РИСК-МЕНЕДЖМЕНТ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Усенко О.И.

Соискатель кафедры государственных и муниципальных финансов ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет»

РИСК-МЕНЕДЖМЕНТ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Аннотация

В статье рассмотрено внедрение риск-менеджмента во внутренний финансовый контроль организаций бюджетного сектора и органов государственной власти. Риск-менеджмент рассматривается как альтернатива усиления ответственности за нарушения бюджетного законодательства, позволяющая повысить финансово-бюджетную дисциплину. Полученные в ходе исследования выводы могут быть использованы в деятельности как органов государственного (муниципального) финансового контроля, так и служб внутреннего финансового контроля в организациях бюджетного сектора.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетное нарушение, риск-менеждмент, INTOSAI.

Usenko O.I.

Department of public and municipal Finance, the St. Petersburg state University of Economics Finance

RISK-MANAGEMENT IN THE CONTROL OF STATE’S FINANCE

 Abstract

The article considers the implementation of risk management in the internal financial control of the budget sector and public authorities. Risk management is viewed as an alternative to responsibility for violations of the budget legislation, allowing to increase the financial and budget discipline. Results of the study may be used authorities of the state (or municipal) financial control and internal audit in the organizations of the budgetary sector.

Keywords: the state financial control, budget violation, risk management, INTOSAI.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона № 252-ФЗ от 23.07.2013 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» ответственность за нарушение бюджетного законодательства претерпела существенные позитивные преобразования [2]. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) установил понятие бюджетного нарушения [1, ст. 306.1], его виды и перечень бюджетных мер принуждения. Помимо применения бюджетных мер принуждения, предусмотренных БК РФ за совершение бюджетного нарушения, в случае выявления состава административного правонарушения или преступления возможно привлечение к административной или уголовной ответственности. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлено 18 составов правонарушений в области бюджетных отношений. Таким образом, ответственность за нарушения бюджетного законодательства сегодня возможна по трем направлениям: уголовная, административная и применение бюджетных мер принуждения.

Кроме того, применение бюджетной меры принуждения не освобождает от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства. Выполнение обязанности обеспечивается путем вынесения представления и (или) предписания. Представление содержит обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и требование о принятии мер по его устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Предписание содержит обязательные для исполнения в указанный срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию. Важнейшей новеллой является предоставление органам государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля полномочий обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, в случае невыполнения соответствующего предписания.

Законодатель пошел по пути казуистичного ужесточения наказания в бюджетной сфере, уделяя при этом особое внимание привлечению к ответственности должностных лиц, что, безусловно, должно улучшить дисциплину в бюджетном процессе. При этом, необходимо отметить наличие обоснованных затруднений при попытке установить санкции за некоторые виды нарушений, выявляемых в ходе проверок, проводимых органами государственного финансового контроля. Например, отсутствие ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, связано с возникающими сложностями при попытке сформулировать состав такого правонарушения, определить субъектов ответственности и критерии оценки эффективности, исключающие субъективный подход. Также необходимо учитывать высокую долю объективных факторов, влияющих на развитие событий и конечный результат, которые не поддаются контролю со стороны должностных лиц, принимающих управленческие решения.

С нашей точки зрения, альтернативой установления ответственности в подобных случаях должен стать подход, ориентированный на управление рисками, позволяющий с успехом обеспечить превенцию - первостепенную цель юридической ответственности. Основой для данного подхода могут стать Рекомендации по стандартам внутреннего контроля для государственного сектора - дополнительная информация об управлении рисками INTOSAI 9130 (далее - INTOSAI 9130) [4]. Согласно данному документу деятельность по внутреннему контролю можно рассматривать как форму реагирования на риски. Следовательно, основным направлением снижения рисков, связанных с нарушениями бюджетного законодательства должен стать эффективно функционирующий внутренний финансовый контроль с элементами риск-менеджмента. Особое внимание в первую очередь следует уделять оценке рисков и разработке действенных мер реагирования на них, путем построения соответствующей матрицы. Пункт 2.4.3. INTOSAI 9130 предлагает для построения матрицы использовать такие критерии как вероятность события и его последствия. Оценивать неопределенность вероятных событий следует с точки зрения вероятности их возникновения, и возможных последствий. Вероятность представляет собой возможность того, что событие произойдет в течение определенного периода времени, а последствия представляют собой уровень воздействия событий на способность организации достичь своих целей, под которыми можно рассматривать соблюдение принципов законности, эффективности и результативности расходования бюджетных средств. Итоговым результатом оценки рисков является присвоение каждому из них рейтингов вероятности и последствий и выявления рисков с наивысшим приоритетом, подлежащих ликвидации или разделению (переносу). Реагирование на риски следует осуществлять посредством контрольных процедур в рамках внутреннего контроля: разделения обязанностей и ответственности должностных лиц и структурных подразделений; определения правил доступа к ресурсам и учетной информации, а также согласованию операций; проверки результативности деятельности и т.д. Применение подхода, ориентированного на управление рисками следует поддерживать со стороны государственных (муниципальных) органов финансового контроля путем разработки методических рекомендаций в сфере осуществления деятельности по внутреннему финансовому контролю (аудиту) и оценке рисков в финансово-бюджетной сфере.

В целях анализа нарушений в бюджетной сфере на федеральном уровне автором был изучен Отчет о работе Счетной палаты РФ за 2012 год [3] (см. табл. 1). В 2012 году Счетной палатой РФ выявлено нецелевое использование бюджетных средств в размере 1,2 млрд. руб., что составило 0,009 % от расходов федерального бюджета РФ, тогда, как неэффективное использование бюджетных средств составило 70,3 млрд. руб. или порядка 0,556 % расходов федерального бюджета РФ, то есть в 63 раза больше. Из предусмотренных в настоящее время нарушений бюджетного законодательства в Отчете о работе Счетной палаты РФ за 2012 год помимо нецелевого использования бюджетных средств содержатся данные о выявленных нарушениях порядка представления бюджетной отчетности на сумму 16,6 млрд. руб., что составляет порядка 0,131 % расходов федерального бюджета РФ. Самыми значительными по своим масштабам выглядят нарушения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (1% от расходов федерального бюджета РФ). Очевидно, введение законодателем ответственности за данные нарушения само по себе не в состоянии существенным образом сократить существующие риски в данном направлении.

Представленный в табл. 1 анализ нарушений в финансово-бюджетной сфере позволяет ранжировать риски, связанные с нарушениями, выявляемыми органами внешнего государственного финансового контроля.

 

Таблица 1 - Анализ нарушений в финансово-бюджетной сфере, выявленных Счетной палатой РФ в 2012 г.

Виды нарушений в финансово-бюджетной сфере	млрд. руб.	% от федерального бюджета	Санкция	Риск в порядке убывания
Нарушения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд	130,7	1,033	ст. 7.29-7.32 КоАП РФ	1
Нарушение порядка представления бюджетной отчетности	16,6	0,131	ст. 15.15.6  КоАП РФ	2
Нецелевое использование бюджетных средств	1,2	0,009	ст. 306.4 БК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ	3
Неэффективное использование бюджетных средств	70,3	0,556	ХХХХХ	4
Иные нарушения, выявленные при использовании средств бюджетной системы	46,3	0,366	ХХХХХ	5
Объем неиспользованных государственных средств	33,7	0,266	ХХХХХ	6
Нарушения при распоряжении и управлении государственной собственностью	8,2	0,065	ХХХХХ	7
Финансирование объектов капитального строительства, которые не были введены в строй в установленные сроки в связи с отсутствием разрешений на строительство и нарушением подрядчиками договорных обязательств	2,4	0,019%	ХХХХХ	8

 

Количественные показатели (млрд. руб. и % от федерального бюджета) характеризуют вероятность события. Наличие и размер установленных санкций характеризует значительность последствий нарушений в виде экономических и репутационных потерь. Сочетание данных показателей обуславливает увеличение риска. Как видно из табл. 1, самый значительный риск связан с нарушениями законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Нарушения порядка представления бюджетной отчетности и нецелевое использование бюджетных средств могут занимать вторую или третью позицию в зависимости от индивидуального подхода руководства при оценке последствий. Так, частота встречаемости нарушения порядка представления бюджетной отчетности, в 14,5 раз выше частоты встречаемости нецелевого использования бюджетных средств. Однако за нарушение порядка представления бюджетной отчетности ст. 15.15.6 КоАП РФ предусмотрен штраф для должностных лиц от 10 до 30 тыс. руб. Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств более значительна и установлена по трем направлениям, как видно из табл. 1.  Нарушения, представленные на 4-8 позициях в табл. 1, также могут быть ранжированы руководством в зависимости от ожидаемых последствий. Несмотря на отсутствие санкций, предусмотренных законодателем за их совершение, они влекут вынесение представлений и (или) предписаний с последующим обращением в судебные инстанции.

Аналогичным образом можно проанализировать риски в бюджетной сфере на региональном и муниципальном уровнях, в организации бюджетного сектора или органе государственной власти. Применение данного подхода особенно актуально при осуществлении главными распорядителями бюджетных средств, предусмотренного ст. 160.2-1 БК РФ, внутреннего финансового контроля и аудита.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс».2014.URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=148998 (дата обращения 29.01.2014).
2. Федеральный закон № 252-ФЗ от 23.07.2013 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс».2014.URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=150289;dst=0;ts= 428E9A1E57D5284DCCF8C32AD0BA4BBF;rnd=0.7538092357859656 (дата обращения 29.01.2014).
3. Отчет о работе Счетной палаты РФ за 2012 год // Cайт Счетной палаты РФ. 2014. URL:http://www.ach.gov.ru/ru/revision/reports-by-years/ (дата обращения 29.01.2014)
4. Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector – Further Information on Entity Risk Management // Cайт ISSAI - International Standards of Supreme Audit Institutions. URL: http://www.issai.org/media/13341/intosai_gov_9130_e.pdf (дата обращения 29.01.2014).