Исследование финансовых инструментов поддержки развития проектов концессии при модернизации объектов коммунальной инфраструктуры

На состояние и развитие коммунальной инфраструктуры влияют ее фактическое состояние, а также факторы, формирующие текущую и перспективную потребность: объемы гражданского и промышленного строительства; численность населения и ее изменение; развитие промышленности.

Зарубежный опыт работы с проектами ГЧП показывает, что совершенствование системы управления рисками дает устойчивое эффективное развитие проекта. Множество внутренних и внешних рисков охватывает всю деятельность хозяйствующего субъекта или объекта на определенной стадии его функционирования.

Теория проектного финансирования подразумевает, что за возможные риски отвечает та сторона, которая сможет их контролировать посредством более эффективного управления рисками. Однако проблемы появляются и на этапе оценки рисков, что затрудняет прогнозирование результатов.

Передача рисков частному лицу может ослабить проект первостепенно по причине отказа кредитных организаций в финансировании, что является серьезной проблемой реализации проектов ГЧП. Взятие на себя ответственности за возможность влияния политических рисков является обязательством для государственного сектора как участника сделки ГЧП.

Таким образом, именно систематический анализ рисков позволяет выработать наиболее оптимальную стратегию реализации проектов ГЧП в современных условиях в России.

Вопросы управления рисками и финансирования в проектах ГЧП представлены в исследованиях T.T. Адамии

Особенности и перспективы применения схем ГЧП в России и других странах исследованы в работах T. Akpoghome и T. Nwano

Проблемы и перспективы развития систем жилой инфраструктуры исследованы в работах С. Надеждиной, Н. Ворониной, Л. Пянковой

Вопросы развития механизмов государственно-частного партнерства исследованы в работах I. Boiarko, O. Tverezovska, J. Polcyn, R. Miskiewicz

К базовым группам рисков относятся организационные, рыночные, кредитные, юридические и технико-производственные риски.

Большая часть рисков проектов ГЧП классифицируются по категориям:

− ценовой риск (ликвидность, корреляция, волатильность цен и др.);

− кредитный риск (риск неплатежеспособности контрагента);

− технический риск (техническая неисправность, перегрузка мощностей и др.);

− операционный риск (потери, вызванные ошибками процессов, недостаточной квалификацией участников или форс-мажорными нефинансовыми событиями (природный катаклизм, мошенничество и т.п.);

− управленческий риск (нерациональное использование ресурсов);

− институциональный риск (изменения в законодательстве, в политике государства и т.п.);

− стратегический риск (некорректная реализация разработанных решений).

Такая условная классификация, помогает сгруппировать риски, а эти группы подразделить на количественные риски и риски, не поддающиеся измерению (неизмеримые или трудноизмеримые).

Одним из важных направлений также является адекватное реагирование на изменения, происходящие во внешней среде. В случае их возникновения модель оценки рисков будет не соответствовать новым рыночным условиям. Таким образом, необходимо постоянно мониторить и подстраивать методы оценки под меняющиеся условия рынка, например, с использованием план-фактного анализа или бэк-тестинга (оценка эффективности принятых мер).

Согласно ст. 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».

Таким образом, концедентом выступает государство в лице федеральных, региональных или муниципальных структур, а концессионером является индивидуальный предприниматель, юридическое лицо или объединение без образования юридического лица.

Концессионер вносит плату, ее размер, форма, порядок и сроки платежа указываются в концессионном соглашении. Плата может устанавливаться в твердой сумме; в установленной доле доходов (продукции) или путем передачи имущества, принадлежащего концессионеру, в пользу концедента.

Доход для концессионера состоит из разовых или регулярных выплатах от государства; процентах от выручки, полученной от эксплуатации или наценке на цену продаваемого товара.

При реализации ГЧП в коммунальной инфраструктуре наиболее часто применяется типовая модель концессии, где концессионер осуществляет финансирование проекта, реконструкцию объекта коммунальной инфраструктуры, включая строительство, дальнейшую эксплуатацию на условиях льготной аренды (на праве собственности или в течение установленного срока, после которого объект передается муниципалитету).

Возможно осуществление финансирования совместно с концедентом в случае высокой социальной значимости объекта, но деятельность концессионера при том может быть обременена дополнительными условиями, например, установлен минимальный объем услуг, оказываемых населению.

Согласно данной типовой модели, возврат инвестиций концессионером осуществляется прямым сбором плат с потребителей услуг объекта концессионного соглашения. Оплата осуществляется за счет тарифов, по которым оказывается услуга для населения. При этом сбором средств занимается сам частный партнер. Как правило, концессионное соглашение осуществляется за счет средств концессионера.

В то же время в связи с возможными значительными рисками, которые могут возникнуть в процессе реализации концессионного соглашения концедент имеет право выдать гарантии в целях возврата его инвестируемых средств.

При реализации больших проектов по коммунальной инфраструктуре, возможно использование средств государственной корпорации Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства (публично-правовая компания «Фонд развития территорий»), которое предполагает целевое субсидирование субъектов Федерации (согласно постановления Правительства № 1451) через механизм межбюджетных трансфертов, а также за счет заемного финансирования по ставке 3,5% на срок до 25 лет.

В процессе реализации концессионного соглашения каждая из его сторон несет определенные риски, которые могут возникать на каждом этапе его жизненного цикла реализации концессии в коммунальной инфраструктуре. Рассмотрим риски участников концессионного соглашения, которые возникают на определенном этапах жизненного цикла реализации концессионного соглашения в коммунальной инфраструктуре.

На предынвестиционном этапе жизненного цикла. У концессионера риски в основном связаны с рисками проектирования и получения отрицательного заключения по всем видам экспертиз, связанных с проектной деятельностью, связанной с концессионным соглашением. У концедента риски в основном связаны с передачей прав на земельные участки и других объектов концессионного соглашения.

На инвестиционном этапе жизненного цикла. У концессионера риски в основном связаны с рисками получения разрешений на выполнение работ по созданию и реконструкции объекта концессионного соглашения, качества выполнения данных работ, возможной гибели или повреждения объекта концессионного соглашения, а также риск досрочного прекращения концессионного соглашения. Кроме того, у концессионера существуют риски, связанные с финансированием концессионного соглашения. У концедента риски в основном связаны с подключением к сетям инженерно-технического обеспечения, исполнением денежных обязательств, предусмотренных концессионным соглашением в установленные сроки, а также с риском досрочного прекращения концессионного соглашения.

На эксплуатационном этапе. У концессионера риски в основном связаны с отсутствием разрешения на ввод в эксплуатацию, непосредственно эксплуатацией и возможностью гибели и повреждения объектов концессионного соглашения, а также с возможностью досрочного прекращения концессионного соглашения. У концедента риски в основном связаны с риском изменения законодательства, ухудшающих положения концессионера, а также риском досрочного прекращения концессионного соглашения.

Существуют различные инструменты поддержки развития сферы государственно-частного партнерства:

- отложенный механизм оплаты;

- кредитование фондами инфраструктурных инвестиций (посредник вкладывает средства с низким уровнем риска, а сами проекты получают необходимое финансирование);

- синдицированное кредитование;

- револьверное кредитование (увеличение финансирования проекта в несколько раз);

- мезонинное финансирование.

Отложенный механизм оплаты (ОМО) – метод финансирования, который делает возможным инвестирование средств муниципалитетов в приоритетные объекты посредством разницы в объеме генерируемых проектом налогов, что является эффективным решением проблемы сокращения государственных расходов или дефицита бюджета. Механизм использования ОМО включает в себя определение зоны его действия, далее оценивается базовый уровень текущих доходов (налоговых поступлений) и фиксируется. Таким образом, формируются дополнительные доходы бюджета. Несмотря на различный уровень развития регионов, проблема нехватки основных новых и изношенности старых фондов актуальна для каждого из них. Для первоначального инвестирования государство обычно выпускает облигации.

Дополнительный денежный поток, сгенерированный проектом, позволяет властям финансировать средства в улучшение инфраструктуры без использования других источников финансирования, что гарантирует устойчивое развитие территории.

Использование ОМО помогает решить различные трудности социально-экономического развития, в том числе:

- развитие конкретных территорий;

- грамотное регулирование бюджетных средств;

- развитие новых ниш и отраслей;

- решение вопросов утилизации;

- создание новых рабочих мест.

ОМО может быть использован в связке с бюджетным финансированием из региона. Доля финансирования зависит от конкретного проекта и района его реализации. Бюджетные средства могут быть использованы для покрытия некоторых затрат, когда проект находится еще на ранней стадии реализации и имеет высокие риски. Рефинансирование допустимо на различных этапах реализации проекта, когда поступления стабилизируются.

Привлекая капитал посредством выпуска облигаций, возможет вариант использования, как «доходных» (поддерживаемых потоком будущей выручки), так и обыкновенных облигаций (обеспеченных активами государственного органа). Выгодным для государства решения является выпуск «доходных» облигаций, поскольку риск за размер дохода лежит на держателях этих облигаций.

Альтернативой такому способу привлечения капитала является финансирование проекта застройщиком. ОМО покрывает понесенные им расходы на строительство путем выпуска векселя или долговой расписки.

Застройщик также имеет право обратиться в финансовые учреждения за кредитом, покрывающим финансовый разрыв между объемом его инвестиций и поступлений в начале реализации. Кредиторы в таком случае вправе требовать от застройщика гарантии от местных органов власти.

Таким образом, существует разные варианты использования инструмента ОМО для стимулирования развития проектов государственно-частного партнерства в регионах.

Препятствием для использования ОМО может стать неточная величина будущих доходов. Однако в целом механизм является перспективным, в том числе в области реализации проектов ГЧП.

Развитие синдицированного кредитования окажет положительное влияние как на банки, так и на заемщиков. Для банков оно позволяет расширить кредитную экспансию, повысить конкурентоспособность, диверсифицировать кредитный риск. Преимуществами для региональных заемщиков являются:

- разнообразие кредитных источников, позволяющее привлекать большую и относительно дешевую сумму денег;

- срок синдицированного кредита меньше срока выпуска облигаций;

- увеличение кредитной истории благодаря нескольким кредиторам;

- необязательность придерживаться МСФО при предоставлении информации.

Основным недостатком синдицированного кредита является зависимость от использования иностранных заемных средств. Последствия политических разногласий и, соответственно, санкций увеличили процент, под который российские банки берут кредиты.

Также в качестве финансового инструмента стимулирования проектов государственно-частного партнерства может использоваться мезонинное финансирование.

Мезонинное финансирование – инструмент смешанного типа, сочетающий в себе и долевое, и долговое финансирование. Инвестор, использующий мезонинное финансирование, имеет более высокую ставку доходности, чем ставка обычного кредита. Еще одним плюсом является тот факт, что инвестор может конвертировать долг в пакет акций компании, реализующей проект.

Мезонинное финансирование актуально тогда, когда необходимо быстро привлечь значительную денежную сумму, а доступа к традиционным формам кредитов нет по некоторым причинам.

Таким образом, мезонинное финансирование можно использовать в любом представленном выше направлении в рамках реализации проектов ГЧП. Наиболее приоритетным направлением является финансирование недостатка в структуре капитала компании, поскольку в этом случае подразумевается привлечение большого количества инвестиций.

Таким образом, именно грамотный подбор финансовых инструментов обеспечивает защиту интересов всех сторон проекта и его эффективную реализацию за счет стабильного денежного потока.

Анализ факторов и рисков, оказывающих влияние на реализацию проектов ГЧП, а также анализ функционирования финансовых инструментов в рамках такого сотрудничества позволяет выделить следующие основные направления развития финансового механизма государственно-частного партнерства в условиях нестабильной экономической ситуации.

Во-первых, это модернизация нормативно-правовой базы. Отсутствие соответствующих подзаконных актов порождает несоответствие между региональным и федеральным законодательством о ГЧП, в связи с этим возникают противоречия, замедляющие процесс реализации проекта. Это касается также и инвестиционной политики, и стратегического планирования, действующих в связке со сферой ГЧП.

Во-вторых, устранение жесткой дифференциации уровня развития регионов и их инвестиционной привлекательности для реализации проектов ГЧП. Согласно рейтингу социально-экономического положения регионов сокращение разрыва между наиболее развитыми и менее развитыми регионами не происходит. Региональные органы власти должны формировать благоприятный инвестиционный климат, привлекая инвесторов и тем самым повышая конкурентоспособность региона на разных уровнях рынка.

В-третьих, это совершенствование финансовых инструментов успешной реализации таких проектов.

Предлагается включить объект «жилье» на законодательном уровне. Использование механизмов ГЧП при создании объектов жилищного фонда приведет к решению сразу нескольких проблем, в числе которых:

- решение проблемы нехватки государственного бюджета на реализацию инфраструктурных проектов;

- решение проблемы падения спроса со стороны частных инвесторов (такой проект обеспечивается государственными гарантиями и преференциями);

- устранение дифференциации регионов путем привлечения крупных и малых инвесторов в проекты государственно-частного партнерства;

- повышение доступности жилья для малообеспеченных слоев населения путем снижения стоимости за счет использования механизма государственно-частного партнерства при создании объекта;

- возможность использования комплексного подхода к решению территориальных проблем.

Реализация проектов ГЧП характеризуется долгосрочностью и большим объемом инвестиций, особенно в сфере развития инфраструктуры. Стандартный процесс такого проекта подразумевает покрытие затрат и получение дохода частным сектором только после ввода построенного объекта в эксплуатацию. Непрерывность деятельности приводит к огромным вложениям, а возмещающие их доходы теряют свою ценность во времени.

Предлагаемый метод не только снижает единовременные затраты, но и позволяет сохранить стоимость денег от инфляции для инвестора путем их дробления. У инвестора появляется возможность инвестировать требуемую сумму не единовременно, а по этапам реализации проекта, используя доходы от первоначальных этапов для покрытия финансовой потребности последующих этапов. Для использования этого метода еще до подписания соглашения нужно подробно описать финансовую схему на каждом этапе реализации проекта. Подразумевается, что частная сторона получает возмещение за понесенные на предыдущем этапе затраты через реализацию завершенного объекта. Первая стадия остается неизменной, реализация осуществляется посредством частного инвестирования. Далее доход от эксплуатации первого этапа позволяет покрывать затраты следующего. За счет этого первоначальные вложения частично окупаются в момент еще не завершенного проекта. К тому же, возврат всей денежной суммы инвестору осуществляется только после окончания проекта, что гарантирует его завершение в полном объеме.

Таким образом, преимуществами использования этого метода по сравнению с обычной схемой реализации для концессионера будет являться возможность:

- направления доходов от эксплуатации уже введенных объектов на предыдущих этапах проекта в рамках объекта концессионного соглашения на покрытие текущих расходов по объекту концессии;

- накопления и направления доходов от эксплуатации введенных объектов на предыдущих этапах проекта на инвестирование в следующих этапах;

- увлечение ценности денег за счет временного фактора (снижение влияния инфляции по сравнению с инвестированием всей суммы в начале проекта).

Примером может служить проект по комплексной застройке, включающий несколько объектов. После получения дохода от продажи первой очереди квартир, часть средств идет на благоустройство территории и строительство следующих объектов.

Препятствиями для использования данной модели могут стать неделимость проекта на этапы (объект, не поддающийся дроблению); величина проекта; отрасль реализации.

Метод своевременного покрытия затрат может быть использован в проектах комплексного развития территорий и в других инфраструктурных проектах.

Одновременно со стартом проекта необходим запуск системы постоянного мониторинга рисков, соответствия/несоответствия реализации плану проекта, выполнения финансовых обязательств участниками на всех стадиях проекта с целью контроля всех требований, указанных в договоре.

Необходим акцент на правильности идентификации и корректности измерения рисков, грамотному и приоритетному управлению ими, гибкому и адекватному реагированию на незапланированные изменения, а также новым формам взаимодействия участников проектов.

Несмотря на кризис, сфера государственно-частного партнерства развивается, но возникают трудности финансирования. В условиях дефицита бюджета необходимо использовать различные источники привлечения средств и поддерживать интерес инвесторов путем стимулирования развития финансовых инструментов реализации проектов в рамках ГЧП. Развития финансовых инструментов ГЧП в условиях нестабильной экономической ситуации можно добиться путем модернизации нормативно-правовой базы в совокупности с использованием метода своевременного покрытия затрат.