RELOADING OF PROGRAM EXPENDITURES OF THE FEDERAL BUDGET

ПЕРЕЗАГРУЗКА ПРОГРАММНЫХ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Научная статья

Омшанова Э.А.*

ORCID: 0000-0002-8452-0665,

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Россия

* Корреспондирующий автор (ea_o[at]mail.ru)

Аннотация

Программные расходы остаются основным инструментом финансирования расходов федерального бюджета, на долю которых приходится 78% общего объема открытой части расходов федерального бюджета в предстоящем бюджетном цикле. В соответствии с основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022-2024 гг. приоритетным подходом формирования расходов федерального бюджета становится проектный, в соответствии с которым внедряется новая конструкция государственных программ, сочетающая проектную и процессную часть. На основе проведенного анализа проекта федерального закона, паспортов государственных программ на 2022-2024 гг., нормативных правовых актов в статье определены ключевые новации структуры государственных программ. Также проведен анализ структурирования программных расходов федерального бюджета на 2022-2024 годы по основным направлениям и определены ключевые проблемы реализации государственных программ в рамках новой конструкции.

Ключевые слова: бюджетные расходы, программные расходы, государственная программа, проектные расходы, бюджет.

RELOADING OF PROGRAM EXPENDITURES OF THE FEDERAL BUDGET

Research article

Omshanova E.A.*

ORCID: 0000-0002-8452-0665,

Plekhanov Russian University of Economics Moscow, Russia

* Corresponding author (ea_o[at]mail.ru )

Abstract

Program expenditures remain the main instrument for financing federal budget expenditures, which account for 78% of the total volume of the public part of federal budget expenditures in the upcoming budget cycle. In accordance with the main directions of the budget, tax, and customs tariff policy for 2022-2024, the priority approach to the formation of federal budget expenditures is the project approach, according to which a new design of state programs, which combines the project and process part, is being introduced Based on the analysis of the draft federal law and the summaries of state programs for 2022-2024, regulatory legal acts, the article identifies key innovations in the structure of state programs. The author also conducts an analysis of the structuring of program expenditures of the federal budget for 2022-2024 in the main trajectories and identifies the key problems of implementing state programs within the framework of the new design.

Keywords: budget expenditures, program expenditures, state program, project expenditures, budget.

Достижение приоритетов и целей устойчивого развития определяет постоянный поиск и переформатирование программно-целевых и проектных инструментов планирования и финансирования расходов федерального бюджета. Несмотря на достаточно длительный период функционирования программных расходов бюджетов, на различных уровнях государственного управления и в научной сфере не утихают разногласия по поводу разбалансированности целей, задач, показателей государственных программ, согласованности с системой стратегического планирования и прогнозирования, методологических подходов к оценке эффективности государственных программ и др.

В предстоящем бюджетном цикле 2022-2024 гг. вводится новая конструкция программных расходов федерального бюджета, включающая реконструкцию систем целеполагания и показателей оценки реализации государственных программ, обновление классификации государственных программ, переориентацию государственных программ на основе проектных принципов, консолидацию источников финансирования государственных программ. Основные новации в составе программных расходов представлены в таблице 1 [1], [3]

 

Таблица 1 – Особенности структурирования государственных программ с 2022 года

Критерии	Краткая характеристика
В зависимости от сферы регулирования	Выделены два типа государственных программ: - отраслевые; - комплексные государственные программы.
Сфера реализации	Отраслевая госпрограмма	Комплексная госпрограмма
	конкретная отрасль, сфера, национальная безопасность.	Сферы реализации нескольких госпрограмм в рамках межотраслевого, межтерриториального развития.
Инструменты реализации	Совокупность инструментов нормативного регулирования, государственной финансовой политики, организационного характера, контрольно-надзорной деятельности.
Финансовое обеспечение	- средства бюджетов Российской Федерации, - средства бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, - внебюджетные средства; - налоговые расходы.
Взаимодействие с другими институциональными единицами	- координация с государственными программами развития субъектов Российской Федерации; - координация с программами развития компаний с государственным участием.
Структурные элементы	1) Проектные расходы: - федеральные проекты; - ведомственные проекты; 2) Расходы в рамках процессных мероприятий; 3) Расходы на финансовое обеспечение осуществления аварийно-восстановительных работ, ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Мероприятия проектной части госпрограммы	Ограничены по срокам реализации. Получение уникальных результатов при наличии временных и ресурсных ограничений; обеспечение достижения целей и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти.
Мероприятия процессной части госпрограммы	Непрерывный или периодический характер в рамках деятельности институциональных единиц.
Формы финансирования проектных расходов	- бюджетные инвестиции; - субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации; - субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации; - бюджетные инвестиции и субсидии юридическим лицам; - субсидии государственным учреждениям на инвестиционные цели в соответствии с критериями проектной деятельности.
Формы финансирования процессных мероприятий	- субсидии: на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг, исполнения государственного социального заказа, целевые субсидии государственным учреждениям; - субвенции; - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; - бюджетные ассигнования: на осуществление текущей деятельности казенных учреждений, на социальную поддержку отдельным категориям населения; на обслуживание государственного долга; исполнение международных обязательств.

С 2022 года предусмотрено расширение группировки государственных программ до восьми направлений: I.Сохранение населения, здоровье и благополучие людей (5 госпрограмм), II. Возможности для самореализации и развития талантов (4 госпрограммы), III. Комфортная и безопасная среда для жизни (7 госпрограмм), IV. Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство (8 госпрограмм), V. Развитие науки, промышленности и технологий (8 госпрограмм), VI. Цифровая трансформация (2 госпрограммы), VII. Сбалансированное региональное развитие (6 госпрограмм), VIII. Обеспечение национальной безопасности и международного сотрудничества (10 госпрограмм) [5].

Проектный подход государственных программ федерального бюджета на 2022-2024 гг. определит формирование 1/3 открытой части программных расходов федерального бюджета. Так, в соответствии с новым подходом к формированию и реализации государственных программ в 2022-2024 гг. на долю проектной части 47 государственных программ (открытая часть) законопроекта федерального бюджета на 2022-2024 гг. планируется направить в 2022 году - 35,0% программных расходов, в 2023 г. – 34,6%, в 2023 г. – 33,8% программных расходов. Существенную часть программных расходов составят расходы на комплексы процессных мероприятий – в среднем 64% за 2022-2024 гг., нераспределенный резерв по структурным элементам госпрограмм составит в среднем 0,4%, в составе новой структуры доля расходов на федеральные целевые программы составит на уровне 1,1%. Распределение структурных элементов по 8 новым направлениям государственных программ, сформированных в рамках достижения национальных целей, представлено в таблице 2 [6], [7]. По двум значимым направлениям: «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей», «Комфортная и безопасная среда для жизни», составляющим 22% и 20 % от общего объема программных расходов (открытая часть), соответственно, проектная часть на 2022-2024 гг. запланирована на уровне 45,6% и 41,3 % от общего объема финансового обеспечения соответствующего направления. Лидерами по финансированию расходов на комплексы процессных мероприятия на уровне 80,0%-95,0% от общего объема финансового обеспечения по соответствующему направлению стали три направления госпрограмм: «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство», «Сбалансированное региональное развитие», «Обеспечение национальной безопасности и международного сотрудничества» (открытая часть).

 

Таблица 2 – Структурные элементы программных расходов федерального бюджета на 2022-2024 гг.

Наименование показателя	Расходы, млрд. руб.			Структурные элементы по направлениям госпрограмм, %
	2022 год	2023 год	2024 год	2022 год	2023 год	2024 год
Всего расходов на государственные программ	15 563,9	16 243,0	16 570,0	-	-	-
I. Сохранение населения, здоровье и благополучие людей	3 418,6	3 564,0	3 747,4	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	21,96	21,94	22,62	-	-	-
Проектная часть	1 545,5	1 626,6	1 718,2	45,21	45,64	45,85
Комплексы процессных мероприятий	1 872,8	1 937,3	2 025,7	54,78	54,36	54,05
Резервные средства	0,4	0,0	3,6	0,01	0,00	0,10
II. Возможности для самореализации и развития талантов	671,5	679,0	694,2	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	4,31	4,18	4,19	-	-	-
Проектная часть	389,8	390,5	398,6	58,05	57,51	57,42
Комплексы процессных мероприятий	281,7	288,5	295,6	41,95	42,49	42,58
III. Комфортная и безопасная среда для жизни	3 144,6	3 264,7	3 222,5	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ,	20,20	20,10	19,45	-	-	-
Проектная часть	1 312,0	1 377,2	1 291,5	41,72	42,18	40,08
Комплексы процессных мероприятий	1 771,2	1 811,1	1 857,2	56,32	55,47	57,63
ФЦП	2,4	2,4	2,2	0,08	0,07	0,07
Резервные средства	59,0	74,0	71,6	1,88	2,27	2,22
IV. Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство	2 659,4	2 728,4	2 909,3	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	17,09	16,80	17,56	-	-	-
Проектная часть	483,8	483,6	498,7	18,19	17,72	17,14
Комплексы процессных мероприятий	2 175,5	2 244,8	2 410,6	81,81	82,28	82,86
V. Развитие науки, промышленности и технологий	2 025,4	2 087,9	2 134,0	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	13,01	12,85	12,88	-	-	-
Проектная часть	1 058,0	1 074,6	1 079,7	52,24	51,47	50,59
Комплексы процессных мероприятий	798,2	828,6	869,7	39,41	39,69	40,75
ФЦП	169,2	184,7	184,7	8,35	8,85	8,65
VI. Цифровая трансформация	381,1	360,8	354,1	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	2,45	2,22	2,14	-	-	-
Проектная часть	315,2	294,4	289,0	82,72	81,61	81,61
Комплексы процессных мероприятий	65,8	66,4	65,1	17,28	18,39	18,39
VII. Сбалансированное региональное развитие	1 198,1	1 265,8	1 228,0	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	7,70	7,79	7,41	-	-	-
Проектная часть	229,2	283,4	225,7	19,13	22,39	18,38
Комплексы процессных мероприятий	968,2	981,8	1 001,8	80,81	77,56	81,58
ФЦП	0,7	0,6	0,5	0,06	0,05	0,04
VIII. Обеспечение национальной безопасности и международного сотрудничества	2 065,3	2 292,4	2 280,4	-	-	-
Доля в общем объеме государственных программ, %	13,27	14,11	13,76	-	-	-
Проектная часть	108,8	91,3	93,5	5,27	3,98	4,10
Комплексы процессных мероприятий	1 955,8	2 200,5	2 186,3	94,70	95,99	95,87
ФЦП	0,6	0,6	0,6	0,03	0,03	0,03

 

Таким образом, программный формат остается ключевым инструментом финансирования расходов бюджетов на предстоящий бюджетный цикл, в структура которого модифицирована в соответствии с приоритезацией проектных подходов управленческой деятельности органов государственной власти и управления. Тем не менее анализ паспортов государственных программ, пояснительной записки к законопроекту федерального бюджета на 2022-2024 гг. показал, что несмотря на перенастройку программных расходов остаются следующие проблемы:

- увеличение показателей государственных программ на уровне новых структурных элементов, что приведет к очередной их избыточности и снижению эффективности управления госпрограммами в целом;

- несоответствие целей, задач государственных программа установленным критериям: конкретности, измеримости, достижимости, актуальности и ограниченности во времени, а также по отдельным государственными программам целям, установленным в Посланиях, указах Президента Российской Федерации, стратегическим инициативам Правительства Российской Федерации;

- низкий уровень оценки налоговых расходов в государственных программах (оценка налоговых расходов представлена в 17 государственных программах);

- низкий уровень консолидации источников финансового обеспечения.

Таким образом, в рамках перенастройки государственных программ потребуется доработка механизма реализации государственных программ, федеральных проектов в части обеспечения согласования инвестиционных и текущих расходов, а также налоговых расходов, согласованности показателей объемов финансового обеспечения в разрезе структурных элементов государственных программ, оценки эффективности нового формата государственных программ в рамках достижения стратегических инициатив.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. Указ Президента РФ от 21.07.2020 N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" – СПС: Консультант-Плюс
2. Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" – СПС: Консультант-Плюс
3. Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 "О системе управления государственными программами Российской Федерации". – СПС: Консультант-Плюс.
4. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации". - СПС: Консультант-Плюс.
5. Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – URL: https://clck.ru/ZLdYQ (дата обращения: 12.11.2021)
6. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022-2024 гг. [Электронный ресурс]. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1258295-7 (дата обращения: 12.11.2021)
7. Законопроект № 1258295-7О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов [Электронный ресурс]. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1258295-7 (дата обращения: 12.11.2021)
8. Чалова А.Ю. Бюджет стимулирования экономического роста, или как не выйти за рамки бюджетного правила / А.Ю. Чалова, Э.А. Омшанова // Федерализм, 2018, № 4 (92), с. 115-133.
9. Чалова А.Ю. Отступление от бюджетного правила для спасения экономики / А.Ю. Чалова // Вестник Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, 2020, том 17, № 5 (113), с.16-25.
10. Гришина О.А. Бюджетная политика в 2019-2021 гг.: между Сциллой и Харибдой / О.А. Гришина, В.А. Слепов, А.Ю. Чалова // Вестник Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова, 2019, № 1(103), с. 5-18.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Ukaz Prezidenta RF ot 21.07.2020 N 474 "O nacional'nyh celjah razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda" [Decree of the President of the Russian Federation Dated 21.07.2020 N 474 “On National Development Goals of the Russian Federation for the Period up to 2030”] – SPS: Konsul'tant-Pljus [in Russian]
2. Ukaz Prezidenta RF ot 07.05.2018 N 204 "O nacional'nyh celjah i strategicheskih zadachah razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda" [Decree of the President of the Russian Federation Dated 07.05.2018 N 204 “On National Goals and Strategic Objectives of the Development of the Russian Federation for the Period up to 2024”] – SPS: Konsul'tant-Pljus [in Russian]
3. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 26.05.2021 № 786 "O sisteme upravlenija gosudarstvennymi programmami Rossijskoj Federacii" [Decree of the Government of the Russian Federation No. 786 Dated 05/26/2021 “On the Management System of State Programs of the Russian Federation”]. – SPS: Konsul'tant-Pljus. [in Russian]
4. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 31.10.2018 N 1288 "Ob organizacii proektnoj dejatel'nosti v Pravitel'stve Rossijskoj Federacii" [Resolution of the Government of the Russian Federation of 31.10.2018 N 1288 “On the Organization of Project Activities in the Government of the Russian Federation”]. - SPS: Konsul'tant-Pljus. [in Russian]
5. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 11.11.2010 N 1950-r «Ob utverzhdenii perechnja gosudarstvennyh programm Rossijskoj Federacii» [Decree of the Government of the Russian Federation of 11.11.2010 N 1950-r “On Approval of the List of State Programs of the Russian Federation”] [Electronic resource]. – URL: https://clck.ru/ZLdYQ (accessed: 12.11.2021) [in Russian]
6. Osnovnye napravlenija bjudzhetnoj, nalogovoj i tamozhenno-tarifnoj politiki na 2022-2024 gg. [The Main Directions of Budget, Tax and Customs Tariff Policy for 2022-2024] [Electronic resource]. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1258295-7 (accessed: 12.11.2021) [in Russian]
7. Zakonoproekt № 1258295-7O federal'nom bjudzhete na 2022 god i na planovyj period 2023 i 2024 godov [Draft Law No. 1258295-7 on the Federal Budget for 2022 and for the Planning Period of 2023 and 2024] [Electronic resource]. – URL https://sozd.duma.gov.ru/bill/1258295-7 (accessed: 12.11.2021) [in Russian]
8. Chalova A.Ju. Bjudzhet stimulirovanija jekonomicheskogo rosta, ili kak ne vyjti za ramki bjudzhetnogo pravila [The Budget for Stimulating Economic Growth, or How Not to Go Beyond the Budget Rule] / A.Ju. Chalova, Je.A. Omshanova // Federalizm [Federalism], 2018, № 4 (92), pp. 115-133. [in Russian]
9. Chalova A.Ju. Otstuplenie ot bjudzhetnogo pravila dlja spasenija jekonomiki [Deviation From the Budget Rule for Saving the Economy] / A.Ju. Chalova // Vestnik Rossijskogo jekonomicheskogo universiteta imeni G.V. Plehanova [Bulletin of the Plekhanov Russian University of Economics], 2020, Vol. 17, № 5 (113), pp. 16-25. [in Russian]
10. Grishina O.A. Bjudzhetnaja politika v 2019-2021 gg.: mezhdu Scilloj i Haribdoj [Budget Policy in 2019-2021: Between Scylla and Charybdis] / O.A. Grishina, V.A. Slepov, A.Ju. Chalova // Vestnik Rossijskogo jekonomicheskogo universiteta imeni G.V. Plehanova [Bulletin of the Plekhanov Russian University of Economics], 2019, № 1(103), pp. 5-18. [in Russian]