АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСПРОГРАММ

Никитина А.Х.

Кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Российского государственного аграрного университета – МСХА имени К.А.Тимирязева (РГАУ-МСХА имени К.А.Тимирязева)

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСПРОГРАММ

Аннотация

В статье рассматривается взаимосвязь распределения бюджетных ресурсов с результатами их использования с точки зрения проектного финансирования на примере Госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы. На основании проведенной оценки достигнутых в Госпрограмме результатов делаются соответствующие выводы.

Ключевые слова: эффективность бюджетных расходов, «программный» бюджет, государственная программа, сельское хозяйство, целевые индикаторы.

Nikitinа A.H.

PhD, Associate Professor, Department of Finance of the Russian Stateб Agrarian University - Moscow Agricultural Academy named after KATimiryazev (RGAU - MSHA Timiryazev )

EFFECTIVENESS OF THE GOVERNMENT PROGRAM

Abstract

The article examines the relationship of the budget allocation to the results of their ispolzovaniyas terms of project financing by the example of the state program of agricultural development and regulation of agricultural products, raw materials and food for the years 2008 - 2012 . On the basis of the assessment of the results achieved in the State program draw conclusions .

Keywords : efficiency of budget spending, «сoftware» budget, the state program , farming, target indicators.

Эффективность бюджетных расходов – одно из направлений, которому в последние годы уделяется достаточно много внимания, что обусловлено необходимостью выявления взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования. Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов предлагается принять программно-целевой принцип планирования бюджетных ассигнований, в основе которого лежат государственные программы [1].

В рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р, была подготовлена, а Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплена правовая база для перехода, начиная с 2014 г., к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету) [2]. Данный закон закрепил понятие «государственные (муниципальные) программы» в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Государственные программы пришли на смену долгосрочных целевых программ, которые полностью исключаются из Бюджетного кодекса. С учетом положений принятого федерального закона целевые статьи расходов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами.

Внедрение «программного» бюджета влечет за собой изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировку системы бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрение новых форм государственного и муниципального финансового контроля.

В то же время в перспективе необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета, как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики, будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.

Вместе с тем в практику управления некоторыми отраслями экономики России уже достаточно давно были внедрены государственные программы. Так, в целях развития сельского хозяйства в Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2007 № 446 была утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы (далее – Госпрограмма) [3].

Целью данного исследования является анализ и оценка эффективности реализации Госпрограммы с точки зрения проектного финансирования, т.е. влияния выделенных бюджетных ассигнований на достижение целевых индикаторов.

Оценка эффективности реализации госпрограммы проводилась на основе анализа результативности выполнения основных мероприятий и подпрограмм с использованием результатов мониторинга и оценки степени достижения целевых индикаторов [4].

Оценка эффективности реализации госпрограммы, как правило, основывается на двух критериях:

а) экономической эффективности, учитывающей оценку влияния ожидаемых результатов госпрограммы на национальную (региональную) экономику;

б) социальной эффективности, учитывающейоценку влияния ожидаемых результатов госпрограммы на социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке [5].

Общий объем финансирования Госпрограммы в 2008 - 2012 годах за счет средств федерального бюджета был запланирован в размере 551,3 млрд. рублей; бюджетов субъектов Российской Федерации - 544,3 млрд. рублей; внебюджетных источников - 311 млрд. рублей.

Таблица 1 Объем финансирования Госпрограммы в 2008 – 2012 годах (млн. рублей)

Наименование	Годы
	2008	2009	2010	2011	2012
План	118 287,9	165 133,4	110 697,3	125 000,0	137 600,0
Факт	118 270,2	164 999,9	107 242,7	124 921,0	137 577,4
% исполнения	99,9	99,9	96,9	99,9	99,9

Целями Госпрограммы являются устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства.

Ожидаемыми результатами реализации программы являются:

• улучшение жилищных условий в сельскойместности (увеличение ввода иприобретения жилья в 3,7 разапо отношению к 2006 году);
• повышение обеспеченности сельского населения питьевой водой до 66 %, а уровня газификации домов природным газом - до 60 %;
• увеличение объема производствапродукции сельского хозяйства на 24,1% по отношению к 2006 году;
• привлечение инвестиций в основнойкапитал сельского хозяйства за  5 лет в размере 946,8 млрд. рублей;
• доведение доли российских продовольственных товаров в розничнойторговле продовольственными товарами до 70 %.

В результате реализации мероприятий Госпрограммы были достигнуты следующие результаты (табл.2).

В 2010 и 2012 годах сложные климатические условия (засуха, заморозки, град) в большинстве российских регионов во время всего аграрного сезона оказали неблагоприятное воздействие на развитие сельского хозяйства.

За 5 лет реализации Госпрограммы были достигнуты следующие результаты: темпы производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий составили 116,8% (при плане 121,7%), в том числе продукции растениеводства – 113,4% (при плане 115,9%), продукции животноводства – 115,9% (при плане 127,7 %).

Таблица 2 Результаты реализации Госпрограммы

Показатели	план	факт
Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах к предыдущему году), %	121,7	116,8
Индекс производства продукции растениеводства (в сопоставимых ценах к предыдущему году), %	115,9	114,3
Индекс производства продукции животноводства  (в сопоставимых ценах к предыдущему году), %	127,7	115,9
Доля российского производства в формировании ресурсов (без учета оценки переходящих запасов), %:
мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо)	69,6	68,7
молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко)	81,1	75,3

В 2012 году в хозяйствах всех категорий Российской Федерации посевная площадь сельскохозяйственных культур составила  76,3 млн. га или 99,5% по отношению к  2011 году, в том числе зерновые и зернобобовые культуры были размещены на площади 44,4 млн. га (на 1,8% больше).

Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур в хозяйствах всех категорий составил 70,7 млн. тонн (в чистом весе), что на 25% меньше уровня 2011 года, урожайность зерновых и зернобобовых культур в среднем составила 18,3 ц/га, что на  4,1 ц/га ниже прошлогоднего уровня. Однако с учетом переходящих запасов объем собранного зерна позволил обеспечить потребности внутреннего рынка и направить на экспорт 13 млн. тонн зерна.

В 2012 году лучших результатов удалось достичь в отрасли животноводства.

Доля российского производства в формировании ресурсов мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо без учета переходящих запасов) составила 68,7% при плановом показателе 69,6 %.

Удельный вес импорта в формировании общих ресурсов мяса и мясопродуктов (без учета переходящих запасов) составил в 2012 г. 24,3% (в 2011г. - 24,5%) при плановом показателе 30,0%.

Доля российского производства в формировании ресурсов молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко без учета переходящих запасов) составила 75,3% при плановом показателе 81,1 %.

Производство скота и птицы на убой  (в живом весе) в хозяйствах всех категорий составило 11,6 млн. тонн, что на 6,1% больше уровня 2011 года, в том числе в сельскохозяйственных организациях – на 11,7%, крестьянских (фермерских) хозяйствах – на 3,8%, а в хозяйствах населения уменьшилось на 3,0 %.

Увеличение производства скота и птицы в живом весе достигнуто за счет наращивания объемов производства свиней (на 3,5% к уровню 2011 года), мяса птицы (на 12,0%), а также крупного рогато скота (на 1,3%), овец и коз (на 0,4%). Этому способствовал ввод новых, а также реконструкция и модернизация существующих предприятий, внедрение ресурсосберегающих технологий, реализация целевых программ «Развитие свиноводства в Российской Федерации на 2010 – 2012 годы» и «Развитие птицеводства в Российской Федерации на 2010 – 2012 годы». За 2012 год модернизировано скотомест для животноводства на 74,1 тыс. голов или 114,0% от предусмотренного на 2012 год.

Если рассматривать выполнение целевого индикатора по производству скота и птицы на убой в живом весе в разрезе субъектов Российской Федерации, то следует разделить все субъекты Российской Федерации на три группы:

- регионы, выполнившие взятые обязательства;

- регионы, увеличившие производство скота и птицы на убой в живом весе, но не выполнившие взятые обязательства;

- регионы, снизившие производство скота и птицы на убой в живом весе.

К первой группе относится 38 регионов, среди них стоит отметить следующие регионы: Белгородская область, которая перевыполнила взятые обязательства на 47,5%, Челябинская область - на 31,0%, Воронежская область - на 27,5%, Новгородская область - в 2,1 раза, Тамбовская область - на 46,0% и Липецкая область - на 29,3%.

Ко второй группе относится 27 регионов. Здесь можно выделить следующие регионы: Курская область - производство увеличилось на 31,8%, Республика Марий Эл - на 34,8%, Республика Татарстан - на 6,6%, Республика Мордовия - на 9,8%, Оренбургская область - на 6,2 %.

К третьей группе относится 15 регионов. Наибольшее снижение производства скота и птицы на убой произошло в Саратовской области- на 10,3%, Краснодарском крае - на 4,5%, Ростовской области - на 4,9%, Нижегородской области - на 11,5 %.

Производство молока в хозяйствах всех категорий в 2012 году составило  31,9 млн. тонн, что примерно на 1,0% больше уровня 2011 года. В сельскохозяйственных организациях производство молока увеличилось на 2,5%, крестьянских (фермерских) хозяйствах – на 12,8%, в хозяйствах населения уменьшилось на 1,8%. Надой молока на 1 корову в сельскохозяйственных предприятиях вырос по сравнению с 2011 годом на 248 кг и составил 4987 кг.

Если рассматривать ход выполнения целевого индикатора по производству молока в разрезе субъектов Российской Федерации, то их можно разделить на три группы:

- регионы, выполнившие взятые обязательства;

- регионы, увеличившие производство молока, но не выполнившие взятые обязательства;

- регионы, снизившие производство молока.

К первой группе относится 17 регионов, среди которых стоит отметить следующие регионы: Республика Дагестан, которая перевыполнила взятые обязательства на 32,0%, Кабардино-БалкарскаяРеспублика - на 20,1%, Ростовская область - на 4,1%, Республика Хакасия - на 21,5%, Ставропольский край - на 4,0%, Владимирская область - на 5,0%, Республика Алтай - на 18,1%, Воронежская область - на 1,7%.

Ко второй группе относится 41 регион. Здесь можно выделить следующие регионы: Республика Башкортостан - производство увеличилось на 3,4%, Свердловская область - на 6,4%, Удмуртская Республика - на 3,7%, Белгородская область - на 3,5 %.

К третьей группе относится 22 региона. Наибольшее снижение производства молока произошло в Омской области - на 7,7%, Новосибирской области - на 7,6%, Саратовской области - на 5,0%, Республике Татарстан - на 2,3%, Челябинской области - на 5,8%, Тверской области - на 6,7%, Кемеровской области - на 3,6 %.

На 1 января 2013 г. в хозяйствах всех категорий поголовье крупного рогатого скота составило 20,0 млн. голов или 99,2% к соответствующему периоду 2012 года, в том числе коров – 8,9 млн. голов (99,0%), свиней – 18,8 млн. голов (109,2%), овец и коз – 23,9 млн. голов (104,4%), численность птицы составила 494,5 млн. голов (104,5%).

В 2012 году улучшилась ситуация в племенном животноводстве. Прирост реализации племенного молодняка составил 15,0%, а удельный вес племенного скота в общем поголовье по сравнению с 2011 годом увеличился до уровня 13,1 %.

Производство яиц за указанный период в хозяйствах всех категорий составило 42,0 млрд. штук или 102,2% к уровню 2011 года.

Существенное значение в развитии агропромышленного комплекса России в 2012 году имели такие меры поддержки, как субсидирование кредитов и реализация экономически значимых региональных программ.

Субсидирование процентных ставок является основным инструментом, обеспечивающим постоянный инвестиционный процесс в отрасли, связанный с привлечением частных инвесторов и вводом новых мощностей для роста производства продукции сельского хозяйства.

В соответствии с Госпрограммой в 2012 г. планировалось привлечь 401,4 млрд. руб. субсидируемых кредитов, в том числе краткосрочных кредитов — 176,4 млрд. руб., инвестиционных кредитов (включая кредиты на приобретение техники и оборудования) -190,0 млрд. руб., на развитие малых форм хозяйствования - 35 млрд. рублей. 

По состоянию на 1 января 2013 г. объем привлеченных субсидируемых кредитов составил 615,4 млрд. руб. или 101% от плана, в том числе краткосрочных кредитов - 353,3 млрд. руб. (рост в 2 раза по сравнению с планом);инвестиционных кредитов (включая кредиты на приобретение техники и оборудования) - 185,9 млрд. руб. (98% от плана);на развитие малых форм хозяйствования - 76,3 млрд. руб. (рост почти в 2,2 раза по сравнению с планом).

По состоянию на 1 января 2013 г. на субсидирование части процентной ставки по полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями кредитам из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации направлено 73,0 млрд. руб. (или 100% от установленного годового лимита), в том числе: 20,2 млрд. руб. по краткосрочным кредитам (100%), 46,9 млрд. руб. по инвестиционным кредитам (100%), 5,8 млрд. руб. по кредитам на развитие малых форм хозяйствования на селе (100%), 0,11 млрд. руб. по кредитам на развитие рыбоводства (100%).

Эффективной мерой поддержки сельского хозяйства также стала реализацияэкономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства. В 2012 году на реализацию мероприятий указанных программ было выделено 14,4 млрд. рублей, что позволило привлечь около 19,0 млрд. рублей средств региональных бюджетов.

Техническая и технологическая модернизация сельского хозяйства осуществлялась с привлечением средств федерального бюджета в виде субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам. В 2012 году на эти цели Минсельхозом России в регионы было перечислено 9,9 млрд. рублей. Данная мера государственной поддержки была направлена на стимулирование приобретения техники, применяемой в сельском хозяйстве. В результате в 2012 году было приобретено 19968 тракторов, 6284 зерноуборочных и 1400 кормоуборочных комбайнов.

Вместе с тем, подводя итоги реализации Госпрограммы, необходимопровести оценкусоциального эффекта от ее реализации.

В рамках Госпрограммы за счет всех источников финансирования построено (приобретено) 1,3 млн. кв. метров жилья(118% к плану), в том числе для молодых семей и молодых специалистов - 670,19 тыс. кв. м (100 %).За счет бюджетов всех уровней и внебюджетных источников введено в действие общеобразовательных школ почти на 4,0 тыс. мест(125,1%), открыто 109 фельдшерско-акушерских пунктов (111,2%), построено и реконструировано 4 спортивных сооружения и площадки, введено в действие 270 мест клубных учреждений (163,6 %).

В рамках реализации мероприятий Госпрограммы по инженерному обустройству села введено 4,1 тыс. км распределительных газовых сетей (129,9%), газифицировано сетевым газом 46,4 тыс. домов (квартир) (171,7 %). При этом уровень газификации сетевым газом составил 55,2 %. За отчетный период введено 2,21 км локальных водопроводов, или 101% к плану. Централизованным водоснабжением обеспечено 22 тыс. домов (квартир), что превышает плановый показатель в 2,3 раза. Обеспеченность сельского населения питьевой водой в 2012 г. составила 58 %.

Подводя итоги реализации Госпрограммы необходимо отметить, что не все заданные индикаторы были достигнуты в ходе ее исполнения.

При этом Правительством Российской Федерацииособое внимание уделяетсяразвитию и государственной поддержке сельского хозяйства. Посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года поставлена задача полного обеспечения в ближайшие четыре - пять лет независимости страны по всем основным видам продовольствия.

С этой целью после завершения Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 была утверждена государственная программа «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» [6].

Одной из главных целей новой Государственной программы является обеспечение продовольственной независимости страны в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, а также адаптации сельского хозяйства к условиям ВТО и нейтрализации соответствующих рисков. Для достижения запланированных показателей в ходе реализации новой Госпрограммы необходимо сохранить положительную динамику развития отрасли, которая, в силу специфики, может быть обеспечена только при сохранении объемов государственной поддержки в совокупности с мерами таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. Таким образом, в Россиипродолжается государственная поддержка развития сельского хозяйства.