FEDERAL CONTRACTING SYSTEM: OF TWO EVILS
Зыгина И.А.
Магистрант ГОУ ВПО Тюменский государственный университет, институт права, экономики и управления
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА: ИЗ ДВУХ ЗОЛ?
Аннотация
В статье проведен анализ зарубежного опыта госзакупок, систем управления государственными закупками США и Европейских стран. Данный анализ проведен с целью определения плюсов и минусов федеральной контрактной системы как таковой, а также с целью рассмотрения законопроекта о федеральной контрактной системе, вынесенного для чтения в Государственную Думу Российской Федерации. Также проведено сравнение указанного законопроекта и действующей системы государственных закупок с целью определения проблем нынешней системы, которые решает предлагаемая федеральная контрактная система.
Ключевые слова: федеральная контрактная система, госзакупки, госзаказ, государственные закупки, система госзакупок.
Key words: federal contract system, procurement, public procurement, public procurement system.
Основной текст статьи:
В период, когда система государственных закупок в нашей стране претерпевает очередные глобальные изменения интересно обратиться к опыту за¬рубежных стран в этой области, поскольку в США и Европе система госзакупок функционирует достаточно давно и накоплен приличный опыт.
Вопросы организации государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей и общества - ведь в данном случае покупателем является государство, то есть все члены общества заинтересованы в максимальной эффективности процесса.
В странах Западной Европы и Америки государство не рассма¬тривается как отдельный экономический субъект, имеющий соб¬ственные нужды, отличные от потребностей общества. Закупки нужны не столько самому государству, сколько всему обществу, для защиты и обеспечения интересов которого государство и существует. В результате сформировался такой тер¬мин как «общественные закупки». В России государство отделено от общества и, если учесть опыт функционирования системы госзакупок в нашей стране, то можно сказать, что общественности приходится играть роль контролера над государством в части обоснованности и законности закупок.
Интересным представляется опыт организации госзакупок в евро¬пейских странах.
ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности, в коммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения.
Закупки в странах, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако, при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообщества, установленные его директивах.
При создании единой системы закупок Европейского Союза был использован опыт США. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства.
Американский опыт был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран - членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500-750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок. В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.
При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.
Мы поддерживаем мнение А.Андреевой, что плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире.
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализи¬рованными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства - Казначейства - действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).
Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам.
Требования по закупкам к странам - членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:
• прозрачность - открытость и доступность информации о закупках;
• подотчетность и соблюдение процедур - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
• открытую и эффективную конкуренцию - недопущение дискриминации;
• справедливость - равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности, многосто¬ронним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.
В нашей стране, как и в странах Евросоюза широко применяется опыт США, особенно это стало очевидным при разработке законопроекта «О федеральной контрактной системе».
Подготовка, размещение, оплата и контроль за выполнением государственных заказов в США также осуществляется через Федераль¬ную контрактную систему, которая представляет собой сложный механизм, обладающий большим арсеналом финансовых рычагов обеспечения экономической заинтересованности подрядчиков государства.
Созданию Федеральной контрактной системы в США предшествовал указ президента Теодора Рузвельта о создании Комитета по госзакупкам в 1908 году после первой мировой войны, когда закупки возросли в сотни раз по сравнению с мирным временем, и встала необходимость в ответственных должностных лицах с серьёзными полномочиями. Федеральная контрактная система США была создана в 1921 году и нормативно регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа FAR (Federal Acquisitions regulations), которые содержат более четырех с половиной миллионов норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. По сути, это автономное контрактное законодательство.
Главной отличительной особенностью Правил закупок для фе¬деральных нужд является положение о праве государственного заказчика проводить аудиторскую проверку поставщика и в од¬ностороннем порядке пересматривать условия заключенных кон¬трактов, выплачивая при этом определенную компенсацию.
Участниками процессов выступают более 160 000 коммерческих организаций. Координирует деятельность Федеральной контрактной системы специальное учреждение – Офис государственного заказа США. Офис был учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США. Актом о создании Офиса предполагалась организация системы сбора информации о федеральных государственных контрактах – Федерального банка данных о государственных контрактах, созданного в 1978 году. Пользователями информации из банка данных являются не только Конгресс, Счетная палата и исполнительные органы государственной власти, но и широкая общественность. В 2003 году доступ к Федеральному банку данных стал полностью компьютеризирован.
Основная деятельность по федеральным контрактам осуществляется специальными уполномоченными – контрактными офицерами. В управлении Министерства обороны США и в военных ведомствах – ВМС, ВВС, Армии США, а также в тесно связанных с ними федеральных учреждениях – Министерстве энергетики и NASA такой контрактный офицер, который вполне может быть и штатским, отвечает за все три этапа осуществления контракта. За размещением, управлением и прекращением действия контракта. В остальных правительственных учреждениях Америки эти этапы осуществляются раздельно тремя категориями государственных представителей.
В процессе планирования государственных закупок составляются прогнозные планы. Прогнозные планы ориентированы, прежде всего, на крупные закупки, как товаров, так и работ и услуг. Для каждого министерства и ведомства устанавливаются свои пороговые значения. Помимо стандартных разделов, в федеральный контракт включаются положения экономической, промышленной, внешнеторговой политики федерального правительства. Это могут быть положения трудового законодательства, ограничения приобретения комплектующих в отдельных странах или обязательства приобретения отдельных комплектующих и материалов у особо обговоренных поставщиков.
Для Федеральной контрактной системы США характерна несвойственная бюрократическим системам гибкость, позволяющая ориентироваться «на месте». В этом отношении показательна PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) – система планирования, программирования и бюджетирования, принятая для проведения закупок в системе Министерства обороны США. На этапе планирования основной акцент делается на операционные вопросы. На втором этапе – программировании – специалисты разбивают отдельные проекты на составные части и увязывают их с шестилетним финансовым планом Министерства обороны США, известном как План обороны на предстоящие годы FYDP (Future Years Defense Plan). На третьем этапе – бюджетировании, финансисты осуществляют привязку отдельных элементов плана обороны к бюджетным планам министерства, которые в агрегированной форме направляются Президенту, а затем утверждаются Конгрессом США.
В целом, опыт организации государственных торгов в США, основанный на отлаженном механизме работы Федеральной кон¬трактной системы, обеспечивает частным предприятиям и фир¬мам, участвующим в государственных закупках, высокую при¬быль, твердую гарантию сбыта товара, устойчивое финансовое положение и максимально выгодные условия для экономического роста и развития. Все это в совокупности позволяет использовать государственный заказ как эффективный инструмент регулиро¬вания рыночной экономики.
Российской системе государственного заказа необходимо внедрение и практическое применение механизма, направленного на повышение эффективности закупок. Надо отметить, что мировой опыт свидетельствует о том, что излишне жесткая регламентация закупок, приводит к снижению их эффективности.
Но рассмотрим федеральную контрактную систему, которая предлагается законотворцами для рассмотрения в Государственную Думу.
Помимо повышения эффективности государственных закупок в системе госзаказа не решена проблема планирования закупок. Федеральная контрактная система же решает эту проблему, решая, таким образом, также проблему независимых (неаффилированных) предпринимателей в невозможности планировать свою работу. С точки зрения бюджетных затрат, беспорядочный характер закупок означает порой дополнительные финансовые затраты. В результате опять же неэффективность расходования бюджетных средств.
Федеральная контрактная система вводит также такое новое для нашей системы закупок понятие: обоснование закупок, таким образом, решая проблему злоупотреблений чиновников.
Еще одно новое понятие для нас понятие: нормирование закупок. Тут речь идет о «требованиях к приобретаемым товарам (работам, услугам), достаточных для обеспечения деятельности заказчиков». Эта «достаточность» означает, что роскошные автомобили и антиквариат за счет бюджета чиновник уже не купит.
Федеральный закон №94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» регламентирует открытый аукцион как основной способ закупки. Далеко не всегда этот способ является эффективным, поскольку выбор Поставщика (Исполнителя, Подрядчика) осуществляется по самой низкой предложенной цене. Однако, при данном способе закупок не учитывается качество продукции, расходы на ее эксплуатацию, гарантии и т.д. Таким образом, назрела необходимость в более гибком подходе к способам закупок и отбору продукции по большему количеству критериев, а также в предъявлении требований к квалификации участников.
Достаточно большой прорыв законопроект делает в осуществлении контроля над закупками. Появляется понятие общественного контроля, что подкрепляет действием принцип гласности и прозрачности закупок.
Перечисленные проблемы решены в первоначальном варианте законопроекта, но найдут ли они решение после принятия закона, известно только законодателям.
Федеральная контрактная система работает в США достаточно долго и успешно, однако насколько такая система подходит для России с учетом особенностей бюджетной и политической систем нашей страны, действующего в нашей стране законодательства, учитывая проблемы коррупции, покажет лишь время и опыт.
Литература
1. В.В. Кикавец, А.Ю. Маковлев «Особенности правового регулирования в сфере государственных закупок за рубежом» - Госзаказ в вопросах и ответах №1, 2010
2. Анастасия Андреева - «Бюджет» №9 сентябрь 2006
3. Информационно-аналитическое издание «Бюллетень Оперативной Информации «Московские Торги». №14 2012г.
4. Проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе» [Электронный ресурс]. – Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»
5. Типовой закон ЮНИСТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, 1994 год. [Электронный ресурс]. –http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/procurement_infrastructure/1994Model.html