ПРИНЦИПЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА ПОСЛЕДНЕЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII-НАЧАЛА XIX ВВ. (НА ПРИМЕРЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРЕНБУРГСКОГО ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ)

Абакумов Е.В.

Аспирант, Орский гуманитарно-технологический институт (филиал) ОГУ

ПРИНЦИПЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ  В ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА  ПОСЛЕДНЕЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII-НАЧАЛА XIX ВВ. (НА ПРИМЕРЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРЕНБУРГСКОГО ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ)

Аннотация

В статье на основе источников местного и центрального характера прослежена политика правительства в области управления регионов последней четверти XVIII-начала XIX вв. На основе функционирования Оренбургского губернского правления и институтов местного управления удалось выявить причины, которые привели к отступлению от идей екатерининской децентрализации и возвращению к принципам централизации.

Ключевые слова: Российская империя, Оренбургская губерния, губернское правление, централизация, децентрализация.

Abakumov E.V.

Postgraduate student, Orsk Art Technological Institute

THE PRINCIPLES OF CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION IN POLICY OF THE GOVERNMENT OF THE LAST QUARTER OF XVIII-NACHALA OF THE XIX CENTURIES. (ON THE EXAMPLE OF FUNCTIONING OF THE ORENBURG PROVINCIAL BOARD)

Abstract

In article on the basis of sources of local and central character the policy of the government in the field of management of regions of the last quarter of XVIII - the beginning of the XIX centuries is tracked. On the basis of functioning of the Orenburg provincial board and institutes of local management it was succeeded to establish the reasons which led to derogation from ideas of Ekaterina's decentralization and return to the principles of centralization.

Keywords: Russian Empire, Orenburg province, provincial board, centralization, decentralization.

Оренбург, далекий пограничный город, привлекал особое внимание русского правительства как главный пункт торгового и политического общения с ханствами Средней Азии, где в это время усилилась активность Англии, стремившиеся вытеснить Россию с восточных рынков. Кроме того он был центром обширного края, еще не до конца освоенного, но богатого, что отмечал знаменитый исследователь Александр Гумбольдт, посетивший Оренбургский край в 1820 году. [7]

В октябре 1769 года Оренбургский губернатор Иван Андреевич Рейнсдорп получил разрешение приехать в Санкт-Петербург «для предоставления о разных по губернии вам вверенных дел». 11 января 1770 года он  представил императрице доклад о недостатках управления  губернии. В докладе освещены важнейшие причины отсталости Оренбургской губернии. Несмотря на природные богатства, из-за малой заселенности губерния оставалась беднейшей в империи. Губернатор писал: «Первый главный недостаток Оренбургской губернии состоит в следующем: губерния сея в рассуждение всего пространства, подобна некоему полю, на котором, и все то, что потребно к содержанию и обогащению людей, переизобильно находится; но по причине великого ее недостатка в жителях надлежит почесть ее ныне по всей Российской империи за беднейшую». [6]

Еще одна причина бедственного положения губернии, по мнению губернатора, была связанна с бессистемным строительством медеплавильных и железоделательных заводов. Необдуманная застройка  вела к истреблению лесов, необходимых для возведения жилья и отопления домов: «недостаток в хлебе и дровах равномерны обществу вредительны, ибо за студеную зиму без отопления покоев, народа не менее может погибнуть, как и во время глада, из чего и происходит, что леса так как сокровище областей уважать надобно» [6].Рейндсорп указывал и на недостаточную разработку Илецкого соляного месторождения.

Нужно отметить, что подобное положение было повсеместно для всех губерний конца XVIII века. Оренбургская губерния выделялась же своим особым стратегическим положением,  поэтому требовала немедленного разрешения сложившейся ситуации. Ответом центрального правительства было составление нового расписания губерний от 1781 года, что стало дальнейшей реализацией губернской реформы 1775 года. 18 мая 1781 года вышел именной указ Екатерины II,  который назначал Ивана Варфоломеевича Якоби ответственным за сбор материала для нового наместничества. В соответствии с новым планом административных преобразований императрицы, именной указ, данный Сенату 13 июня 1781 года, объявил об образовании Уфимского и Симбирского генерал-губернаторства, состоявшего из Уфимского и Симбирского наместничеств. [8]. 23 декабря 1781 года был издан именной указ «Об учреждении Уфимского наместничества из двух областей Уфимской и Оренбургской и о разделении оных на уезды», в основу которого был положен проект И. В. Якоби с небольшими изменениями. Штат Уфимского наместничества Екатерина II утвердила 24 декабря 1781 года. [9] Согласно «Учреждению для управления губерний Всероссийской империи» 1775 года, центральным органом управления края являлось наместническое правление. Уфимское наместническое правление выполняло многочисленные функции. Оно руководило областными палатами и приказами, контролировало полицейские органы, принимало отчеты и рапорты от учреждений наместничества, назначало служащих в уездные и областные органы, контролировало несение населением натуральных, денежных, военных и других повинностей, осуществляло прием рекрут. Правление должно было следить за исполнением законов, «чинить взыскание со всех непослушных, сохранять благонравие, порядок, мир и тишину».[11] На рассмотрение наместнического правления подавали жалобы о злоупотреблениях чиновников, о незаконных сборах с населения, растратах казенных денег и т. п. Здесь рассматривались вопросы о неуплате по счетам, векселям, контрактам. Правление накладывало арест на имение или часть его за долги по приговору судебных инстанций. Ведало вопросами общественного призрения, контролировало деятельность палаты уголовного суда, палаты гражданского суда и казенной палаты и многое другое . [12]

Исходя из выше перечисленного, можно придти к выводу, что императрица через губернское правление пыталась провести политику децентрализации власти на местах. Следуя идеям просвещенного абсолютизма, Екатерина II видела решение всех губернских дел при помощи коллегиального органа – правления. Однако опыт реализации политики центрального правительства на примере Уфимского наместнического правления демонстрирует постепенное уменьшение властных полномочий правления.

В состав наместнического правления входили генерал-губернатор, правитель наместнического правления, два члена и писарь. Генерал-губернатор очень редко присутствовал на заседаниях правления. Чаще всего он присылал письменные указания по конкретным вопросам. «Учреждение о губерниях» 1775 года называет правителя наместнического правления «губернатором» или «правителем наместничества». Эти слова использовались как синонимы в делопроизводственной документации и обозначали должностное лицо, координирующее деятельность наместнического правления. Правитель наместничества занимался главным образом вопросами гражданского управления. С 1781 по 1796 год эту должность занимали по очереди действительный статский советник Петр Федорович Квашнин-Самарин, генерал-поручик Александр Александрович Пеутлинг, действительный статский советник князь Иван Михайлович Баратаев. [3] Таким образом, в конце XVIII века Уфимское наместническое правление считалось «первейшим» местным органом управления под председательством наместника.

С восшествием на престол Павла I начинаются административно-территориальные преобразования, которые отразились на изменении устройства местных присутствий всей империи и Оренбургской губернии в частности. В 1796 году, Уфимское наместничество было преобразовано в Оренбургскую губернию. [10] [Новая губерния состояла из 10 уездов [10], а Оренбург в ходе нового реформирования, становиться областным городом .

Павел I не отменял «Учреждение для управления губерний» 1775 года, однако внесенные в него поправки в значительной мере изменили структуру местной власти. Одной из таких поправок было негласное исключение из системы местного управления института генерал-губернаторства, которое в свою очередь отразилось на положении губернатора и губернского правления. Хотя властью наместника и подавлялось значение губернского правления, но без высокопоставленного председателя это учреждение теряло свое прежнее положение среди остальных присутствующих мест губернии. Такое же заключение делает  Е.Н. Анучин, который пишет: «губернское правление не смогло удержаться на своей фиктивной высоте и совершенно сравнялось с Палатами» [1, с.12]. Титул «первенствующего места» в губернии теперь не соответствовал действительному положению губернского правления. С упразднением института генерал-губернаторства функции наместника отошли к губернатору, который стал не только органом управления, но и органом надзора. Изменившийся порядок властных полномочий оказал существенное влияние на губернское правление. Указом Его Императорского Величества от 26 марта 1797 года за номером 4180 отправленным в Оренбургское губернское правление, разъяснялось, что «в исполнение оного Е.И.В. указа, губернское правление, почитая долгом как оному правлению, ровно палатам Суда, и расправы, также казенной, приказу общественного призрения, и духовному магометянскому закона собранию отправиться из Уфы в Оренбург». [2] Однако переезд не решил всех проблем местной администрации, напротив, возникла серьезная проблема, связанная с председательством в губернском правлении. Военный губернатор, который по идеи Павла I должен был заменить генерал-губернатора в приграничных губерниях, имел резиденцию в Оренбурге, а гражданский губернатор вместе с присутственными местами переехал в 1802 году в Уфу в виду отсутствия в Оренбурге казенных зданий для местных присутствий. [5] Таким образом, можно предположить, что главное место в правлении занимал гражданский  губернатор, это подтверждается и компетенцией губернского правления, которая во многом была аналогична губернаторской. Однако в апреле 1811 года министру юстиции поступил рапорт от губернского прокурора А. Богинского где он задавал вопрос: является ли военный губернатор председателем губернского правления, или в соответствии с порядком, существовавшим при генерал-губернаторе, «обязан сидеть на правой стороне председательского места?» [4]. Ответ министра юстиции содержал напоминание об именном указе, объявленном Сенату 15 апреля 1803 года, согласно которому «военный губернатор, управляющий и гражданской частью, по отношениям до присутственных мест действует по «Учреждению...» 1775 года. Поэтому военный губернатор, присутствуя на заседаниях губернского правления, является председателем». Фактически, указ 1803 года подтвердил передачу военному губернатору и гражданской власти [6].Но так как военный губернатор находился в Оренбурге, а губернское правление в Уфе, то естественно, что председательствовать в правление ему не приходилось.

Таким образом, практически всю первую четверть XIX века правительство продолжало отстаивать свой взгляд на губернское правление как на «первенствующее место в губернии» и рассматривало губернатора в качестве неотъемлемой части этого учреждения. Однако как показывает  законодательство и пример его реализации в Оренбургской губернии, нарушения в области управления губернией и единоличное правление губернаторов продолжалось. Непродуманность и спонтанность реформ Павла I привела к путанице в системе местного управления и нивелированию роли губернского правления. Отметим, что подобные изменения повлекли за собой прекращение тенденций децентрализации начатой Екатериной II.