Пыж В.В.

Доктор политических наук, профессор кафедры связей с общественностью «Национальный государственный Университет физической культуры, спорта и здоровья имени П.Ф.Лесгафта»

ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД АРМИЕЙ - НЕПРЕМЕННОЕ УСЛОВИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ОБЩЕСТВА

Аннотация

В статье рассматривается проблема гражданского надзора над деятельностью силовых структур, анализируются существующие модели подобного контроля в демократически развитых странах. В настоящее время только комплексный подход к организации гражданского контроля позволит осуществлять обществу и социальным институтам действенный надзор над военной силой и ее реформированием.

Ключевые слова. гражданский контроль, Вооруженные силы, силовые структуры, демократические правовые государства, правовые и конституционные нормы, демократическое общество, военное управление.

Pyzh V.V.

Doctor of Political Sciences, professor The “Lesgaft National State University of Physical Education, Sport and Health, St. Petersburg;

CIVILIAN CONTROL OVER THE ARMY - AN INDISPENSABLE CONDITION FOR THE FUNCTIONING OF A DEMOCRATIC SOCIETY

Absract

The paper addresses the problem of civil surveillance over the activities of law enforcement agencies; existing models for such control in the developed democratic countries are analyzed. Currently, only integrated approach to civil control will allow public and social institutions to carry out effective surveillance over the military force and its reform.

Keywords: civil control, armed forces, security forces, democratic legal states, legal and constitutional norms, democratic society, military administration.

Вопрос демократического контроля над Вооруженными силами всегда волновал общество. Ведь предоставленная самой себе армия имеет тенденцию превращаться в замкнутую касту. Общество, безусловно, имеет право знать, чем живет его «боевое крыло», какие процессы происходят за закрытыми военными дверями, как расходуются народные деньги, выделенные на оборону и т.д.

Еще в период первого президентского срока, в послании к Федеральному собранию РФ 26 мая 2004 г., В.В.Путин высказался вполне определенно на этот счет: "Прошу иметь в виду Министерство обороны и правительство в целом: объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований".[10]

Оставалось дело за малым – реализовать эти идеи на практике. Но, как показала практика последующих почти 10 лет, эти слова, во многом остались лишь добрыми пожеланиями.

Так называемое дело «Оборонсервиса» в очередной раз поставило в повестку дня давний вопрос «Кто сторожит стражника?», что означает - есть ли в России гражданский контроль над силовыми ведомствами?

В демократических правовых государствах, к которым в соответствии со статьей 1 отечественной Конституции относится Российская Федерация, гражданский контроль над Вооруженными силами занимает важное место в политической жизни.

Концепция такого контроля над силовыми ведомствами состоит в том, что государственные органы и общественные организации имели право и возможность влиять на деятельность силовых структур в интересах безопасности общества и государства. В странах с развитой демократией гражданский контроль осуществляется избранными органами власти на организационном, политическом и финансовом уровнях.

С появлением оружия массового поражения и высокоточных средств ведения боевых действий, с учетом огромных затрат на обеспечение и содержание современных силовых структур, такой контроль становится необходимым. Этим обуславливается возрастание роли политического фактора в принятии решений на использование вооруженного насилия – от применения ядерного оружия до освобождения заложников.

Гражданский контроль необходим для того, чтобы сохранить лояльность силовых структур законно установленной политической власти, принятую систему ценностей. Этот контроль служит гарантией того, что Вооруженные силы не станут угрозой для основополагающих гражданских свобод, включая суверенитет народа, который они призваны защищать.

Смысл функционального императива эффективной военной организации на институциональном уровне состоит в создании такой системы отношений между гражданскими и военными структурами, которая обеспечивала бы максимум военной безопасности при минимальном ущербе для других общественных ценностей.

К сожалению, большая часть российского общества понимает гражданский контроль над армией только как контроль со стороны общественных организаций и движений. Но здесь путаются понятия. Гражданский контроль подменяется общественным контролем. При этом также важно, что бы «контролеры» не были политически ангажированными людьми.

Под «гражданским контролем над армией» принято понимать, главным образом, управление Вооруженными силами со стороны политического руководства страны. При определенных обстоятельствах армия может приобрести очень высокую степень самостоятельности и весомо влиять на политику государства, что, как правило, приводит к трагическим результатам.

Мы не говорим здесь о хунтах или «заговорах генералов», приводящих к прямой военной диктатуре. Но можно вспомнить, как в начале ХХ в. германский Генеральный штаб командовал Министерством обороны (хотя должно быть наоборот), а потом фактически руководил всей политикой государства. И таких примеров в истории немало. Достаточно вспомнить как Генеральный штаб Японии втянул страну в безнадежную войну и чем это обернулось для Хиросимы и Нагасаки.

Показателен и отечественный пример. Безграничные аппетиты Министерства обороны и Генерального штаба СССР привели к тому, что экономика страны в целом не выдержала бремени колоссальных военных расходов и рухнула, похоронив то государство, которое Советская Армия должна была защищать.

На Западе дела обстоят несколько иначе. Там граждане, на налоги которых армия содержится и которые служат в ней, реализуют свое полное право знать, как военные обеспечивают защиту от внешней угрозы.

Министром обороны в демократических странах является гражданский человек, который, помимо руководства Вооруженными силами, выступает лоббистом армии перед правительством и парламентом. На Западе считается, что люди в погонах сами ничего просить не должны – это дело гражданских лиц, в первую очередь – министра обороны.

Подобная модель теперь принята и в России, но настораживает факт активного участия Министерства обороны РФ в различных сделках по продаже имущества и недвижимости своего ведомства. Так в 2012 г. сам Министр обороны Анатолий Сердюков оказался в центре криминально-имущественного скандала в связи с хищением военного имущества.

Еще одной важнейшей формой гражданского контроля, характерной для всех без исключения стран Запада, является процедура принятия военного бюджета. Бюджет разбивается на сотни позиций, публикуется в открытой печати и детально обсуждается парламентом. Разумеется, в бюджете имеется ряд закрытых статей, но их немного, причем закрыты они только от широкой общественности.

Для стабильности общества и государства, переживающих переходное состояние, особую актуальность приобретает способность их институтов контролировать военную силу, поскольку в этих условиях она может приобрести автономный от государства характер.

Происходит это чаще всего тогда, когда армия становится самостоятельной политической силой в борьбе за власть. Причем военные могут попасть в ситуацию, когда их заставят взять власть, т.е. вопрос не в том – хотят ли высшие военные чины брать власть, а скорее в том – может ли ситуация их поставить в такое положение, что им придется взять власть.

Необходимость гражданского контроля над военной организацией закреплена на международно-правовом уровне в документах, подписанных с участием Российской Федерации. К примеру, Парламентская Ассамблея СБСЕ на своей сессии в Вене 4-8 июля 1994 г. приняла резолюцию «Политические вопросы и безопасность».

Пунктом 59 данной резолюции была подчеркнута необходимость создания и принятия Кодекса поведения для цивилизованного использования Вооруженных сил и демократического контроля за этим, обеспечения гармоничного контроля над вооружениями как на региональном, так и на более широком уровне. Пунктом 71 указано, что система стандартов СБСЕ должна включать международные правила осуществления демократического контроля над вооружениями.

На Будапештской встрече главы государств и правительств государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе – 6 декабря 1994 г. на высшем уровне приняли «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности», в котором излагаются принципы, определяющие роль Вооруженных сил в демократическом обществе.

В указанном Кодексе закреплена норма о демократическом, политическом контроле над Вооруженными силами, который является элементом безопасности и стабильности и призван способствовать интеграции Вооруженных сил государств – участников СБСЕ – в гражданское общество.

Задачу контроля над Вооруженными силами со стороны государства можно разделить на два компонента:

– контроль над ситуацией с целью недопущения такого хода событий, когда армия может стать единственной силой, способной сохранить государственное управление, т.е. сугубо политической силой.

В связи с этим исследователь в области рисков военной безопасности В.М.Родачин отмечает: «Давно замечено, что военнослужащие практически всегда поддерживают хорошо действующее гражданское правительство. И наоборот, одним из устойчивых факторов подталкивания их к подготовке и осуществлению переворотов является слабое, бездарное правительство» [9];

– создание условий по невмешательству военных лидеров в политическую сферу, контролируемую государством (государственными политическими лидерами). Исключение возможности силового давления с их стороны на государственные органы власти.

И если в основе первой составляющей лежит способность государственных органов управления реализовывать намеченный курс реформ и обеспечивать стабильность, то в основе второй – механизм взаимодействия гражданских и военных властей, обеспечивающий невмешательство в закрепленные законодательно «сферы влияния», обеспечивающий взаимную реализацию ведомственных интересов при приоритете государственных.

В основе концепции «объективного гражданского контроля» американского исследователя стратегических проблем, профессора С. Хантингтона, лежит идея о военном «профессионализме». [13]

Ее суть в том, что объективного контроля можно достичь путем сокращения властных полномочий военных структур – профессионализацией армии, что приведет ее к полной политической нейтрализации. Военные при этом получают минимум политической власти по сравнению с прочими группами общества, а высокопрофессиональный офицерский корпус готов осуществить пожелания любой общественной группы, имеющей легитимные полномочия на власть в государстве.

Взгляды ведущих российских военных и гражданских как ученых, так и специалистов на проблему состояния в Российской Федерации гражданского контроля над Вооруженными силами достаточно разняться.

Так доктор юридических наук А.В. Кудашкин считает, что поскольку история России не знает аналогов системы гражданского контроля, то целесообразно использовать зарубежный опыт. По его мнению, непосредственной деятельностью по осуществлению контроля над исполнением прав и свобод военнослужащих в России должен заниматься парламентский уполномоченный, как, например, установлено в ФРГ [5]. Для осуществления парламентского контроля по защите прав военнослужащих в Бундестаг назначается уполномоченный по обороне – омбудсмен (ст. 45b). Его полномочия установлены законом ФРГ от 16 июня 1982 г. «Об уполномоченном Бундестага по обороне», в соответствии с которым омбудсмен вправе действовать по собственному усмотрению, если ему становятся известны факты нарушения основных прав военнослужащих. Военнослужащим бундесвера разрешается напрямую, минуя своих непосредственных начальников, обращаться к уполномоченному с петициями (жалобами) на ущемление их законных прав. Он вправе в любое время и без предварительного предупреждения посещать войска, штабы, другие объекты и административные учреждения германской армии, требовать предоставления интересующей его информации. Министр обороны ФРГ обязан сообщать ему обо всех серьезных происшествиях в войсках.

Мнение А.В. Кудашкина поддерживает М.М. Осипова, возглавлявшая в свое время Республиканское общественное объединение «Граждане за национальную безопасность» . Она предлагала принять Федеральный закон «О парламентском (государственном) уполномоченном по делам военнослужащих», в котором целесообразно определить статус указанного уполномоченного – должностного лица, учредить при нем консультационный совет из представителей гражданского общества и определить их основные функции [8].

Однако данную позицию о необходимости использования германского опыта разделяют далеко не все. Как отмечает доктор юридических наук В.А. Золотарёв, система контроля над армией в нашем государстве была достаточно надежной еще в советский период [4]. Тогда контроль над Вооруженными силами СССР осуществлялся по следующим трем основным направлениям:

1) политический контроль – по линии политорганов, через партийные, комсомольские и профсоюзные организации, которые надежно курировало Главное военно-политическое управление СА и ВМФ, функционирующее на правах отдела ЦК КПСС;

2) административный контроль – по командно-административной линии осуществлял отдел административных органов ЦК КПСС;

3) правовой контроль – по линии военной прокуратуры и органов госбезопасности.

В ранее действовавшем Законе Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 «Об обороне» было закреплено, что гражданский контроль над расходами на оборону и деятельностью Министерства обороны России в объеме, не ограниченном законом, является составной частью организации обороны (абз. 12 ст. 2).

Однако при принятии Федерального закона «Об обороне» в ныне действующей редакции понятие «гражданский контроль» было утрачено (от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ). В статье 2 этого закона (организация обороны) лишь указывается, что составной частью организации обороны является «финансирование расходов на оборону, а также контроль над расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Анализ ныне действующей отечественной нормативной правовой базы показывает, что сегодня ни в одном из законов либо подзаконных нормативных правовых актов не только не закреплено юридическое содержание термина «гражданский контроль», но и вообще отсутствует упоминание о таковом.

Поэтому В.М. Родачин отмечает, что в условиях демократического режима существует особая модель эффективного гражданского контроля над Вооруженными силами, опирающаяся на безусловное признание военными верховенства гражданской политической власти. Необходимо сразу разобраться со смысловым содержанием понятий «гражданский контроль», «политический контроль», «общественный контроль» применительно к армии, используемых в политологической литературе.

По мнению доктора философских наук В.В. Серебрянникова, «гражданский контроль – это деятельность граждан как через государство, так и через свои собственные объединения, направленная на то, чтобы состояние и применение армии отвечало интересам и потребностям общества» [10].

В силу несформированного в России «гражданского контроля как способа политического руководства», т.е. государственной власти, подконтрольной общественным институтам, с большим основанием, как считает доктор философских наук В.М. Анисимов, следует говорить об имеющих место в российской политической практике политическом (государственном) и общественном контроле над армией [1].

На наш взгляд, по мере поступательного развития политической системы на принципах демократии, с развитием институтов гражданского общества эти две формы контроля над армией сольются в единый гражданский контроль. Признание военными ведущей роли гражданской политической власти, как полагает профессор В.В. Серебрянников, который солидарен с мнением испанского ученого П. Гарсиа, достигается с помощью «императива ограничений, то есть строгих законодательных норм поведения военнослужащих, закрепленных в Конституции и в армейских уставах», а также «морального самоограничения», твердо сформированных у военнослужащих представлений, что они могут применять оружие только по указанию высшего политического руководства» [11].

Кроме того, «одним из важнейших путей предотвращения власти военных является то, что политическим лидерам страны следует весьма осторожно пользоваться своей властью в отношении Вооруженных сил. Умная политика в этом направлении влияет на военные круги еще до того, как станет слишком поздно» [2].

Конечно, контроль над Вооруженными силами не сводится лишь к определению поведения военных в соответствии с правовыми и нравственными нормами и сдержанностью политических лидеров. В странах Запада есть общепринятые правила относительно необходимости политического контроля над армией, существует множество политических институтов и общественных организаций, которые содействуют реализации общего принципа гражданского управления армией.

Большинство стран НАТО при осуществлении контроля гражданских властей над армией и флотом руководствуется определенными принципами. Основные из них:

1. Наличие четких правовых и конституционных норм, определяющих основные черты взаимоотношений между государством и Вооруженными силами в соответствии с существующей конституционной системой. Это подчеркивает главенство Закона и сокращает риск юридических претензий, которые могут стать источником напряженности в отношениях между отдельными элементами политической власти, а также между политической и военной элитами;

2. Участие парламента в принятии законов по вопросам обороны и безопасности, формулировании национальной оборонной стратегии, содействии открытости в принятии решений, касающихся оборонной политики, утверждении бюджета и контроле за расходованием средств, выделяемых на нужды обороны и безопасности;

3. Министерство обороны, являясь гражданским ведомством, обеспечивает управление и контроль над деятельностью Вооруженных сил. В большинстве стран Запада руководителем министерства (или департамента) обороны является политик, до назначения связанный с армией лишь опосредованно. В работе ему помогает ряд квалифицированных гражданских специалистов, как правило, назначенных, которые совместно с военными занимаются стратегическим планированием, задачами координации военной деятельности и другими организационными и административными вопросами;

4. Наличие хорошо обученной и опытной профессиональной армии, которая, благодаря качеству полученного военного образования, пользуется уважением и материальной поддержкой гражданских властей. При этом армия должна признавать принцип гражданского контроля, включая принцип политического нейтралитета Вооруженных сил;

5. Гражданское руководство министерства обороны распределяет свои обязанности таким образом, чтобы ответственность представителей политической власти и профессионализм офицерского корпуса, дополняя друг друга, составляли основу согласованной работы;

6. Наличие развитого гражданского общества с богатым опытом и традицией демократических институтов и ценностей, которые позволяют эффективно регулировать общественные конфликты, не вовлекая в них вооруженные силы.

Конечно, «западный» опыт не может быть автоматически перенесен на российскую действительность, ибо необходимость эффективного решения задач, стоящих перед государством и обществом, руководствующихся указанными принципами, предполагает наличие развитого гражданского общества. Но все эти общие требования социального, институционального и процедурного порядка образуют демократическую модель гражданского контроля над Вооруженными силами.

В России проблема гражданского контроля над Вооруженными силами имеет особое значение. Хотя в период существования СССР система контроля над армией была достаточно надежной (в то же время избыточно идеологизированной), оборонная политика была, по сути дела, вне критики. Грамотных и опытных в военном отношении гражданских лиц, способных работать вместе с военными и осуществлять контроль со знанием насущных проблем и специфики армии, было мало. Военные, со своей стороны, непривычные к контролю гражданскими лицами, относились к данной идее без всякого энтузиазма.

Однако, по существу, это был только государственный, но не общественный контроль. Общественность имела строго дозированную информацию о жизни армии и флота. То есть, главная функция контроля со стороны общества, а именно наблюдение за тем, чтобы состояние и применение Вооруженных сил отвечало потребностям и интересам общества, не выполнялась. Не был выработан (точнее не действовал) механизм, посредством которого общество может влиять на армейские структуры в своих интересах. Народ не знал, как соблюдаются в Вооруженных силах конституционные нормы и требования воинских уставов, а личный состав армии и флота знал только то, что он может применять оружие по предписаниям высшего политического руководства. Решения на применение войск принимались узким кругом политиков высшего ранга, иногда вразрез с мнением и доводами военного командования.

Особенно показателен в этом отношении факт участия армейских формирований в тбилисской трагедии 1989 г., когда в ходе разгона многотысячного митинга 9 апреля в давке погибли 16 человек, затем в больницах скончались еще пятеро. В течение последующих 25 лет ни одна из созданных комиссий так и не выяснила, кто же отдал приказ на использование армейских подразделений. До сих пор в общественном сознании виновным остается бывший командующий Закавказским военным округом генерал-полковник И.Н. Родионов.

Но, конечно, гражданский контроль над армией, по нашему мнению, не сводится только к этому. Прежде всего, контроль призван обеспечивать соответствие военной политики, доктрины, состояния Вооруженных сил объективным потребностям военной безопасности. Следует учитывать, что превышение или принижение мощи армии подрывает безопасность государства. В первом случае чрезмерная милитаризация истощает страну, во втором – снижается способность противостоять внешнему нажиму и угрозам.

Кроме того, гражданский контроль ограничивает возможность незаконного использования армии для вмешательства в дела общества или других государств. Наконец, он позволяет обеспечить достойное положение военного человека как гражданина, пресекать попытки превратить его в слепое орудие начальства, бездумного исполнителя любых приказов. Общество во благо своей безопасности должно заботиться о гуманности внутриармейских отношений, полноте прав и свобод военнослужащих, удовлетворении их духовных запросов, воспитании в духе верности идеалам демократии, мира, прогресса.

Таким образом, гражданский контроль есть теория и практика регулирования отношений между гражданскими и военными, при котором основные принципы гражданского общества имеют приоритет по отношению к принципам строительства, функционирования и жизнедеятельности Вооруженных сил.

Гражданский контроль над армией должны осуществлять не только законодательная, исполнительная и судебная ветви власти, но и, в определенной мере, общественные организации. Активную работу по контролю над соблюдением прав человека в армии проводят такие организации, как Комитет солдатских матерей, независимый профсоюз военнослужащих, Советы ветеранов войны, Вооруженных сил и др. Значение осуществления гражданского контроля над деятельностью органов Вооруженных сил и, особенно, военного управления со стороны общественных организаций в дальнейшем будет только возрастать. Важная роль отводится СМИ, которые могут многое сделать для демократизации и гуманизации военной службы.

Важная контрольная функция принадлежит Федеральному Собранию. Его задача, прежде всего, состоит в разъяснении общественности необходимости обороны и расходов на нее, а также в обеспечении поддержки Вооруженных сил обществом. Однако эффективность деятельности контрольных органов Федерального Собрания в военной области зависит от информированности и компетентности депутатов, их знания состояния Вооруженных сил и понимания их проблем.

Парламентский контроль над деятельностью органов военного управления, по опыту других стран, включает в себя следующие направления:

- контроль над разработкой и реализацией военных стратегий, доктрин и долгосрочных программ;

- контроль над использованием Вооруженных сил. В соответствии с законом «Об обороне», введенным в действие в мае 1996 г., Вооруженные силы РФ могут привлекаться к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению только после утверждения указа Президента Верхней палатой Федерального Собрания;

- финансовый контроль, предусматривающий наблюдение за использованием бюджета в части, касающейся финансирования Вооруженных сил, правильностью расходования выделяемых денежных и материально-технических средств.

Существующим законодательством определены и основные формы парламентского контроля над силовыми ведомствами. К ним относятся:

организация и проведение депутатских расследований;
парламентские слушания;
заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей и должностных лиц контролируемых органов:
депутатские запросы к руководителям и должностным лицам контролируемых органов по вопросам, входящим в компетенцию субъектов парламентского контроля.

Методами парламентского контроля над армией могут являться:

истребование из контролируемых органов необходимых документов, письменных заключений и иных материалов;
приглашение руководителей органов военного управления для представления разъяснений по рассматриваемым вопросам;
вызов должностных лиц контролируемых органов и экспертов;
проведение опросов сотрудников контролируемых органов;
заслушивание отчетов руководителей органов военного управления о состоянии дел [7].

В связи с расширением гражданского контроля над силовыми ведомствами перед руководством соответствующих министерств и вообще военнослужащими встают нелегкие и, главное, во многом новые задачи по освоению ценностей демократического общества. Чтобы этот процесс был достаточно эффективен, необходимо выполнить ряд требований.

Это, прежде всего, комплексный подход к организации гражданского контроля над деятельностью органов военного управления. Необходима также скорейшая разработка нормативной базы для осуществления гражданского контроля над деятельностью органов военного управления, в том числе внесение изменений в действующее законодательство. Надо также определить организационные и структурные изменения всей системы гражданского контроля над деятельностью органов военного управления, чтобы не возникло искушение обратиться к армии за поддержкой.

Предотвращение опасности для общества, связанной с возможным использованием политической властью военной силы для защиты режима в случае его иллегитимности – задача общественного контроля над государством и армией. В наиболее общем плане она решается через «формирование иного качества власти путем развития системы гражданского контроля как способа политического руководства, в том числе вооруженными силами, распространения ответственности в принятии решений по проблемам безопасности на всех граждан общества» [3]. В России начато движение по этому пути, хотя он и потребует достаточно много времени.

Сегодня положение военнослужащего в демократическом обществе обусловлено формулой «гражданин – солдат». Понятия «гражданин» и «солдат» не являются взаимоисключающими. Солдат не должен перестать быть гражданином, и это ни в коем случае не должно отрицательно сказаться на его профессиональных качествах. В эффективном гражданском контроле над военными структурами заинтересованы все: государство, общественность, силовые ведомства.

Таким образом, гражданский контроль над военными является одним из показателей цивилизованности, степени демократичности государства и общества. Он призван укрепить связи между обществом и армией, обеспечить в военных структурах законность и порядок, поставить заслон различным злоупотреблениям в таком сложном организме, каким являются армия и флот.

CIVILIAN CONTROL OVER THE ARMY - AN INDISPENSABLE CONDITION FOR THE FUNCTIONING OF A DEMOCRATIC SOCIETY

References