегральный показатель участия муниципальных образований Иркутской области в формировании РТП

DOI:10.60797/IRJ.2025.160.74.9

1. Лидерами участия в формировании РТП выступают Слюдянский, Иркутский и Ольхонский районы — что подтверждает их статус туристских территорий ядра.

2. Братский район занимает промежуточную позицию, его можно отнести к потенциальным зонам роста, при условии целенаправленной поддержки.

3. Усольский, Черемховский и Чунский районы показывают низкие значения индекса, что свидетельствует о слабой вовлеченности и недостатке ресурсов. Им необходима особая программа поддержки с прицелом на развитие туризма локального значения или событийного направления.

На основе расчетов была проведена типологизация муниципальных образований Иркутской области (табл. 7), позволяющая сегментировать их по степени участия и потенциала в сфере туризма, дифференцировать меры государственной поддержки и точнее выстраивать региональную туристскую политику.

Братский район — яркий пример потенциальной зоны роста, где при вложениях и маркетинге возможно наращивание турпотока. Усольский и Черемховский районы требуют специализированного подхода через малобюджетные проекты, кросс-районное сотрудничество и поддержку предпринимательства.

Предложенная методика помогает принимать верные управленческие решения, так, например, для Иркутского района (ядро турпотока) может быть предложено внедрение механизмов ограничения и регулирования туристических потоков; развитие вторичных маршрутов внутри района (деревенский, ремесленный, гастрономический туризм); внедрение KPI по качеству услуг и вовлеченности местных жителей.

Так, туризм в Слюдянском районе (ядро турпотока) можно поддерживать путем расширения объектов коллективного размещения вне популярных зон; экологизации маршрутов, создания экотроп и разгрузочных точек; организации механизма общественного участия в турпланировании (форумы, опросы). Ольхонский район (переход от ядра к зоне роста) характеризуется такими проблемами, как ограниченная инфраструктура, хаотичный туризм, экологические угрозы. В Братском районе (зона роста) развитие туризма затрудняют низкое позиционирование и отдаленность от центра. Поэтому актуальны будут разработка и продвижение индустриального и событийного туризма; государственное софинансирование маркетинга территории; стимулирование создания кластеров малого турбизнеса. Слабый туристический имидж характерен и для Черемховского района (локальное значение). Усугубляется все инфраструктурным и кадровым дефицитом. Здесь может быть предложено формирование турпродукта вокруг шахтерской и театральной тематики; интеграция с соседними муниципальными образованиями в межрайонный кластер; использование местных музеев и НКО как партнеров продвижения. Пока говорить о массовом туризме в вышеописанных объектах рано, это скорее очаговые или точечные дестинации районного масштаба

В целом, предложенная методика позволяет:

1. Объективно оценить текущее участие каждого муниципалитета в развитии туризма в регионе.

2. Дифференцировать подходы к государственной и муниципальной поддержке.

3. Определять приоритетные направления инвестиций и планирования в данной сфере.

4. Создавать индивидуальные дорожные карты развития муниципальных образований.

Рейтинг участия муниципальных образований в формировании и использовании регионального туристского продукта и их типологизация может стать инструментом принятия решений на всех уровнях управления:

– регион: целеполагание в стратегиях и программах (на что тратить субсидии, куда вести дороги, где строить ТИЦ);

– муниципалитет: локальные меры, дорожные карты, поддержка бизнеса;

– институты развития: приоритетное финансирование территорий с высоким потенциалом.

Таким образом, эффективное развитие туризма на региональном уровне невозможно без целенаправленного включения муниципальных образований в процессы формирования, продвижения и использования РТП. Представленные рекомендации дают необходимые инструменты для такой интеграции, обеспечивая основу для системного управления туристской отраслью с учетом территориальной специфики и потенциала муниципального уровня.