ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ БАРЬЕРЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ)
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ БАРЬЕРЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Аннотация
В статье проводится комплексная диагностика системы стратегического управления развитием региона в условиях институциональной трансформации и особых административно-безопасностных реалий. Целью исследования является выявление нормативно-правовых, организационно-методических и управленческих барьеров, препятствующих формированию эффективной модели долгосрочного социально-экономического развития, а также разработка научно обоснованных рекомендаций по их преодолению. Методологическую основу составили принципы системности, научной обоснованности и адаптивности, реализованные через системно-структурный и институциональный анализ, сравнительно-правовой метод, а также документальный и экспертный анализ нормативных актов. Установлено, что низкая эффективность управления обусловлена формальным характером базового закона, инверсией этапов прогнозирования и целеполагания, терминологической неопределённостью, отсутствием единого уполномоченного органа и методологического центра, фрагментарностью межведомственной координации, субъективизмом при формировании индикаторов и отсутствием действенных механизмов контроля. Обоснована необходимость перехода от декларативного планирования к результативному стратегическому менеджменту путём создания правительственного координационного центра, разработки унифицированного алгоритма стратегического цикла, внедрения персонализированных показателей эффективности и принятия необходимого пакета подзаконных актов. Результаты исследования могут быть использованы при совершенствовании региональных систем стратегического управления в условиях интеграционных процессов и восстановительного развития.
1. Введение
Актуальность настоящего исследования детерминирована объективной потребностью в создании дееспособной и адаптивной архитектуры стратегического управления развитием региона в условиях глубокой институциональной трансформации, поэтапной интеграции в единое правовое и экономическое пространство Российской Федерации, а также наличия специфических ограничений, обусловленных ведением боевых действий, необходимостью восстановительных процессов и высокой степенью внешней неопределённости , . В контексте, когда традиционные управленческие подходы и регламенты, адаптированные для стабильно развивающихся территорий, демонстрируют свою функциональную несостоятельность, возникает острая научная и практическая задача переосмысления региональной системы стратегического планирования, способной оперировать в режиме дефицита ресурсов, динамичного изменения операционной среды и необходимости приоритизации задач национальной безопасности и социальной стабилизации. Представленный в работе аналитический фрагмент выступает как критическая диагностика комплекса нормативно-правовых, организационно-методических и управленческих барьеров, препятствующих формированию эффективной модели долгосрочного развития и реализации скоординированной социально-экономической политики Республики, что актуализирует необходимость перехода от формального соблюдения процедурных требований к построению работающего механизма согласования целей, ресурсов и ответственности.
Целью является диагностика текущего состояния системы стратегического управления развитием Республики, а также формирование научно обоснованного комплекса рекомендаций.
2. Методы и принципы исследования
Исследование опирается на принципы системности, предполагающий рассмотрение стратегического управления как целостного иерархического механизма, научной обоснованности, требующий опоры на верифицируемые данные и доказательные методики, адаптивности к изменчивым внешним и внутренним условиям, объективности и независимости выводов от ведомственных интересов, а также приоритета измеримой практической результативности, что в совокупности позволяет концептуализировать стратегическое планирование не как совокупность разрозненных административных актов, а как итеративный цикл целеполагания, прогнозирования, программирования, исполнения и контрольно-аналитической обратной связи. Методологический аппарат исследования включает системно-структурный и институциональный анализ, направленные на выявление латентных противоречий в распределении полномочий, дублирования функций, асимметрии информационных потоков и разрывов в цепочках ответственности между уровнями публичной власти; сравнительно-правовой метод, применяемый для оценки степени гармонизации регионального законодательства о стратегическом планировании с федеральными стандартами, выявления процедурных коллизий и несоответствий в терминологическом аппарате.
3. Основные результаты
Низкая эффективность стратегического управления обусловлена отсутствием эффективной системы стратегического управления развитием Донецкой Народной Республики , , . Применение законов, процедур и регламентов тыловых регионов не позволяют обеспечить эффективное управления регионом, в котором проводятся боевые действия.
Следует выделить несколько факторов, оказывающих негативное влияние на построение системы управления социально-экономическим развитием Республики. Ключевым из них является формальный характер принятого Закона о стратегическом планировании в Донецкой Народной Республике от 27.01.2023 г. № 431-IIHC . Применение регламентов, адаптированных для стабильно развивающихся «тыловых» регионов, не позволяет обеспечить эффективное управление в условиях проведения боевых действий и высокой неопределенности.
Для иллюстрации: в отличие от нормативной базы регионов, находящихся в «тылу», но имеющих схожие вызовы безопасности (например, законодательство Белгородской или Курской областей, допускающее сценарное прогнозирование и упрощенную процедуру ежегодной корректировки целевых индикаторов), Закон ДНР № 431-IIHC закрепляет жесткие процедуры без механизмов оперативной адаптации. Это приводит к тому, что цели ставятся без верифицируемого прогноза, что делает их недостижимыми по объективным причинам.
Детальный анализ выявленных процедурных и содержательных дефектов базового регионального закона представлен в таблице 1.
Таблица 1 - Выявленные несоответствия в Законе ДНР от 27.01.2023 № 431-IIHC
Выявленная проблема | Норма Закона ДНР № 431-IIHC (требуется сверка с актуальной редакцией) | Суть противоречия / Рекомендация |
Инверсия этапов: целеполагание предшествует прогнозированию | Ст. 1, Ст. 12 (порядок разработки) | В условиях высокой неопределенности целеполагание без предварительного сценарного прогноза ведет к постановке нереалистичных целей. Требуется приведение в соответствие с логикой ст. 9 ФЗ-172. |
Подмена функций: координация управления названа задачей планирования | Ст. 3 (Задачи стратегического планирования) | Координация и обеспечение согласованности документов — это функция органов власти (управление), а не задача самого процесса планирования. |
Терминологическая неопределенность | Ст. 2 (Основные понятия) | Понятия «социально-экономическое развитие» и «социально-экономическая политика» используются как синонимы, что размывает предмет регулирования и полномочия органов власти. |
Размытость зон ответственности за мониторинг | Ст. 25, 26 (Мониторинг и контроль) | Не определен единый уполномоченный орган. Правительство и органы власти осуществляют контроль только за своими документами, что создает «серые зоны» безответственности. |
Отсутствие единого алгоритма для муниципального уровня | Раздел о взаимодействии с МО | Задачи сформулированы без учета специфики и ресурсных ограничений муниципальных образований, что ведет к невыполнению требований на нижнем уровне. |
Помимо выявленных нормативно-правовых дефектов, критическое влияние на эффективность системы оказывают организационные и управленческие факторы, не урегулированные на законодательном уровне. К ним относятся:
– институциональный вакуум: до настоящего времени не определен конкретный орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, уполномоченный Правительством в сфере стратегического планирования, а также не разработан необходимый пакет подзаконных актов, регламентирующих порядок разработки, корректировки и мониторинга документов.
– операционная разобщенность: сохраняется низкая готовность к межведомственному сотрудничеству, что проявляется в дублировании информационных баз, их несвоевременной актуализации и затруднениях в обмене данными.
– дефицит управленческих компетенций и контроля: наблюдается слабость муниципального уровня управления, отсутствие действенной системы оценки эффективности деятельности руководителей, а также низкий уровень внедрения проектного управления. Органы власти остаются перегруженными текущей оперативной работой, ориентируясь на формальную «бумажную» отчетность вместо достижения реальных социально-экономических эффектов и игнорируя научные результаты при принятии решений .
Отсутствие выстроенной системы документов стратегического планирования приводит к тому, что профильными министерствами могут приниматься программы развития отдельных отраслей, которые, соответственно, не согласованы со стратегией социально-экономического развития и в которых заложен интерес определенных лиц. Для нивелирования указанных факторов, в первую очередь, необходимо:
– установление конкретных показателей деятельности для оценки руководства Республики, которые бы позволяли определить результативность должность лиц;
– создание координирующей структуры по стратегическому развитию на уровне Правительства, которая будет обеспечивать координацию усилий по управлению реализацией Стратегии, программ, проектов и прогнозов, нести ответственность за систему стратегического планирования и обеспечения выполнения своих функций министерствами в рамках планирования. Кроме того, данный единый центр координации стратегического управления на уровне Правительства должен заниматься разработкой методического обеспечения, согласованием целей, задач и ресурсов как между различными функциональными направлениями (экономический, социальный, финансовый, ресурсный блоки), так и внутри направлений (между министерствами одного блока). Фактически, подобная система управления уже выстраивается на федеральном уровне;
– разработать план (дорожную карту) по построению системы стратегического управления регионом. Система стратегического планирования как неотъемлемая часть стратегического управления должна обладать свойствами системы, в которой компоненты связаны между собой, образуя единое целое. Законодательство не содержит норм относительно общего алгоритма и последовательности действий участников при осуществлении этапов прогнозирования, целеполагания, планирования и программирования, что является важнейшей проблемой организации и функционирования всей системы. Поэтому, помимо положений, порядков и правил необходимо разработать нормативно-методический документ, обеспечивающий общий алгоритм разработки всей системы документов стратегического планирования в целом, определить последовательность действий участников, согласовать разработку документов по времени, целям, показателям;
– разработать и принять подзаконные акты для обеспечения работы Закона о стратегическом планировании.
4. Обсуждение
Наблюдаемая низкая эффективность стратегического управления в регионе является не следствием отдельных административных упущений, а проявлением системного институционального дисбаланса. Наши результаты подтверждают тезис, высказанный в работе , о том, что механический перенос нормативных практик стабильно развивающихся территорий в условия высокой неопределённости и ресурсных ограничений закономерно приводит к функциональной несостоятельности управленческой модели. Выявленные нами процедурные дефекты (инверсия этапов прогнозирования и целеполагания, размытость зон ответственности) свидетельствуют о доминировании формально-правового подхода над результативным.
В рамках научной дискуссии это согласуется с выводами авторов , которые указывают, что в условиях институциональной трансформации стратегическое управление должно быть реинжинировано как адаптивная система. Однако, в отличие от рекомендаций , делающих основной акцент на цифровизации процессов, наше исследование показывает, что для Донецкой Народной Республики первостепенной задачей является базовая институционализация: создание единого методологического центра и устранение противоречий в базовом законе. Без этого любые попытки внедрения сложных проектных технологий или сквозной интеграции данных будут нивелированы ведомственным субъективизмом и дублированием функций.
Следовательно, предлагаемые меры (создание правительственного координационного органа, разработка унифицированного алгоритма стратегического цикла и внедрение персонализированных ключевых показателей эффективности) не просто устраняют выявленные нормативные разрывы, но и переводят региональную практику в русло доказательной политики, что критически важно для территорий, требующих ускоренного восстановительного развития и синхронизации с федеральными стандартами , , .
5. Заключение
Существующая архитектура стратегического управления развитием Республики носит декларативный характер и не обеспечивает синхронизации целей, ресурсов и ответственности на всех уровнях публичной власти, что приводит к дублированию функций, безадресному распределению бюджетных средств, снижению управляемости муниципальным звеном и ориентации на формальную отчётность вместо достижения реальных социально-экономических эффектов. Ключевыми причинами дисфункции выступают институциональная разрозненность, отсутствие единого методологического и координирующего центра, процедурные противоречия в базовом законе, подмена стратегического прогнозирования оперативным планированием, а также отсутствие действенных механизмов контроля и персональной ответственности руководителей за достижение измеримых результатов. Устранение выявленных системных дефектов требует не точечных корректировок, а комплексной реорганизации управленческого цикла, основанной на приоритете доказательного прогнозирования, жёсткой вертикальной и горизонтальной согласованности документов, внедрении проектных технологий и прозрачной системе оценки эффективности деятельности органов власти. Реализация предложенного комплекса мер, включающего институционализацию единого координационного механизма, разработку дорожной карты построения системы стратегического управления, унификацию методического обеспечения и принятие необходимых подзаконных актов, создаст условия для перехода от формального планирования к результативному стратегическому менеджменту, способному обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие региона в условиях интеграционных процессов и особых административно-безопасностных реалий.