ПРОБЛЕМЫ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГЧП В РОССИИ

Начаркин В.В., Корнеева К.А.

Студенты экономического факультета,

Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева.

ПРОБЛЕМЫ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГЧП В РОССИИ

Аннотация

В статье рассматривается институт государственно-частного партнерства. На основе традиционных отличий иностранных государств проводится анализ зарубежного опыта в сфере ГЧП. Анализируется возможность внедрения в нашей стране методов развития ГЧП за рубежом.

Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, зарубежный опыт, налоги.

Nacharkin V.V., Korneeva K.A.

Students of faculty of economics,

Mordovian Ogarev state university.

THE PROSPECT'S PROBLEMS OF THE PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP DEVELOPMENT IN RUSSIA

Absrtact

This article is devoted to the consideration of the public private partnership. The analytical treatment is shown on the basis of the traditional differences of foreigh countries' experience in the field or PPP. The opportunity of the implementation of the foreign PPP development methods in our country is analyses here. 

Keywords: public private partnership, foreign experience, taxes.

Рассматривая экономику России, можно сказать, что наметившийся в прошлом веке переход к рыночной экономике не был завершен окончательно. Несмотря на то, что предпринимаются активные попытки развития частного сектора в стране, роль государства в экономке остается достаточно высокой. Именно поэтому в нашей стране особенно важным институтом, хоть и малоприменимым на данный момент, является государственно-частное партнерство, которое является рычагом воздействия на бизнес, с целью решения проблем государственного обеспечения населения необходимыми товарами и услугами, посредством привлечения к их предоставлению частного сектора.

Государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок на основании объединения ресурсов и распределении рисков между публичным партнером и частным партнером соглашение, которое способствует привлечению в экономику частных инвестиций и обеспечивает доступность и качество различных товаров и услуг, обеспечение которыми возложено на органы государственной власти.

Таким образом, государственно-частное партнерство вовлекает в зону ответственности, лежащей на органах государственной власти, частный сектор. Эта зона включает в себя такие сферы как предоставление услуг являющихся обязанностью государства, обеспечение развития инфраструктуры, повышение уровня образования и здравоохранения, а так же охрану окружающей среды и другие социальные услуги. Причиной сотрудничества государства и частного сектора в этих сферах, является невозможность государства самостоятельно в полной мере обеспечить решение данных проблем. Это связано с тем, что частный сектор выполняет данные проекты намного качественнее, что говорит о целесообразности переложения выполнения этих функций на бизнес.

Необходимо отметить, что не всегда переложение проектов с государства на частный сектор может быть оправданно. Прежде чем заключать соглашение о государственно-частном партнерстве, необходимо оценить эффективность и целесообразность этого проекта, в качестве объекта инвестирования. Так, если государству гораздо выгоднее возложить свои обязательства на частный сектор, ему необходимо объявить конкурс, в ходе которого будут отобраны самые «привлекательные» исполнители проекта. Критериями отбора могут быть: качество выполняемых работ и услуг, издержки проекта, возможность долгосрочного сотрудничества, скорость выполнения проекта, финансовая стабильность.

Инициатором проекта является государство, а исполнителем частный партнер, кроме того, государство является гарантом, обеспечивающим инвестиционную привлекательность проекта, что увеличивает вовлекаемые частные инвестиции, которые способствуют реализации проекта. Данный институт постоянно набирает обороты и для обеспечения его эффективного функционирования, необходимо устранить все барьеры, которые препятствуют его развитию. Для оценки эффективности ГЧП в России, необходимо проанализировать методы и особенности реализации ГЧП в других странах. Анализ зарубежного опыта может позволить выявить возможности развития ГЧП в нашей стране с учетом национальных особенностей, различий и общих черт с иностранными государствами.

Так, например, в Китае ГЧП начало развиваться в 80-х годах. Первым проектами были проекты ВОТ, в основе которых был принцип возложения строительства проекта на частных партнеров, последующая эксплуатация объекта сделки в течение оговоренного срока, а по истечению срока передача его в собственность государства. В последствии с развитием законодательной базы ГЧП, форма ВОТ стала не актуальна и многие проекты были признаны незаконными. Так с 2000-х годов начало развиваться ГЧП в Китае, основой регулирования выступали два основных закона. Первый регулировал процессы проведения проектов по улучшению инфраструктуры, а второй регулировал вопросы инвестирования. Таким образом, второй позволил привлекать больше иностранных инвестиций, делая этот процесс более простым и более открытым. Еще одним важным шагом в развитии ГЧП в Китае было принятие в 2005 году Государственным  Советом документа (Opinion of the State Council, 2005), который поощрял и поддерживал развитие негосударственного сектора экономики. Этот документ был первым законом центрального правительства, который разрешил участие частного сектора в сфере энергетики, связи, железных дорог, авиации и нефтепродуктов. Тем не менее проекты ГЧП в Китае не нашли особого развития и воспринимаются в основном лишь как возможность привлечения финансовых ресурсов в случае необходимости. Основными проблемами развития ГЧП в Китае являются:

• недостаточность законодательной базы;
• государство противится возможности получения части прибыли от проектов частными партнерами;
• отсутствие политической стабильной обстановки;
• наличие коррупции при проведении конкурсных торгов;
• бедность населения и невозможность платить за услуги инфраструктуры;
• недостаток профессионализма и опыта органов самоуправления в этой области и др.

Так же основным барьером является приоритет решений власти во всех вопросах жизни общества, который подрывает возможности эффективного развития ГЧП в Китае.

Что касается Франции, то юридическое оформление и практическое применение соглашений ГЧП связаны с Постановлением № 2004-559 от 2004 года. Между тем, единого закона, регулирующего все возможные формы ГЧП во Франции до сих пор нет. Так, различные формы ГЧП регулируются специальными положениями в законодательстве. Помимо отдельных законодательных положений существует даже практическое руководство по Контрактам партнерства. Так или иначе, полной ясности и конкретики в юридическом обеспечении ГЧП до сих пор не существует, что часто приводит к спорам.

Наибольшее распространение во Франции, как и во многих странах, где есть хотя бы зачатки ГЧП, получили концессии. Для частного бизнеса в рамках концессий Франции  как части ГЧП предоставляются определенные льготы. Между тем, в абсолютном большинстве случаев, государство имеет значительное государственное участие в проекте, либо становится в итоге его собственником. Например, проект  «Скоростная железнодорожная линия Тур-Бордо, Франция». Данный договор концессии был подписан 16 июня 2011 года. Концессионное соглашение, составленное на 50 лет, включает право исполнителя на эксплуатацию объекта и, соответственно, на часть прибыли от него. Также именно государство внесло около 50% финансовых ресурсов (3 млрд. евро) для реализации проекта. Вторую половину внес исполнитель в лице LISEA. Кроме того, государство предоставило государственную гарантию в банке, тем самым распределив риск концессионера. Также государство взяло на себя ответственность за соблюдение и защиту окружающей среды.

Как итог, Франция имеет аналогичные проблемы, касательно ГЧП, как и во многих развитых странах:

– отсутствиеединого кодифицированного законодательства или закона, регулирующего данные правоотношения;

– сильная зависимость от внешнеполитических колебаний и экономической ситуации в стране.

Но есть и определенные особенности:

– значительный опыт в рамках работы концессионных соглашений – наличие собственной французской концессионной модели;

– наличие развитой системы нестандартных вознаграждений для исполнителя (оператора) контракта партнерства. В частности, вознаграждения могут выплачиваться поэтапно оператору в течение всего существования проекта, а также государственный орган может предложить дополнительные доходы от проекта и др.

Так же довольно любопытен в современной ситуации опыт Швеции. Особого распространения в этой стране ГЧП не нашло. Это связано с тем, что в Швеции сложилась социально-экономическая модель государства, где практически все проблемы лежат на плечах государственной власти. Эта страна имеет более развитую государственную систему, что позволяет ей без проблем и без потерь выполнять все государственные функции. Однако даже в этой стране институт ГЧП нашел свое отражение. К соглашению с частным бизнесом о ГЧП правительство Швеции прибегло фактически только однажды. После разрушительного кризиса 1990 года, правительство пошло на эксперимент кооперации с частным бизнесом. Так в 1995 году был проект ГЧП по строительству транспортной инфраструктуры. Стоимость этого проекта была 4,5 млрд шведских крон, грант государства из которых – 850 млн. и 1 млн. – льготный государственный кредит.Более широкое распространение в этой стране получили ГЧП на местном уровне, так кооперация местных властей способствует развитию обеспечения населения общественными услугами.По данным опроса, уже в конце 1990-х годов в 64 муниципалитетах Швеции осуществлялось 117 проектов ГЧП.

Не меньший интерес представляет Германия в области развития ГЧП. Так, эта страна с традиционно сильной государственной властью, однако к реализации проектов ГЧП она приступила значительно позже многих стран, с 2003 года. Именно опыт Германии наиболее интересен для развития ГЧП в России. Схожесть федеративного устройства этих стран дает возможность применения удачного опыта Германии в российской практике. Так Германия одна и тех стран, которые удачно смогли адаптировать модель ГЧП в своей стране. ГЧП в Германии способствует не только более рациональному использованию ресурсов, но так же комплексно решает проблему поддержки малого бизнеса.Интересным моментом так же является различие России и Германии и в формировании бюджетов, так в Германии в планах бюджетов отсутствует деление на доходы и расходы. Таким образом, при формировании бюджета можно увидеть и комплексно оценить все статьи расходов и доходов. Это обеспечивает большую открытость планов. Фактически можно проследить движение денежных средств, что в свою очередь дает возможность более тщательно контролировать исполнение проектов бюджета, особенно в сфере ГЧП. В 2005 году в ФРГ был принят Закон «Об ускорении внедрения ГЧП и улучшении законодательства в области ГЧП», который вносил некоторые изменения в законодательство. Так в налоговой сфере произошло изменение, которое отменяло земельный налог и налог на покупку земельного участка, но при условии, что эта собственность используется для реализации проекта ГЧП. Так же были адаптированы некоторые законы, с целью внедрения в них поправок о применении проектов ГЧП при развитии инфраструктуры. С первого взгляда незначительные изменения  в законодательстве на практике дают большие результаты. После внесения изменений, улучшающих положения участников проекта ГЧП, любой государственный проект стоит рассматривать и анализировать с точки зрения выгодности его реализации в общем порядке или в форме ГЧП. Так за период с 2002 по 2009 годы в Германии в строительство социальных объектов было инвестировано более 3,7 млрд. евро, а в сфере дорожного и инженерного строительства приблизительно 1,9 млрд. евро. Причем примерно 75% всех проектов ГЧП в Германии являются проектами местного значения, а остальные проекты федерального уровня.

Опыт реализации проектов в формате государственно-частного партнерства демонстрирует факт того, чтороссийскиеинвесторы готовы вкладывать собственные средства в развитие необходимой им инфраструктуры. Однако при действующем законодательстве подобные инвестиции экономически никак не обоснованы. Представляется целесообразным обеспечить экономические стимулы для вложения частных инвестиций в объекты инфраструктуры общего пользования путем учета вложенных инвестиций при определении налога на прибыль.

Кроме того, согласно опыту зарубежных стран, целесообразно будет использовать следующие налоговые льготы:

Возможные к установлению налоговые льготы: налоговые каникулы (освобождение от уплаты одного или нескольких налогов); снижение ставок применимых налогов; снижение косвенных налогов; льготы по уплате таможенных пошлин; предоставление инвестиционного налогового кредита; предоставление отсрочки или рассрочки в уплате налогов; установление специального режима налогообложения при выполнении соглашений о ГЧП.

В частности, специальный налоговый механизм может включать – льготы по налогу на прибыль, по налогу на недвижимость, особые механизмы ускоренного возврата НДС, а также ускоренную амортизацию.

Итак, исходя из опыта ГЧП в зарубежных странах, можно выделить следующий ряд мер и предложений по оптимизации налогового взаимодействия государства и бизнеса в России. При этом учтем тот факт, что Россия весьма недавно стала страной с рыночной экономикой. Далеко не все институты функционируют эффективно. Также финансовое состояние РФ, особенно в современных условиях, относительно нестабильное. Кроме того, немаловажным фактом является огромный размер государства и неразвитость многих регионов по основным экономическим показателям. Итак, исходя их этого, мы сформировали следующие меры и предложения:

1. Государство должно индивидуально подходить к каждому проекту и обеспечивать в лице специального института государственные гарантии по проектам, распределяя риск и доходность совместно с частным партнером. Кроме того, сформировать механизм компенсации, который работал бы при наступлении определенных обстоятельств.
2. Применить определенные льготы: по налогу на прибыль, на имущество, на земельный налог. В том числе, если проект требует значительных затрат времени и ресурсов, возможно применение налоговых каникул по вышеуказанным налогам. При этом требуется тщательно проработать данные долгосрочные инвестиционные соглашения на возможность создания из частного партнера – монополиста. Помимо этого можно также исключить исполнителей из состава субъектов, уплачивающих налог на имущество в отношении имущества, созданного в результате соглашения ГЧП. Аналогично по земельному налогу. В частности, внести поправку в ст. 373, дополнив ее пунктом 1.3 – «Не признаются налогоплательщиками экономические субъекты, являющиеся исполнителями в соглашениях ГЧП в отношении имущества, являющиеся объектом соглашения ГЧП».
3. Сформировать реальную возможность по ускоренному процессу возмещения НДС и ускоренному процессу амортизации. Возможно установление специального механизма зачета НДС, а также создать условия для налогового вычета по НДС для партнерских программ. Например, добавить слова «в том числе суммы налога, предъявленные по различным формам ГЧП экономическим субъектам поставщиками товаров (работ, услуг) в рамках реализации концессии или других форм соглашений ГЧП» абзац 1 п. 6 ст. 171 НК РФ. Касательно проблем с полнотой амортизации: последний абзац пункта 1 ст. 256 НК РФ после слов «подлежит амортизации» добавить слова «в полном объеме»
4. Сформировать специальные тарифы для ГЧП, отрегулировать законодательство в сфере бюджетирования ГЧП.
5. Проработать законодательство в рамках вышесказанных мер, чтобы меры по оптимизации имели юридическую силу. Внести изменения в БК РФ (дополнить статьи расходов в частности и по данному направлению), в ФЗ «О концессионных соглашениях» и иные нормативные акты, регулирующие партнерские отношения ГЧП, в том числе финансовую и налоговую сферы.
6. Проработать вопрос о предоставлении налоговых преференции и их размер. Проработать, соответственно, законодательство, отдельно для каждого налога: НДС, земельный, налог на имущество. Возможно пополнение статьи 149 НК РФ соответствующей оговоркой, что данный вид деятельности или отдельные его аспекты не подлежат налогообложению.
7. В перспективе – формированиеединого закона, возможно, кодифицированного, регулирующего основы организации, регулирования и контроля над ГЧП. Формирование закона должно основываться на всех уже сформированных особенностях ГЧП в России. Постепенно данный закон следует «подвести» к международной практике.
8. Необходимо использовать модель ГЧП как один из методов поддержки малого бизнеса в кризисный период.
9. Необходимо масштабное внедрение ГЧП на местном уровне, что позволит устранить проблему неразвитости инфраструктуры на востоке страны, в отдаленных регионах.

Литература

1. Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы. PDF.Под общей редакцией А. А. Зверева. – Москва: ООО «Фирма А-ФОРТ-ЮГ», 2009. – 244 с.
2. Государственно-частные партнерства. Пути совершенствования законодательной базы. – [Электронный ресурс]. – http://pppcenter.ru/ assets/files/docs/PPP%20EBRD.pdf.
3. ЕрмошинаТ. В. Роль государства в инвестиционном регулировании: проблемы государственного регулирования инвестиционной деятельности / Ермошина Татьяна Владимировна // Российское предпринимательство. – – № 12, вып. 2. - С.17-23.
4. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Китайской Народной Республике. Управление по планированию программ ГЧП и взаимодействию с МФО. Исполнитель: А. П. Садыхов. – М.,2010.
5. В.А. Кузьмин В. А.Государственно-частное партнерство: Опыт реализации механизма в Германии и возможности его использования в России. 2011 . – [Электронный ресурс]. – https://bit.ly/2AB7Cor

References

1. Public-private partnership. Ways of improvement of legislative base. PDF.Under the general edition of A. A. Zverev. – Moscow: JSC A-FORT-YuG Firm, 2009. – 244 pages.
2. Public-private partnerships. Ways of improvement of legislative base. – [Electronic resource].– http://pppcenter.ru/assets/files/docs/PPP%20EBRD.pdf.
3. Yermoshina T. V. Rol of the state in investment regulation: problems of state regulation of investment activity / Yermoshin Tatyana Vladimirovna//Russian business. - 2010. - N 12, вып. 2. - Page 17-23
4. The information research opinion about experience of PPP in People's Republic of China. Management on planning of the PPP programs and interaction from IFI. Performer: A. P. Sadykhov. Moscow 2010.
5. A. Kuzmin V. A.Gosudarstvenno-part partnership: Experience of realization of the mechanism in Germany and possibility of its use in Russia. 2011. – [Electronic resource]. – https://bit.ly/2AB7Cor