СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАСШИРЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОИЗВОДИТЕЛЯ В РФ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАСШИРЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОИЗВОДИТЕЛЯ В РФ

Научная статья

Пластинина Ю.В.¹, Березюк М.В.^2, *, Дукмасова Н.В.³, Румянцева А.В.⁴, Теслюк Л.М.⁵

² ORCID: 0000-0001-9554-4649;

³ ORCID: 0000-0001-8415-1548;

^{1, 2, 3, 4, 5} Кандидат экономических наук, Уральский федеральный университет, Екатеринбург, Россия

* Корреспондирующий автор (m.v.berezyuk[at]urfu.ru)

Аннотация

В статье рассмотрены научно-практические вопросы формирования эффективного организационно-экономического механизма расширенной ответственности производителя (РОП). Успешное функционирование системы РОП в РФ может быть полезным в качестве базиса для развития инфраструктуры сбора, обработки и утилизации отходов, обеспечивающего покрытие эксплуатационных расходов участников, а также для создания благоприятной инвестиционной среды. Проведен системно-структурный анализ европейского и российского опыта использования системы расширенной ответственности производителя. Выявлены основные проблемы, препятствующие успешному функционированию РОП в России. Предложен механизм взаимоотношений субъектов РОП, позволяющий ее усовершенствовать и обеспечить системе обращения с отходами долгосрочную устойчивость.

Ключевые слова: расширенная ответственность производителя, обращение с отходами, твердые коммунальные отходы, региональная экономика.

IMPROVING THE ORGANIZATIONAL AND ECONOMIC MECHANISMS FOR EXTENDED PRODUCER RESPONSIBILITY IN RUSSIA

Research article

Plastinina Yu.V.¹, Berezuk M.V.^2, *, Dukmasova N.V.³, Rumiantseva A.V.⁴, Tesluk L.M.⁵

² ORCID: 0000-0001-9554-4649;

³ ORCID: 0000-0001-8415-1548;

^{1, 2, 3, 4, 5} Ural Federal University, Yekaterinburg, Russia

* Corresponding author (m.v.berezyuk[at]urfu.ru)

Abstract

The article considers scientific and practical issues of forming an effective organizational and economic mechanism for extended producer responsibility (EPR). The successful operation of the EPR-system in Russia can be useful as a basis for the development of the waste collection, treatment and disposal infrastructure that covers the operating costs of participants, as well as for the creation of a favourable investment environment. The systemic structural analysis of the European and Russian experience of using the extended producer responsibility system is conducted. The fundamental problems hindering the successful functioning of the EPR in Russia are uncovered. The mechanism for EPR subjects interacting is proposed, which allows improving it and ensuring the long-term sustainability of the waste management system.

Keywords: extended producer responsibility, waste management, solid household waste, regional economics.

Введение

В РФ с 2017 г. введена расширенная ответственность производителя (РОП) (ст. 24.2 №89-ФЗ). Введение данного механизма регулирования обращения с отходами в РФ должно простимулировать отечественных производителей и импортеров товаров и упаковки утилизировать их после утраты потребительской полезности. Как показывает тридцатилетняя европейская практика, система РОП, являясь частью циркулярного подхода в экономике, выгодна для экономического роста в целом [1], [2], [3]. В более широком аспекте это имеет значение для социальной и экологической безопасности.

Российская схема РОП в общих чертах воспроизводит зарубежный аналог – подобная система с конца 1980-х гг. функционирует в Евросоюзе (теперь уже в большинстве стран ЕС) [4], [5] и предполагает либо два уровня ответственности по утилизации отходов (индивидуальный или коллективный), либо оплату расходов третьей стороны в случае невозможности ее самостоятельной реализации. Однако взятый за основу аналог имеет множество недоработок в российском варианте, что приводит к возникновению проблем с эффективностью функционирования.

Цель настоящего исследования заключалась в проведении анализа текущей ситуации применения РОП в России и выработке на его основе предложений по совершенствованию организационно-экономического механизма данной системы.

В исследовании использовался теоретический подход на основе системно-структурного анализа. Информационной базой стали нормативно-правовые акты РФ и Евросоюза, доклады и научные статьи российских и зарубежных ученых и специалистов в профильной области.

Анализ эффективности системы расширенной ответственности производителя в РФ и ЕС

В России понятие «расширенной ответственности производителя» юридически не закреплено, что не позволяет четко представить цели ее введения – в тех правовых источниках, на основании которых она реализуется (ст. 24.2 и ст. 24.5 №89-ФЗ) говорится просто об обязанности «выполнять нормативы утилизации» (п.1 ст. 24.2). Для сравнения, в Законе об экономике замкнутого цикла от 2012 г (§ 23, ч.1), действующем в Германии, ответственность производителя определяется как «ответственность согласно целям и задачам экономики замкнутого цикла». Согласно этому же параграфу, «производство товаров должно быть организовано таким образом, чтобы при их создании и использовании сокращалось образование отходов и обеспечивалась экологически безопасная утилизация или удаление отходов от использования товаров».

Российский вариант РОП вписан в реформу отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами (хотя, согласно № 2970-р от 2017 г.), он предполагает также и утилизацию производственных отходов. Плановое сокращение образования отходов реализуется в РФ в первую очередь исходя из целей, заявленным в национальном проекте «Экология» (табл. 1).

 

Таблица 1 – Некоторые целевые показатели в области обращения с отходами производства и потребления национального проекта «Экология»

Целевые показатели в области эффективного обращения с отходами производства и потребления	2018	2019	2020	2024
Доля твердых коммунальных отходов, направленных на утилизацию, в общем объеме образованных твердых коммунальных отходов, %	3	7	16,2	36
Доля твердых коммунальных отходов, направленных на обработку, в общем объеме образованных твердых коммунальных отходов, %	7	12	27	60

Применение: источник – Паспорт национального проекта «Экология» (https://clck.ru/QmnV5)  

Еще одним существенным отличием европейской системы РОП от российской является то, что она имеет четкие, законодательно закрепленные рамки: от условий участия субъектов, сбора отходов, логистики до способов переработки разных фракций и финансирования (табл. 2).

 

Таблица 2 – Потоки твердых коммунальных отходов в Германии

Сбор ТКО от населения
Источник финансирования
Оплачивает население через муниципальный тариф (логистика: сбор, транспортирование, утилизация)				Финансируется через экосборы РОП (контейнеры для раздельного сбора, транспортирование, сортировка на фракции)
Зона ответственности
Муниципалитет				Система РОП (дуальная система)
Вид отхода
Крупногабарит-ный мусор (КГМ)	Несортированный мусор (смешанные отходы)	Органические отходы	Бумага *		Упаков-ка из пластика	Стекло-тара
Место сбора
Муниципальные пункты сбора (не на контейнерной площадке)	Контейнерные площадки
	Rest müll, серый контейнер	Bio abfall, коричневый контейнер	Papier, синий контей-нер		LPV, желтый контей-нер**	Glass
Дальнейшее использование
МПС / утилизация	Переработка: термическая (выработка электроэнергии и тепла), механобиологическая (производство алтернативного топлива RDF (refuse derived fuel))	Переработка на линии компостирования (выработка электроэнергии из биогаза)	Утилиза-ция		Утилиза-ция	Утилиза-ция

Примечание: * – 50% финансирования от муниципалитетов (через тариф населения), 50% финансирования через систему РОП (экологические сборы); ** – также упаковка из металла (например, жестяные банки) [6], [7]

 

Принцип организации системы РОП в европейских странах достаточно прост и понятен (рис. 1). Основную роль в закреплении норм (целевых показателей и т.п.) и правовых основ для РОП играет государственный орган, отвечающий за охрану окружающей среды и обращение с отходами. Как правило компаниям предоставлена возможность либо самостоятельно организовывать сбор отходов и обращение с ними (индивидуальная ответственность), либо присоединиться к специализированной системе и платить взнос в общую систему утилизации (коллективная ответственность). Для отдельных компаний обычно объединение усилий и совместное управление отходами более выгодно, поскольку в результате снижаются финансовые издержки. Для этой цели компании создают оператора системы РОП в виде коммерческой (Германия, Австрия) или некоммерческой (Бельгия, Испания, Франция, Нидерланды, Италия) организации. Компетентный государственный орган контролирует деятельность оператора системы РОП. Компании-операторы по обращению с отходами находятся у оператора системы в субподряде и оказывают отдельные услуги по обращению с отходами, например, по сбору или утилизации [7].

 

Рис.1 – Общий принцип системы РОП в странах ЕС [7]

В России система РОП представляется неопределенной: так, если контролер за соблюдением выполнения нормативов утилизации, отчетностью и уплатой экологического сбора определен ( государственным исполнительным органом в данной области является Росприроднадзор РФ), то операторы системы, в функции которых должны входить организация и контроль за всеми этапами процесса обращения с отходами от регистрации товаропроизводителей-участников, заключения контрактов с операторами по обращению с отходами, сбора взносов до составления документов и предоставления отчетности в государственный надзорный орган, у нас отсутствуют. Часть его функций в области ТКО выполняют экологический оператор или региональные операторы (регистрация компаний, заключение договоров субподряда на федеральном и региональном уровнях, соответственно), в области отходов I-II классов опасности – Федеральный оператор (ФГУП «РосРАО»); часть функций выполняют сами производители (составление документы и отчетность). Остаются без контроля уровень и качество оказываемых оператором по обращению с отходами услуг; отсутствует целостность в достижении целевых показателей. Субподрядных организаций мало.

Очень важным фактором европейской системы РОП является и то, что оператор системы, собирая взносы с участников и заключая контракты с субподрядными организациями на выполнение услуг по обращению с отходами, ведет учет отходам, попадающим в обращение, имеет представление о затратах на обращение с ними от сбора до передачи в качестве сырья на утилизацию. Владение информацией и оперативное управление позволяет сформировать оптимальную финансовую модель. Этим определяется объем взносов компаний-участников. Российская РОП четкой финансовой модели не имеет.

Пути совершенствования системы РОП в России

В российском варианте расширенной ответственности производителя так же как и в европейской предусмотрены несколько вариантов реализации РОП: 1) утилизировать отработанные товары или упаковку самостоятельно после технологической модернизации; 2) через специализированную организацию, которая по его поручению будет осуществлять сбор и утилизацию отходов. Как вариант, возможно также объединение организаций, образующих отходы, близкие по товарным граппам или способам утилизации, с целью выполнения нормативов утилизации. Этот процесс уже наблюдается в РФ по инициативе самого бизнеса. 3) Если производитель (импортер) не может самостоятельно обеспечить РОП, он вносит неналоговый платеж в бюджет через государственный исполнительный орган – Росприроднадзор РФ. В таком случае обязанность собирать и утилизировать отход переходит к государству, представленному уполномоченным органом – экологическим оператором. Региональные операторы ответственности за коммунальные отходы не несут. К настоящему времени сложилась такая ситуация, что, в основном, реализуется только третий вариант реализации РОП.

Условий для реализации РОП в полном объеме практически нет по ряду причин. Так, существующие ставки экологического сбора не стимулируют российских производителей к созданию системы сбора и переработки отходов. Несмотря на то, что учитываемая для расчета суммы экологического сбора ставка согласно си. 24.5 №89-ФЗ предполагает покрытие затрат на сбор, транспортирование, обработку и даже утилизацию тонны или единицы утратившего полезность товара, существующие размеры ставок (ПП РФ №284, 2016) значительно меньше реальных затрат. В частности, по макулатуре даже без утилизации ставка ниже в 10 раз (2378 руб./т вместо 25-27 тыс. руб.) (авторские расчеты), по пластиковой упаковке – в 4 раза (3844 руб./т вместо 15-16 тыс. руб.) [8]. Для сравнения, в Германии средний платеж участия в системе РОП за 1 т картона составляет 100 евро, за 1 т пластика – 500 евро [9].

Важным препятствием к развитию системы РОП является недостаточное количество коммерчески заинтересованных операторов по обращению с отходами. Компании, которые могли бы заполнить данный сегмент, из-за неразвитости отрасли и специфики бизнеса не могут иметь нормальный уровень рентабельности [10]. Финансовая поддержка таких предпринимателей могла бы осуществляться за счет платежей товаропроизводителей, делегировавших им утилизацию собственных отходов, или равноценный по величине экологический сбор. Такой механизм взаимоотношений в системе РОП представлен на авторской схеме (рис. 2).

Направленное финансирование деятельности операторов по обращению с отходами через перераспределение экологического сбора, как и платежей участия, оператором системы РОП позволит и более эффективно решать вопросы с утилизацией отходов внутри одного региона с учетом его особенностей. Опыт стран Евросоюза показывает, что расходы в системе РОП зависят от многих факторов: типа системы сбора, показателей утилизации, морфосостава отходов, финансовой поддержки государства, наличия системы залогово-возвратной стоимости, развитости инфраструктуры для обработки и утилизации и пр. Поэтому, в разных регионах одной страны тариф или ставка могут существенно различаться. В РФ вопрос величины экологического сбора или платежей в зависимости от региональных условий должен быть принят во внимание, чтобы система РОП эффективно функционировала.

 

Рис. 2 – Авторская схема организационно-экономического механизма системы РОП

В настоящее время согласно законодательству (п. 10 ст. 24.5 №89-ФЗ) собранные в виде экологического сбора денежные средства направляются в форме субсидий для поддержки государственных программ в сфере обращения с отходами. В частности, на внедрение наилучших доступных технологий (программа «Охрана окружающей среды) или на создание объектов сортировки, обработки или утилизации (проект «Экология»). Для создания 200 объектов данной инфраструктуры за период 2017-2024 гг. планировалось собрать платежей в виде экологического сбора на сумму до 15 млрд руб. (данные Росприроднадзора). К бюджетному источнику средств предполагается привлечь дополнительные частные, чего можно было избежать, если бы система сама себя обеспечивала и гарантировала не частичное, а полное погашение затрат.

Заключение

В результате проведенного анализа европейской и российской систем РОП были выявлены некоторые недостатки, препятствующие эффективной работе российского варианта.

В РФ структура РОП не конкретна, несмотря на трехлетний срок ее реализации. Отдельные звенья системы не имеют взаимосвязи и контроля за функционированием.

Финансовая модель системы РОП, в основе коммерческая, на данном этапе не предполагает, однако, внутреннего перераспределения средств. Это препятствует ее практическому становлению: операторы по обращению с отходами часто оказываются экономически не заинтересованными участниками; у товаропроизводителей нет интереса к использованию вторичного сырья из-за нестабильности поставок и дополнительных действенных стимулов со стороны государства.

Денежные средства, собираемые в виде экологического сбора и расходуемые на создание инфраструктуры отрасли обращения с отходами, недостаточны, а их распределение не представляется оптимальной.

Несовершенство системы, по мнению авторов, определяется отсутствием детальной продуманности механизма РОП. Авторская схема организационно-экономических основ взаимодействия участников системы РОП позволяет учесть наиболее важные моменты для ее успешной внедрения: возможность полноценного участия ключевых субъектов – государства, частного сектора и граждан; оптимальную финансовую модель; функции структур; закрепление целей. Предложенный механизм РОП обеспечит системе обращения с отходами долгосрочную устойчивость.

Конфликт интересов Не указан

Conflict of Interest None declared

 

Список литературы / References

1. Jambeck J. R. Plastic waste inputs from land into the ocean / J. R. Jambeck, R. Geyer, C. Wilcox et al. // Science, vol. 347, issue 6223. – 2015. – P. 768–771.
2. BDF, BDSV, BVSE, ITAD, PlasticEurope, VDM, VDMA, VHI, VKU / Statusbericht der duetschen Kreislaufwirtschaft. – 2018. – 59. – URL: – https://clck.ru/Qmo9G (accessed: 12.08.2020).
3. Citeo (2018b)/ Rates 2018 for packaging recycling. – P. 7. – URL: https://clck.ru/QmoAf (accessed: 12.08.2020).
4. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Расширенная ответственность производителей – обновленное руководство по эффективному управлению отходами. – С. 21. – [Электронный ресурс] URL: http://www.oecd.org/environment/waste/extended-producer-responsibility-9789264256385-en.htm (дата обращения: 15.08.2020).
5. Директива (ЕС) 2018/852 Европейского парламента и Совета от 30 мая 2018 г. о внесении изменений в Директиву 94/62/ЕС об упаковке и упаковочных отходах. L 150/147. – [Электронный ресурс] URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.150.01.0141.01.ENG&toc=OJ:L:2018:150:TOC (дата обращения: 15.08.2020).
6. Евростат. Классификация отходов от упаковки по операциям управления отходами и потоками отходов / База данных. – [Электронный ресурс] URL: https://ec.europa.eu/eurostat/web/waste/key-waste-streams/packaging (дата обращения: 15.08.2020).
7. Бигессе С. Выступление на круглом столе «Расширенная ответственность производителей: механизмы регулирования, реализации и контроля на примере Германии». – 27 сентября 2019. – [Электронный ресурс] URL: http://www.otxod.com/method_materials.php?id=52&lang=ru (дата обращения: 05.08.2020).
8. Бюнеманн А. Расширенная ответственность производителей в области отходов упаковки / А. Бюнеманн, Я. Брикманн, С. Лёле // Сайт Немецкого Общества по Международному Сотрудничеству (GIZ) ГмбХ. – Бонн. – Октябрь, 2018. – [Электронный ресурс] URL: https://www.giz.de/de/downloads/giz2018_EPR-Packaging_web.pdf (дата обращения: 05.08.2020).
9. Гаркуша А. Расширенная ответственность производителя – как это работает / А. Гаркуша // Экология и право. – [Электронный ресурс] Ноябрь, 29, 2018. – URL: https://bellona.ru/2018/11/29/rasshirennaya-otvetstvennost (дата обращения: 15.08.2020).
10. Plastinina I. Implementation of circular economy princoples in regional solid municipal waste management: The case of Sverdlovskaya Oblast (Russian Federation) / I. Plastinina, L. Teslyuk, N. Dukmasova // Resources, 2019. – 15 p.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Jambeck J. R. Plastic waste inputs from land into the ocean / J. R. Jambeck, R. Geyer, C. Wilcox et al. // Science, vol. 347, issue 6223. – 2015. – P. 768–771.
2. BDF, BDSV, BVSE, ITAD, PlasticEurope, VDM, VDMA, VHI, VKU / Statusbericht der duetschen Kreislaufwirtschaft. – 2018. – P. 59. – [Electronic resource] URL: – https://clck.ru/Qmo9G (accessed: 12.08.2020).
3. Citeo (2018b)/ Rates 2018 for packaging recycling. – P. 7. –URL: https://clck.ru/QmoAf (accessed: 12.08.2020). [in Russian]
4. OECD. Extended Producer Responsibility. Updated Guidance for Efficient Waste Management. – P. 21. – [Electronic resource]URL: http://www.oecd.org/environment/waste/ extended-producer-responsibility-9789264256385-en.htm (accessed: 15.08.2020). [in Russian]
5. Directive (EU) 2018/852 of the European Parlament and of the Council of 30 May 2018. L 150/147. – [Electronic resource] URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.150.01.0141.01.ENG&toc=OJ:L:2018:150:TOC (accessed: 15.08.2020). [in Russian]
6. Eurostat/ Waste/ The EU regulations and directives on waste. / Databasa. – [Electronic resource] URL: https://ec.europa.eu/eurostat/web/waste/key-waste-streams/packaging (accessed: 15.08.2020). [in Russian]
7. Bigesse S. Vistupleniye na kruglom stole «Rasshirennaya otvetstvennost proisvoditelei: mechanism regulirovaniya, realisacii i kontrolya na primere Germanii». – 27.09.2019. – [Electronic resource] URL: http://www.otxod.com/method_ materials.php?id=52&lang=ru (accessed: 05.08.2020). [in Russian]
8. Bünemann A. Extended Producer Responsibility (EPR) for Managing Packaging Waste / A. Bünemann, J. Brinkmann, S. Löhle // Deutsch Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. – Bonn. – Oktober, 2018. – [Electronic resource] URL: https://www.giz.de/de/downloads/giz2018_EPR-Packaging_web.pdf (accessed: 05.08.2020). [in Russian]
9. Garkusha A. Rasshirennaya otvetstvennost proisvoditelya – kak eto rabotaet / A. Garkusha // Ekologiya I parvo. – November 29, 2018 – [Electronic resource] URL: https://bellona.ru/2018/11/29/rasshirennaya-otvetstvennost/ (accessed: 05.08.2020). [in Russian]
10. Plastinina I. Implementation of circular economy princoples in regional solid municipal waste management: The case of Sverdlovskaya Oblast (Russian Federation) / I. Plastinina, L. Teslyuk, N. Dukmasova // Resources, 2019. – 15 p.