СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В РФ

Комарова Т. Е.

Аспирант, Костромской государственный технологический университет

СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В РФ

Аннотация

Автор анализирует особенности структуры системы государственного регулирования предоставления жилищно-коммунальных услуг в РФ. Автором поставлен вопрос о целесообразности внедрения административных методов регулирования исключительно для тех видов услуг, которые предоставляются монопольно.

Ключевые слова: сектор ЖКХ, коммунальные услуги, жилищные услуги, муниципальный уровень.

Komarova T. E.

Postgraduate student, Kostroma State Technical Univetsity

THE RATIO OF ADMINISTRATIVE AND ECONOMIC METHODS OF REGULATION THE PROVISION OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract

The author analyzes the peculiarities of the structure of the state system regulation of the provision of housing and communal services in the Russian Federation. The author explores the questionof the expediency of introduction of the administrative methods of regulation exclusively for those kinds of services which are given exclusively.

Keywords: housing sector, utilities, housing, municipal level.

Длительный период времени состояние жилищно-коммунального хозяйства (далее ‒ ЖКХ) называют кризисным, обосновывая это положение дотационностью отрасли, неразвитостью конкурентной среды, высокой степенью износа основных фондов, большими потерями ресурсов, низкой эффективностью экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг [1, c.242]. Система и методы регулирования жилищно-коммунальных услуг в России также подвергались и, вероятно, будут подвергаться критике.

Система регулирования предоставления жилищно-коммунальных услуг (далее ‒ ЖКУ) в РФ характеризуется наличием как минимум трех уровней регулирования: макроуровня, мезоуровня, микроуровня.

Некоторые авторы, например, Т. А. Макареня [2, c. 91] говорят о существовании дополнительного ‒ «муниципального» ‒ уровня управления. Представляется, что применительно к анализируемой сфере выделение муниципального уровня вполне обоснованно, поскольку находит подтверждение в законодательстве. Так, раздел 7 Постановления Постановление Правительства РФ «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» [3] предоставляет представительному органу муниципального образования право установления, изменения и досрочного пересмотра тарифов и надбавок, основных показателей производственных и инвестиционных программ коммунального комплекса.

Регулирование услуг газоснабжения проводится Федеральной службой по тарифам, то есть на макроуровне. На региональном рынке ЖКУ регулируется предоставление услуг тепло-, электроснабжению, условия которых монополизированы в силу технологических особенностей. Регулирование жилищных услуг (ремонт и обслуживание многоквартирных домов) осуществляется на микроуровне. Один и тот же вид услуг может регулироваться также и на нескольких уровнях. Например, электроснабжение регулируется на мезоуровне путем установления регионального стандарта, также на макроуровне Федеральной службой по тарифам производится регулирование тарифов и стандарта стоимости ЖКУ.

Система регулирования ЖКУ всех четырех уровней, может быть представлена также как совокупность административно-организационных (или административных) и экономических методов управления.

Вопрос о соотношении административно-организационных и экономических методов управления в сфере ЖКУ остается довольно спорным. В литературе можно встретить прямо противоположные точки зрения. Так, Л. Г. Кухтинова предлагает использовать при регулировании ЖКУ исключительно экономические методы, игнорируя социальную природу этих услуг. О необходимости экономического регулирования говорит и А. И. Емцева. А. Ряховская и Ф. Таги-Заде говорят о невозможности отказа от государственного регулирования. Эту точку зрения поддерживает и З. А. Мустафаева, подчеркивая при этом, что в сферу ЖКХ входят как рыночные, так и нерыночные услуги.

С одной стороны, в научной литературе упоминается [4, c. 29-30], что законодатель изначально закрепил в ЖК РФ приоритет административных методов управления и регулирования. Кроме того, существование административно-организационных методов действительно оправдано в сферах деятельности монопольных структур (водоснабжения, газоснабжения), а экономических методов ‒ на конкурентных рынках (жилищные услуги, частично услуги теплоснабжения). Но с другой стороны, доминирующие административные методы могут вытеснить экономические, тем самым ограничив развитие конкуренции на рынке услуг, что в итоге также приведет к монополизации рынка. В специализированных изданиях можно встретить и такие высказывания: «проводя преобразования в коммунальной сфере, государство повторяет ошибки, которые уже были совершены при проведении преобразований в других сферах. Политика властных структур очень похожа на «стихийный либерализм» - когда государство просто пытается устраниться от решения проблем, перекладывая их на плечи граждан. Государство не способствует повышению качества услуг, не стимулирует рост конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, а лишь пытается минимизировать свои финансовые и управленческие издержки» [5, c. 1].

Представляется возможным в вопросе определения допустимости вмешательства государства в деятельности предприятий, оказывающих ЖКУ, исходить из экономико-правовой природы такого рода услуг.

Во-первых, сфера ЖКУ обеспечивает удовлетворение потребностей людей в жилье, здоровье, сохранении трудоспособности, согласно иерархии потребности А. Маслоу, эти потребности лежат в основании пирамиды, то есть крайне важны. На более высоком уровне пирамиды потребностей, значимость ЖКУ не снижается ‒ с помощью электроэнергии, обеспечивающей работу бытовых приборов, человек может реализовать потребность в саморазвитии, социальные потребности.

В процессе обеспечения потребностей населения в ЖКУ, реализуется воспроизводственный процесс населения, воспроизводство жилищного фонда, что оказывает мультипликативный эффект на экономику страны и на баланс потребляемых ресурсов. Исключить государственное вмешательство в решении подобного рода задач недопустимо.

Во-вторых, через ЖКУ возможно оценить весь комплекс показателей условий жизни, в этой сфере переплетены экономические возможности, личное благосостояние, бюджетные ограничения, частные и общественные интересы. Всё это также позволяет сделать вывод о необходимости государственного регулирования.

В-третьих, некоторые ЖКУ отличаются от всех других продолжительностью и постоянством (тепло-, электро-, водоснабжение). И отсутствие этих услуг в течение длительного времени может оказать влияние на уровень политической стабильности в отдельных городах и регионах, что также говорит в пользу административного регулирования.

Невозможно говорить о стопроцентном государственном регулировании сектора ЖКХ. И вот почему. Принимая как данность тезис о том, что мировое сообщество, включая Россию, перешло на стадию развития, именуемую «экономика знаний», можно говорить, что в условиях возрастания влияния потребности в самоактуализации и самовыражении, возрастает индивидуализация потребности в жилищных условиях и услугах его обслуживания. Все это ведет к возрастанию потребности в «кастомизации» [2, c. 79] ЖКУ, что невозможно при исключительно государственном регулировании.

По своему юридическом характеру, отношения субъектов в сфере ЖКХ представляют собой отношения субъектов гражданского права, базируются на принципах равенства и свободного волеизъявления, ни одна из сторон по договору предоставления коммунальных услуг не вправе навязывать условия, не устраивающие другую сторону. Стороны отношений по предоставлению коммунальных услуг не могут находиться в служебном или ином подчинении. Иными словами, принимая переход на исключительно административное регулирование отрасли, тем самым мы нарушаем правовую природу ЖКУ.

Необходимо упомянуть, что проведенный анализ опыта зарубежных стран в сфере регулирования ЖКХ [2, c. 84-88] позволяет говорить о наличии примеров, подчеркивающих важность как административных, так и экономических методов регулирования. Однако, как отмечает Т. А. Макареня, излишняя ориентация на экономические методы регулирования для России неприемлема, поскольку ставит под угрозу централизованную государственной власть.

Анализируя мнения по вопросу соотношения административных и экономических, рыночных методов регулирования, невозможно обойти вниманием вступивший в силу с 1 января 2013 года закон «О концессионных соглашениях». Появление концессионных соглашений принято датировать 19-ым веком во Франции, 17- ым ‒ в Великобритании. В США в 1691 г. были выданы первые концессии [5, c. 2]. Во второй половине XIX - начале XX в. в России десятки тысяч километров железных дорог были построены на концессионной основе. Сегодня вся система газоснабжения и коммунального обслуживания во Франции работает на концессионном механизме.

Однако можно ли назвать концессию в сфере предоставления ЖКУ в ее действующем варианте оптимальным способом решения проблемы в России?

Представляется, что это сделать затруднительно. Во-первых, законодатель оставил за рамками закона и основные вопросы о регламентации деятельности, осуществляемой с объектами концессии, определяя предметом концессии в ЖКХ только объекты, не учитывая деятельность, осуществляемую при использовании (эксплуатации) данного имущества (в сфере ЖКХ объектом концессионного соглашения является трубопровод, а не осуществление водоснабжения и канализации).

Во-вторых, закон о концессионных соглашениях прямо запрещает залог объекта концессионного соглашения, а также прав концессионера по концессионному соглашению, тем самым в существенной степени ограничивая возможности частного инвестора по финансированию концессионных проектов. Кроме того, в соответствии с действующим бюджетным законодательством РФ любые финансовые обязательства, взятые на себя концедентом (государством или иным публично-правовым образованием) в рамках гражданско-правового договора, должны быть предусмотрены в соответствующем годовом бюджете. Следовательно, в рамках долгосрочного концессионного договора существует риск неисполнения концедентом своих финансовых обязательств в силу того, что они не были утверждены в соответствующем годовом бюджете.

14 декабря 2010 г. в Волгоградской области подписано первое в России концессионное соглашение в сфере переработки твердых бытовых отходов [7], после этого прошло много времени, когда в отдельных субъектах были заключены концессионные соглашения в области ЖКХ. Например, с 1 июня 2012 г. вступило в действие концессионное соглашение в области ЖКХ между ОАО «Владимирские коммунальные системы» и администрацией г. Владимира [8]. В целом, частный инвестор неохотно заключает договоры в сфере ЖКХ, причиной чему можно назвать и законодательные недоработки и высокие риски изменения нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности (например, введение новых налогов или изменение их величины, отмена налоговых льгот и гарантий или режима их предоставления).

Итак, административно-организационное вмешательство необходимо, поскольку усиление конкуренции на рынке может активизировать процессы слияния компаний (за счет чего последние снижают издержки, в частности в связи с эффектом масштаба) и, как следствие, появлению монополий. Но полностью отдать ЖКХ под государственное регулирование невозможно. Экономические методы целесообразно использовать на рынке предоставления жилищных услуг, где возможно эффективное функционирования рыночных механизмов.