Benchmark regulation: issues of transparency and trust
Benchmark regulation: issues of transparency and trust
Abstract
The article examines in detail the transition of local grid operators to benchmark regulation within the electricity grid sector. It analyses the key traits of the benchmark regulation concept, as approved by the state authorities responsible for the regulation of prices (tariffs). One of the advantages of introducing benchmark regulation, as stated by state authorities when approving tariffs for electricity transmission services for local grid companies, is increased transparency in tariff regulation. However, this statement is questionable. This paper provides a detailed analysis of the main aspects of benchmark regulation, demonstrating the lack of transparency in the approach to determining operational (controlled) costs.
1. Введение
Электросетевой комплекс — это естественно-монопольный рынок, который не предполагает конкуренции из-за высокой стоимости создания и обслуживания сетей. Государство регулирует эту сферу, чтобы гарантировать доступность услуг потребителям и предотвратить злоупотребление доминирующим положением со стороны организаций, занимающимися передачей электроэнергии и технологическим присоединением.
В целях обеспечения стабильной работы электросетевой отрасли, соблюдения законодательства, а также защиты прав потребителей и тарифного контроля государство оптимизирует управление электросетевым комплексом через государственное регулирование, надзор и контроль, осуществляемые органами власти федерального и регионального уровней.
В настоящее время существует два основных направления реформирования электросетевого комплекса в России. Первое — это объединение электросетевых активов, направленное на снижение количества действующих территориальных сетевых организаций, в максимально короткие сроки , ; второе — внедрение новой системы регулирования, основанной на эталонных показателях. При этом оба направления реформирования неразрывно связаны между собой. С одной стороны, при консолидации активов территориальной сетевой организации требуется равномерный прирост расходов, формирующих необходимую валовую выручку для обеспечения достаточного финансирования обслуживания и эксплуатации активов. С другой стороны, тарифное регулирование сейчас — это регулирование с индивидуальным субъективным подходом к каждой регулируемой организации, что порождает фрагментарность, затрудняет качественную консолидацию электросетевого комплекса и снижает общую эффективность его работы. Поэтому единственный способ, который позволит создать объективный подход в вопросах регулирования при проводимой политике по консолидации активов — это метод эталонных затрат.
2. Теория
Консолидация электросетевого комплекса с точки зрения государственного управления электросетевым комплексом представляет собой процесс укрупнения сетевых организаций за счет передачи им на баланс объектов электросетевого хозяйства с целью оптимизации управления активами, привлечения инвестиций в модернизацию сетевого комплекса и стандартизации технических решений.
Первым этапом оптимизации государственного управления активами является постепенное создание нескольких крупных и финансово стабильных комплексов. Данный шаг позволит уменьшить объем трудозатрат, направленных на осуществление надзора и контроля за территориальными сетевыми организациями, поскольку чем меньше организаций на рынке услуг, тем легче ими управлять.
Второй этап оптимизации управления активами – это стандартизация процессов обслуживания и ремонта оборудования на базе оставшихся на рынке организаций.
Стандартизация процесса обслуживания и ремонта электросетевого оборудования представляет собой установление единых норм и требований к организации производственных процессов ремонта и технического обслуживания оборудования, зданий и сооружений электрических сетей, что, в свою очередь, позволит унифицировать (эталонизировать) объем затрат, необходимых для выполнения той или иной группы работ. Так, например, в рамках единого порядка может быть разработан регламент проведения превентивных мероприятий, направленных на своевременное устранение неисправности оборудования, и предупреждающих мероприятий по снижению физического и морального износа, связанного в том числе с устареванием технологий.
То есть, с технической точки зрения, разработка единого процесса позволит сократить количество возникающих аварийных ситуаций, повысить оперативность реагирования в случае возникновения аварий и снизить время на их устранение. Таким образом, будут снижены технические риски в электросетевом комплексе.
Как отмечалось ранее, разработка стандартизированного процесса также позволит эталонизировать объем затрат, необходимых для выполнения работ по обслуживанию и ремонту электросетевого оборудования, что является вторым направлением реформирования отрасли, которое будет рассмотрено позднее.
Таким образом, оптимизация государственного управления сетевыми активами позволит улучшить управление электросетевой отраслью в целом.
Еще одной задачей консолидации электросетевых активов является привлечение инвестиций в модернизацию сетевого комплекса. Создание нескольких крупных и финансово стабильных организаций дает хорошую основу для привлечения инвестиций для модернизации и строительства новых объектов электроснабжения, что невозможно для большого количества мелких организаций с ограниченными ресурсами. Это связано с тем, что крупные организации имеют большую финансовую устойчивость, лучшую репутацию более крупные и привлекательные проекты для инвесторов.
Кроме того, дополнительными инвестициями также могут выступать освободившиеся денежные средства крупной территориальной сетевой организации, поскольку объединение ресурсов позволяет снизить накладные расходы на административное управление, логистику и закупку материалов, требуемых для выполнения непроизводственных процессов. То есть речь идет о сокращении расходов, напрямую не связанных с производством (непроизводственные расходы).
Таким образом, консолидация — это стратегический шаг к построению более эффективных и устойчивых электросетевых хозяйств, способных обеспечить стабильное и качественное электроснабжение потребителей.
За последние 5 лет количество территориальных сетевых организаций снизилось более чем в 2 раза, в том числе за счет консолидации электросетевого оборудования. Выполнение мероприятий по снижению количества действующих организаций также обусловлено исполнением поручений Президента РФ В.В. Путина от 08.06.2020 г. № Пр-1036 .
По экспертным прогнозам, к началу 2026 г. на рынке услуг по передаче электроэнергии должно остаться около 300 территориальных сетевых организаций — по 3–5 организаций в среднем на один субъект Российской Федерации, с учетом системообразующей территориальной сетевой организации в каждом регионе . Динамика изменения количества территориальных сетевых организаций за период 2017–2026 гг. представлена на рисунке 1. Статистические данные сформированы автором путем анализа раскрываемой регулирующими органами информации по всем субъектам Российской Федерации.
Динамика изменения количества ТСО за период 2017-2026 гг
С 01.09.2024 г. такие организации несут ответственность за эксплуатацию бесхозяйных сетей и своевременное устранение аварийных ситуаций. В рамках своих полномочий они также занимаются реализацией инвестиционных программ, включая реконструкцию, модернизацию, и капитальных ремонтов электросетевых объектов.
Работа института системообразующей территориальной сетевой организации за первый год функционирования уже показала свою эффективность, в частности, в повышении надежности энергоснабжения на 2%. Одновременно с этим системообразующие территориальные сетевые организации столкнулись с дефицитом денежных средств для обслуживания региональных и муниципальных объектов, а также для обслуживания и восстановления бесхозяйных сетей. Данный разрыв связан с проведением несбалансированной тарифной политики ввиду применения при тарифном регулировании коэффициента эластичности подконтрольных расходов по количеству активов, который при увеличении количества активов снижает удельный расход затрат на обслуживание одной единицы оборудования.
В целях минимизирования кассовых разрывов организаций, уточнения порядка передачи электрических сетей в период регулирования в рамках консолидации сетевых активов, а также усиления ответственности организаций за надежность энергоснабжения и обеспечения прозрачности тарифного регулирования в 2026 г. планируется доработать нормативно-правовую базу.
Для обеспечения прозрачности тарифного регулирования планируется внедрение новых механизмов тарифообразования — эталонного регулирования , .
В настоящее время для регулирования тарифов предусматривается использование метода индексации необходимой валовой выручки, метода экономически обоснованных затрат и метода доходности инвестированного капитала.
Метод экономически обоснованных затрат используется при формировании операционных расходов в первый год регулирования организации, а также в первый год очередного долгосрочного периода регулирования. То есть, определяется так называемая база расходов на дальнейший период регулирования . Главный недостаток данного метода заключается в том, что сетевая организация стремится к завышению своих затрат, поскольку затраты планируются сразу на 5 лет, а регулятор — к тому, чтобы не допустить учет необоснованных, по его субъективному мнению, расходов, не относящихся к производственной деятельности. В рамках данной статьи сам метод не имеет существенного значения, но поскольку является основой метода, рассматриваемого далее, то требует отдельного упоминания.
Что касается метода индексации необходимой валовой выручки, то данный метод применяется при тарифном регулировании в отношении операционных (подконтрольных) расходов на второй и последующие годы долгосрочного периода регулирования. Получается, что если в начале долгосрочного периода регулирования с учетом применения метода экономически обоснованных расходов была определена завышенная или заниженная база операционных (подконтрольных) расходов, то данный объем затрат будет сохраняться на протяжении всего периода, несмотря на разный срок эксплуатации и уровень износа оборудования. При этом в рамках данного метода применяется коэффициент эластичности операционных (подконтрольных) расходов по количеству активов, который упоминался ранее. Коэффициент эластичности уменьшает удельный объем затрат при существенном увеличении количества активов в период регулирования, поскольку имеет значение меньше 1 .
Преимуществом данного метода является сильное стимулирующее воздействие, поскольку у организаций есть интерес оптимизировать расходы, снижение которых по факту относительно утвержденных параметров не приведет к уменьшению тарифной базы. По сравнению с методом экономически обоснованных расходов при применении данного метода наблюдается снижение трудоемкости процесса регулирования, повышение уровня прогнозируемости тарифов и снижение субъективности со стороны регулирующих органов.
Среди недостатков можно выделить снижение удельного объема операционных (подконтрольных) затрат на обслуживание электросетевых активов, ограниченные возможности по привлечению средств для финансирования инвестиционных программ по сравнению с методом доходности инвестированного капитала, который рассмотрен далее.
Метод доходности инвестированного капитала позволяет постепенно возвращать вложенные средства, включая проценты на привлеченный капитал. Применение данного метода стимулирует привлечение инвестиций ввиду гарантирования их возврата путем регулирования доходности. Однако, в российской практике стимулирующее воздействие оказывается ниже ожидаемого, поэтому в России до сих пор детально регулируется почти вся деятельность компании, в то время как в международной практике регулируется лишь допустимый уровень расходов (необходимая валовая выручка без раздельного определения расходов по статьям затрат), необходимый уровень инвестирования (возврат на капитал) и разрешенная норма прибыли (доход на капитал) .
Таким образом, в настоящий момент отсутствует универсальный метод регулирования, при котором электросетевые компании стремились бы к повышению эффективности деятельности, то есть к повышению эффективности операционных (подконтрольных) расходов, к повышению инвестиционных ресурсов, направленных на модернизацию и развитие электросетевого комплекса. Одно из возможных решений — переход на эталонное регулирование.
Подводя итог, можно сделать вывод, что эталонное регулирование позволит:
- ускорить процесс консолидации электросетевых активов, ввиду использования эталонного уровня затрат;
- повысить прозрачность тарифного регулирования;
- минимизировать кассовые разрывы территориальных сетевых организаций;
- повысить инвестиционные ресурсы в развитие электросетевого комплекса;
- повысить надежность и качество электроснабжения потребителей.
3. Результаты и обсуждение
В настоящее время принято постановление Правительства РФ от 23.10.2025 г. № 1635 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросу установления и применения эталонов затрат территориальных сетевых организаций», связанное с внедрением эталонного метода формирования операционных (подконтрольных) затрат, который вступает в силу с начала 2026 г. Постановление подразумевает поэтапный переход на эталоны: в 2026 г. доля операционных (подконтрольных) затрат, рассчитанная с применением эталонов, будет составлять 30%, в 2027 г. — 70%, в 2028 г. — 100% .
Эталонное регулирование — это метод формирования затрат, включаемых в состав необходимой валовой выручки, который стимулирует территориальные сетевые организации к повышению показателей качества и надежности энергоснабжения за счет финансового поощрения или штрафов, связанных с достижением установленных нормативов качества и надежности (например, SAIDI и SAIFI — показатели перерывов в электроснабжении, а также показатели качества напряжения) .
Подход, описанный в постановлении, предполагает эталонный принцип формирования операционных (подконтрольных) затрат, основанный на едином подходе к оценке расходов для всех территориальных сетевых организаций, но с учетом особенностей их функционирования — климатических и социально-экономических особенностей регионов присутствия, плотности распределения, а также вида и степени износа оборудования.
В основе эталонного регулирования лежит бенчмаркинг территориальных сетевых организаций и результатов их деятельности. И, с одной стороны, постановление позволяет снизить государственное регулирование электросетевого комплекса и решить ряд проблем, в том числе проблему тарифного дисбаланса.
Как отмечалось ранее, в тарифном регулировании проводится несбалансированная тарифная политика. Дисбаланс наблюдается как при отклонении утверждаемых и фактических затрат, так и между уровнем расходов, утверждаемых на содержание 1 условной единицы в различных регионах нашей страны.
Разброс удельных операционных расходов в разных регионах Российской Федерации составляет порядка 12 раз (12 тыс. руб./у.е. в Калмыкии до 131 тыс. руб./у.е. в Тюмени) .
Подобные тарифные перекосы приводят к неграмотному и некорректному перераспределению средств из общего «котла». «Котловое» ценообразование — это метод, применяемый для расчета между системообразующей и территориальной сетевой организацией. В таких условиях образуется положительное сальдо между плановыми и фактическими показателями финансирования у одних организаций, в то время как у других достаточно средств только для поддержания оборудования в нормативном состоянии, без проведения превентивных мероприятий по предупреждению аварийных ситуаций. В связи с этим износ электрооборудования ежегодно растет на порядка 2–3%, а больше половины оборудования всего электросетевого комплекса требует замены в связи с истечением срока эксплуатации .
Применение эталонного подхода позволит устранить сложившийся тарифный дисбаланс, а также оптимизировать расходы менее эффективных организаций и обеспечить равные условия осуществления регулируемой деятельности естественных монополий в рамках одного региона . По данным ФАС России, эффект от применения эталонного метода регулирования операционных (подконтрольных) расходов представлен на рисунке 2. В зависимости от региона, эффект будет разный, поскольку, как отмечалось ранее, разброс операционных затрат составляет порядка 12 раз. Привести статистику с четким указанием регионов не представляется возможным ввиду отсутствия таких статистических данных в открытых источниках.
Эффект от применения эталонного метода регулирования операционных (подконтрольных) расходов
Однако принятое постановление имеет также и ряд недостатков, которые по-прежнему не отвечают одному из главных принципов тарифообразования — прозрачности регулирования.
Так, например, из постановления непонятно по какой из практик было определено эталонное значение:
- по «идеальному уровню» — уровень, к которому необходимо стремиться;
- по признаку максимальных расходов — уровень расходов, в который организация точно уложится;
- по среднему уровню затрат по отрасли.
То есть ключевая проблема постановления заключается в отсутствии четкой модели расчета эталонных значений, ее обоснованности и корректности по отношению к компаниям и регионам . Подробнее проблемы рассмотрены в таблице 1.
Таблица 1 - Основные проблемы постановления по эталонному регулированию
№ пп | Проблема |
1. | Распределение затрат по типам оборудования |
1.1. | Распределение затрат выполнено по условным единицам, которые были разработаны в 1980-х годах и с тех пор не актуализированы |
1.2. | К выполненному распределению применены корректировки, связанные с распределением по классам напряжения (распределение по классам напряжения изменено по отношению к условным единицам) |
1.3. | В перечне активов учтено новое оборудование, расчет условных единиц по которому не разрабатывали. Скорее всего, затраты на их обслуживание выделены из общих величин |
Вывод: Таким образом, не совсем прозрачен подход к определению эталонных затрат на обслуживание одной единицы оборудования | |
2. | Коэффициенты, применяемые к базовым расценкам |
2.1. | Коэффициент устаревания оборудования. Чем старше оборудование, тем больше расходов оно требует, следовательно, у организации нет стимула для проведения своевременного обновления оборудования |
2.2. | Региональные коэффициенты. Методология их расчета непонятна, т.к. даже в смежных регионах наблюдается разброс показателя в 50% |
2.3. | Климатические условия. Методология расчета также непонятна. В некоторых регионах с абсолютно разным климатом и экономикой применяются одинаковые коэффициенты |
Вывод: таким образом, подход к определению коэффициентов, применяемых к эталонной базе операционных расходов, не понятен и не прозрачен | |
И если с точки зрения государственного управления электросетевым комплексом ввиду их понимания процесса определения эталонных затрат является оптимальным и решающим проблемы по снижению надзора и контроля за электросетевым комплексом, то непонимание всего процесса определения эталонных затрат и определенных постановлением коэффициентов, применяемых к базовым расценкам, приводит к неоднозначным мнениям со стороны регулируемых организаций. Так, например, крупные территориальные сетевые организации поддерживают введение данной инициативы, а мелкие выступают против эталонного регулирования, поскольку он не учитывает масштабы деятельности организации.
Еще одни спорным моментом внедрения нового метода регулирования является то, что в отношении мелких организаций применяются одновременно противоречащие друг другу положения нормативно-правовых актов. С одной стороны, действуют положения об ограничении уровня удельных операционных затрат на уровне крупнейшей территориальной сетевой организации , . С другой стороны, предлагается перейти на эталонный метод регулирования. В дополнение продолжают действовать положения об долгосрочных параметрах регулирования, которые должны оставаться неизменными.
Следовательно, применение положения об ограничении уровня удельных операционных затрат, а также планируемое применение эталонного метода регулирования в отношении организаций, которые находятся в долгосрочном периоде регулирования и не выходят на новый период регулирования с 2026 по 2028 гг., является противоречивым подходом в соответствии с Основами ценообразования, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 г. № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» .
Кроме того, при пересмотре базы операционных затрат с применением эталонного регулирования в рамках долгосрочного периода регулирования у мелких организаций есть риск снижения возмещаемых расходов и увеличения кассовых разрывов. То есть, с одной стороны, государственное регулирование стремится к устранению кассовых разрывов у крупных организаций, но, с другой стороны, дискриминирует мелкие электросетевые организации.
Следует также отметить, что при снижении уровня базы операционных расходов, у организаций остается обязанность по соответствию критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.02.2015 г. № 184 . В рамках соответствия утвержденным критериям территориальные сетевые организации также проводят деятельность по приобретению электросетевого хозяйства в рамках процесса консолидации электросетевого комплекса, что также требует финансовых вложений. Следовательно, у мелких сетевых организаций просто не хватает финансовых ресурсов для поддержания достойного уровня обслуживания электросетевого оборудования и обеспечения надежного и бесперебойного электроснабжения потребителей, поскольку вынуждены в первую очередь обеспечить себе место на рынке оказываемых услуг. В таких условиях увеличение инвестиционных ресурсов в развитие электросетевого комплекса невозможно, что также противоречит целям государственного регулирования.
4. Заключение
Эталонное регулирование — это метод формирования затрат, который стимулирует электросетевые организации к повышению показателей качества и надежности энергоснабжения. В текущих реалиях электросетевые компании не стремятся к повышению эффективности деятельности, поэтому переход на эталонное регулирование может стать одним из возможных решений. Ключевая проблема рассмотренного эталонного подхода заключается в отсутствии четкой модели расчета эталонных значений, ее обоснованности и корректности по отношению к компаниям и регионам. При внедрении эталонного метода регулирования требуется обеспечить отражение лучшей практики, при которой оптимальный уровень расходов на обслуживание оборудования позволит поддерживать требуемый уровень надежности электроснабжения и обеспечит постепенное снижение неэффективных расходов в организациях.