ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Юрченко Д.C.

Магистрант, Финансовый университет при Правительстве РФ, Факультет менеджмента 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Аннотация

Российская экономика на сегодняшний день имеет следующую структуру собственности: казенные, государственные унитарные предприятия и учреждения, акционерные общества с государственным участием, частные предприятия и фирмы.

Деятельность государственных предприятий часто оказываются неэффективной, и механизм государственного контроля требует радикальной реформы. В результате, государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять эффективный контроль над своим имуществом.

В конечном итоге это влияет на низкий уровень производства и доходов, что приводит к серьезным социальным конфликтам. Отсюда следует, что реформа системы управления государственной собственностью и качественное изменение правовых основ контроля управления государственной собственностью является важной и актуальной экономической целью.

Ключевые слова: собственность, контроль, государство, право.

Yurchenko D.S.

Master student, Financial University under the Government of Russian Federation

LEGAL REGULATION OF STATE PROPERTY CONTROL

Abstract

Today the Russian economy has the following structure of ownership: state-owned unitary enterprises and institutions, joint stock companies with state participation, private enterprises and firms.

The activities of state-owned enterprises are often ineffective, and the mechanism of state control requires radical reform. As a result, the state is often unable to implement effective control over its assets.

This phenomenon lowers the level of production and income which leads to serious social conflicts. So managerial reform of state property and a qualitative change in the legal framework of the control of state property management is an important and urgent economic goal.

Keywords: property, control, state, law.

Государственная  собственность -  один  из  основополагающих  элементов экономической  системы  РФ.  Однако  сама  по  себе  государственная  собственность  не  имеет  никакого  экономического  смысла  без эффективной  системы управления и контроля.

Конституция РФ 1993 года закрепила создание в России специализированного органа для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ[1],  для этого Совет Федерации и Государственная Дума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Такой закон появился 11 января 1995 г., федеральный закон N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", позднее был принят от ФЗ от  5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ[2]. "О Счетной палате Российской Федерации".

Создание других контрольных органов действующая Конституция РФ не предусматривает. Кроме того, важно помнить, что различия в правовом статусе органов государственной власти отчасти предопределены формой акта, этот статус определяющего, и правовым статусом издавшего этот акт органа. Создаваемая Федеральным Собранием РФ, Счетная палата РФ является единственным контрольным органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов.

Важнейшей предпосылкой объективности и эффективности любого контроля является независимое положение осуществляющего его субъекта. Статья 3 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" гласит, что Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию. Термин "подотчетный" в данном случае не указывает на несамостоятельность или какую-либо зависимость Счетной палаты РФ от Федерального Собрания РФ.

Государственный контроль - часть госуправления, и его эффективность прямо влияет на результаты социально-экономического развития. В этом плане закон о Счетной палате должен замкнуть и обеспечить устойчивость нового, более эффективного и конкурентоспособного контура управления страной.

Счетная палата наделяется правом осуществлять новые виды государственного аудита. Наиболее актуальным является аудит эффективности, который предлагает не только проверку степени достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их полному достижению.

Однако нужно играть и на опережение, то есть оценивать обоснованность механизмов реализации и ресурсного обеспечения госпрограмм, а также их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики. Это - стратегический аудит. Он направлен на то, чтобы дать комплексную оценку качества разработки государственных проектов и программ, их реализуемости и результативности. При этом анализ осуществляется на всех стадиях их реализации - от стадии планирования до проведения оценки общественно значимых результатов.

Счетная палата получает функции по контролю и оценке эффективности предоставления налоговых льгот и преимуществ, бюджетных кредитов и законности предоставления госгарантий и поручительств. Кроме того, палата наделяется определенными полномочиями по обеспечению мер по противодействию коррупции, в том числе в сфере госзакупок.

В функции Счетной палаты, как и прежде, входит, например, государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений. Но, кроме того, ведомство будет еще и готовить предложения по формированию системы ключевых национальных показателей, которые определяют уровень и качество социально-экономического развития страны. Среди функций ведомства теперь прямо называется и оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами для обеспечения безопасности и социально-экономического развития страны. Подробно расписаны и виды аудита, который использует в своей деятельности Счетная палата: финансовый, эффективности и стратегический, и сказано, для чего используется тот или иной вид контроля. Перечислены методы, которые использует в контрольной и экспертно-аналитической работе Счетная палата: проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Сказано, чем именно один метод отличается от другого.

Федеральное законодательство предоставляет лишь минимальное и недостаточное регулирование правового статуса и деятельности региональных контрольно-счетных органов в России. В связи с этим основное развитие правового регулирования государственного аудита и региональных контрольно-счетных органов происходит в России на региональном уровне.

Рассмотрим правовой статус региональных КСП на примере КСП г. Москвы.

Деятельность контрольно-счетных органов всех уровней публичного управления в России можно определить как «публичный аудит», а применительно к деятельности государственных контрольно-счетных органов – государственный аудит. При этом государственный аудит представляет собой аудиторскую и иную контрольную деятельность специально созданных  органов государства – контрольно-счетных органов, по осуществлению гласного независимого априорного и апостериорного контроля состояния  публичных ресурсов, включая общественные финансы и имущество, а также управленческих решений, являющихся основой для получения и распоряжения этими ресурсами, – и направленную на улучшение государственного и иного публичного управления ими.

Ч. 1 ст. 1 Закона города Москвы  от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы»[3] определяет Палату как орган «внешнего государственного финансового контроля», созданный Московской городской думой в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и ей подотчетный.

Палата создается Московской городской думой и ей подотчетна, но действует, исходя из принципа независимости (ст. 3 Закона), и является не только самостоятельным юридическим лицом, но и «обладает организационной и функциональной независимостью в пределах компетенции, установленной федеральным законодательством и законодательством города Москвы» (ч. 3 ст. 1 Закона).

Закон предусматривает и оборотную сторону независимости Палаты – механизмы реализации ее демократической подотчетности. Это проявляется и в закреплении принципа подотчетности Палаты Московской городской думе в ч. 1 ст. 1 Закона, и в закреплении среди ее задач такой задачи, как «представление Московской городской думе и мэру Москвы информации о результатах проведенных контрольных мероприятий в установленном настоящим Законом порядке, информирование городского сообщества о деятельности Контрольно-счетной палаты» (п. 5 ст. 2 Закона), и в требовании о ежегодном предоставлении Московской городской думе отчета о деятельности Палаты (ст. 5, 16 Закона).

         Определив Палату в качестве органа внешнего государственного финансового контроля, ч. 1 ст. 1 Закона предусматривает, что «для осуществления контроля за формированием и исполнением бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы Контрольно-счетная палата также обладает полномочиями по контролю за правомерностью и эффективностью управления собственностью города Москвы».

Такая формулировка позволила вписать концепцию контроля за правомерностью и эффективностью управления собственностью г. Москвы со стороны Палаты в рамки реализации ее конституционно-правовой цели, закрепленной в ч. 5 ст. 31 Устава города Москвы, предусматривающей осуществление Палатой контроля за формированием и исполнением бюджета г. Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда г. Москвы. Соответственно, ч. 1 ст. 1 Закона позволила прямо закрепить в п. 2 ст. 2 Закона такую задачу Палаты, как «контроль правомерности, результативности и эффективности… управления собственностью города Москвы»[4]. Для выполнения этой задачи в ст. 17 Закона Палата наделена такими полномочиями в области контроля за управлением собственностью г. Москвы, как проведение экспертиз проектов законов и иных нормативных правовых актов г. Москвы, связанных с формированием и использованием объектов собственности г. Москвы, проведение проверок и обследований правомерности и эффективности управления и распоряжения объектами собственности г. Москвы, а также проведение проверок и обследований состояния и использования объектов имущественной казны, поступления в бюджет г. Москвы доходов от использования объектов имущественной казны г. Москвы и расходования средств бюджета г. Москвы на ее содержание.

В ст. 18 Закона указаны четыре вида контрольных мероприятий Палаты: проверка, обследование, экспертиза и мониторинг.

При проведении проверки осуществляется оценка правомерности и эффективности формирования и исполнения бюджета г. Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда г. Москвы, использования объектов собственности г. Москвы или внутригородских муниципальных образований. Проверка может проводиться в контролируемой организации. По результатам проверки составляется отчет.

При проведении экспертизы Палатой осуществляется оценка (анализ)

проекта правового акта в части правомерности и эффективности предлагаемых норм и правил или конкретных решений по вопросам, связанным с формированием и исполнением бюджета г. Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда г. Москвы, использованием объектов собственности г. Москвы. Результаты экспертизы оформляются в виде заключения.

Необходимо отметить, что мониторинг впервые закреплен в законодательстве г. Москвы  и, как показала практика работы Палаты в 2009–2010 гг., является оптимальным способом осуществления оперативного контроля за исполнением бюджета. Мониторинг осуществляется ежемесячно, и по его результатам составляется аналитическая записка.

         В соответствии с постановлением Правительства РФ от  5 июня 2008 г. N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»[5] Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества;

Контроль за деятельностью акционерного общества с государственным участием осуществляется на основании ФЗ «Об акционерных обществах» N 208[6] и ФЗ «О Счетной Палате РФ».

Для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества общим собранием акционеров в соответствии с уставом общества избирается ревизионная комиссия (ревизор) общества. Порядок деятельности ревизионной комиссии (ревизора) общества определяется внутренним документом общества, утверждаемым общим собранием акционеров. Проверка (ревизия) финансово-хозяйственной деятельности общества осуществляется по итогам деятельности общества за год, а также во всякое время по инициативе ревизионной комиссии (ревизора) общества, решению общего собрания акционеров, совета директоров (наблюдательного совета) общества или по требованию акционера (акционеров) общества, владеющего в совокупности не менее чем 10 процентами голосующих акций общества.

По итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности общества ревизионная комиссия (ревизор) общества или аудитор общества составляет заключение, в котором должны содержаться:

-подтверждение достоверности данных, содержащихся в отчетах, и иных финансовых документов общества;

-информация о фактах нарушения установленных правовыми актами Российской Федерации порядка ведения бухгалтерского учета и представления финансовой отчетности, а также правовых актов Российской Федерации при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Для устранения недостатков действующего законодательства необходимо  принять самостоятельный федеральный закон об управлении государственной собственностью, в котором бы получили отражение следующие вопросы:

-закреплено легальное определение понятия управления государственной собственности, поскольку существующие сегодня дефиниции, даваемые на региональном уровне, далеки от совершенства,

-в связи с тем, что необходимым условием функционирования системы управления государственной собственностью в заданных параметрах является действенный контроль за этими процессами, необходимо создать правовые основы для его осуществления.

В целях эффективности управления в рассматриваемой сфере видится важным принятие специализированных нормативных правовых актов, подчеркивающих специфику статуса организационно-правовых форм юридических лиц, принадлежащих государству, а также особенности их структуры и деятельности.