PROSECUTORIAL SUPERVISION OF THE LEGALITY OF CRIMINAL PROCEDURAL ACTIVITIES

Вопросы защиты прав участников уголовного судопроизводства посредством прокурорского надзора получили освещение в трудах Аристархова А.Л., Зяблиной М.В. и Камчатова К.В.

Особое значение проблеме придает современный этап развития уголовно-процессуального законодательства, характеризующийся поиском оптимальной модели соотношения публичных и частных начал. Изменение уголовного законодательства в отношении ряда категорий преступлений требует от прокуратуры усиления позиции государственного обвинения. В то же время Конституция РФ и международные договоры гарантируют права человека. Его задача — найти баланс между неотвратимостью наказания и защитой процессуальных прав личности.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, предполагающий рассмотрение явлений в развитии и взаимосвязи. Системно-структурный метод применен для определения места прокурорского надзора в системе уголовного судопроизводства. Формально-юридический метод использован при толковании правовых норм и анализе правового статуса прокурора. Посредством сравнительно-правового метода проведено сопоставление этапов правового регулирования надзорных полномочий, а также осуществлено обращение к зарубежному опыту организации прокурорского надзора (в частности, проанализированы модели организации надзорной деятельности в Германии и Франции, где законодательно разграничены функции надзора и государственного обвинения).

В рамках данного исследования также используется функциональный подход. В свою очередь данный подход позволяет рассматривать надзорные функции прокурора не как неизменный набор полномочий, а как систему, которая изменяется в зависимости от этапа уголовного процесса и конкретных обстоятельств. Институциональный метод применялся для изучения прокурорского надзора в качестве социально-правового института, активно взаимодействующего с другими институтами, такими как судебный контроль, ведомственный контроль и адвокатура. Социологический аспект исследования выражается в анализе не только официально судебных данных, но и обзоров практики деятельности прокуратуры. Использование данных методов и аспектов помогло выявить скрытые нарушения, которые зачастую не фиксируются в стандартных отчетах.

1. Подтверждена ключевая роль прокурора как гаранта законности и защиты прав участников процесса на всех стадиях — от приёма сообщения о преступлении до исполнения судебного решения. При этом надзор не подменяет деятельность следствия или суда, а обеспечивает своевременное выявление и устранение нарушений

2. Выявлен системный конфликт из-за двойственной природы статуса прокурора: совмещая функции надзора и государственного обвинения, прокурор сталкивается с риском предвзятости и «обвинительного уклона». Эффективным решением видится организационное разграничение этих ролей — в том числе через привлечение разных должностных лиц для надзора на досудебной стадии и поддержания обвинения в суде, а также через внедрение внутреннего аудита надзорной деятельности.

3. Определены проблемные зоны взаимодействия прокурора с руководителем следственного органа и оперативными подразделениями: ограниченность полномочий в отношении следователей, недостаточный доступ к оперативно-служебной документации и отсутствие механизма своевременного уведомления о мероприятиях, затрагивающих конституционные права граждан. Для повышения эффективности надзора целесообразно закрепить обязанность информировать прокурора о планируемых ОРМ и предоставить ему право знакомиться с соответствующей документацией без дополнительных согласований.

4. Обозначены практические меры по совершенствованию работы прокуратуры: введение статистического учёта качества расследования по каждому следователю, создание специализированных подразделений (в том числе по надзору за ОРД и по поддержанию обвинения по сложным категориям дел), развитие системы наставничества и учебных судебных процессов, а также разработка методических рекомендаций по оценке электронных доказательств.

5. Актуализированы риски цифровизации уголовного процесса: техническое неравенство между оперативными службами и прокуратурой, опасность алгоритмизации решений без учёта индивидуальных обстоятельств. Требуется модернизация технической базы прокуратуры и чёткие инструкции по проверке допустимости и достоверности цифровых доказательств.

Правовая природа и содержательные аспекты надзорной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве.

1. Сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью заключается в осуществляемом от имени государства систематическом контроле уполномоченных должностных лиц прокуратуры за точным и единообразным соблюдением Конституции и действующего законодательства на всех стадиях уголовного процесса: начиная с приема, учета и проверки заявлений (сообщений) о правонарушениях и заканчивая вынесением окончательного судебного решения и его реальным исполнением. Данная деятельность не направлена на подмену собой органов следствия, дознания или судебных инстанций. Ее основная задача — своевременно находить, пресекать и не допускать нарушений закона, восстанавливать права граждан и организаций, привлекать виновных к ответственности, а также гарантировать, что все решения и действия должностных лиц будут законными и мотивированными

2. В научных источниках принято различать два подхода к пониманию сущности прокурорского надзора. Первый (узкий) сводится к контролю за соблюдением законов в ходе предварительного расследования. Второй (широкий) охватывает законность всех решений и действий органов дознания и следствия, включая сферу оперативно-розыскной деятельности. Эта сфера надзора имеет важное значение для поддержания законности при проведении оперативно-розыскной деятельности. Комплексный подход, применяемый в рамках расследования, демонстрирует свою практическую ценность, позволяя прокурору своевременно пресекать любые нарушения закона на всех стадиях уголовного судопроизводства. В рамках данного исследования основное место занимает интегративный подход. Согласно ему, функция прокурорского надзора неразрывно связана с его процессуальным статусом в уголовном деле. Воронин О.В. подчеркивает: «Эффективное выполнение надзорных обязанностей прокурором напрямую зависит от понимания им правовых инструментов прокурорского надзора и способов их практического применения»

Этапы реформирования надзорных полномочий прокурора:

– первоначальный (2001–2007 гг.), характеризовавшийся широкими властными полномочиями прокурора в отношении следствия;

– реформационный (2007–2010 гг.), связанный с принятием Федерального закона № 87-ФЗ и существенным ограничением надзорных полномочий прокурора;

– этап адаптации и частичной коррекции (2010–2023 гг.), в рамках которого были уточнены полномочия прокурора в отношении дознания;

– и современный этап (с 2023 г.), ознаменованный новыми законодательными инициативами и цифровизацией надзорных процессов.

Ключевой особенностью действующего правового регулирования является дифференциация надзорных полномочий прокурора в зависимости от органа, осуществляющего расследование: широкие полномочия в отношении дознавателей и ограниченные в отношении следователей Следственного комитета РФ.

3. Прокурорский надзор на досудебных стадиях

На стадии возбуждения уголовного дела наиболее распространенными являются:

- формальная регистрация сообщений о преступлениях, выражающаяся в игнорировании обращений граждан и отказе в выдаче уведомления о принятом решении;

- необоснованное превышение сроков проверки сообщений;

- вынесение постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела без проведения необходимых проверочных мероприятий;

- необоснованное возбуждение уголовного дела при отсутствии достаточных поводов и оснований;

- сокрытие преступлений от официального учета. Для устранения этих нарушений прокурор использует такие акты реагирования, как постановление об отмене незаконного решения, требование об устранении нарушений, а также инициирование вопроса о привлечении к ответственности виновных должностных лиц

В ходе предварительного расследования наиболее распространенные нарушения можно систематизировать по нескольким группам. К их числу относятся:

– нарушения права на защиту, включая необеспечение участия защитника и необоснованное ограничение времени ознакомления обвиняемого с материалами дела;

– производство следственных действий при отсутствии законных оснований, в частности проведение обыска без судебного решения;

– необоснованное продление сроков предварительного следствия;

– приостановление производства по делу при отсутствии предусмотренных законом условий;

– а также процессуальные нарушения, связанные с использованием доказательств, полученных с нарушением закона.

В качестве мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения применяются:

– отмена незаконных и необоснованных решений следователя;

– признание доказательств недопустимыми в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством;

– дача письменных указаний, обязательных для исполнения;

– а также постановка вопроса об отстранении следователя от дальнейшего ведения дела

Важно отметить, что эффективность указанных мер напрямую зависит от оперативности их применения.

На этапе предварительного следствия прокурор действует в качестве надзорного органа. По завершении предварительного расследования он утверждает обвинительное заключение. При этом в судебных стадиях прокурор уже выступает как государственный обвинитель, который поддерживает предъявленное подсудимому обвинение перед судом, обосновывая свою позицию имеющимися в деле доказательствами.

Изучение практики применения прокурором полномочий по возвращению уголовного дела для дополнительного расследования приводит меня к выводу, что данный инструмент используется далеко не всегда эффективно. Прокуроры нередко возвращают дела по формальным основаниям, не влияющим на существо обвинения, что ведет к неоправданному затягиванию сроков. В свою очередь, практика показывает случаи, когда прокуроры утверждают обвинительные заключения по делам с неустранимыми недостатками, после чего суд возвращает такие дела прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ. Поэтому представляется разумным ввести статистический учет качества расследования по каждому следователю и обязательное информирование руководства следственных органов о результатах прокурорских проверок.

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 25 сентября 2024 г. № 10-П24 подтверждает, что именно прокурор выступает ключевым звеном в механизме восстановления прав граждан, пострадавших от незаконных действий органов дознания и следствия на стадии возбуждения уголовного дела. Суд фактически признал, что отсутствие своевременного и эффективного прокурорского реагирования на факты непринятия, нерегистрации или формальной проверки сообщений о преступлениях влечет за собой конституционно значимые нарушения, в частности ограничение доступа потерпевших к правосудию

В Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 16 января 2025 г. № 32-АПУ24-11-К1 суд фактически разграничил сферы ответственности: за прокурором сохраняется безусловный приоритет в вопросах обеспечения законности и соблюдение конституционных прав участников процесса, тогда как организационно-тактические аспекты расследования могут оставаться в компетенции ведомственного контроля. Суд указал, что попытка руководителя следственного органа заменить прокурорский надзор внутриведомственными механизмами неприемлема, особенно когда речь идет о нарушении права на защиту или использование недопустимых доказательств

В Определении Верховного Суда РФ от 3 февраля 2026 г. по делу № 81-УД25-18СП-А5 суд констатировал, что возвращение уголовного дела прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ выступило следствием того, что прокурор, осуществлявший надзор за предварительным следствием, не обратил внимания на существенные нарушения права обвиняемого на защиту, допущенные следователем при окончании расследования

В сравнительно-правовом аспекте интерес представляет зарубежный опыт. В англосаксонской правовой системе (США, Великобритания) прокурор (district attorney, crown prosecutor) является прежде всего стороной обвинения и не обладает надзорными полномочиями в отношении полиции и следствия. Однако, в последние десятилетия наблюдается тенденция к усилению контрольных функций прокурора за досудебным производством, особенно в части обеспечения прав обвиняемых

Пронина Д.В. проводя сравнительно-правовой анализ, делала вывод о том, что российская модель прокурорского надзора за приостановлением и возобновлением уголовных дел существенно уступает по эффективности законодательным подходам, реализованным в Республике Беларусь, Республике Узбекистан и Республике Казахстан. Различия прослеживаются по двум ключевым критериям

Во-первых, в части оснований приостановления УПК РФ демонстрирует среднюю позицию: он шире узбекского перечня, но уже казахстанского и белорусского. Опыт Казахстана, выделяющего такие основания, как «непреодолимая сила» или «выполнение действий в порядке правовой помощи», и Беларуси с основанием «невозможность производства следственных действий» показывает, что российский перечень не охватывает всех объективных ситуаций, вынуждающих прерывать расследование. Это вынуждает российских следователей либо формально подводить фактические обстоятельства под имеющиеся основания, либо искусственно продлевать сроки следствия.

Во-вторых, принципиально различаются полномочия прокурора по возобновлению производства. В РФ компетенция разделена: прокурор может лишь отменить постановление о приостановлении, но не возобновить дело напрямую — это прерогатива следователя. В Беларуси и Узбекистане прокурор наделен прямым правом возобновить производство своим мотивированным постановлением, что превращает его из пассивного контролера в активного участника, способного оперативно управлять ходом расследования.

4. В судебных стадиях прокурор, поддерживая государственное обвинение, одновременно реализует свою надзорную функцию и выступает гарантом законности процесса. Отказ от обвинения при его недоказанности (ч. 7 ст. 246 УПК РФ) является важным проявлением надзора. На стадиях апелляции, кассации и надзора прокурор вносит представления и дает заключения, инициируя пересмотр неправосудных решений. Основной проблемой здесь является слабая аргументация представлений, что ведет к их отклонению.

Кроме того, в суде проявляется «обвинительный уклон» — прокурору, участвовавшему в формировании доказательственной базы, сложно объективно оценить допустимость доказательств и принять решение об отказе от обвинения. Это явление, известное как «эффект когнитивной приверженности», в России усугубляется ведомственными показателями, ориентированными на количество направленных в суд дел. Преодолеть это можно путем законодательного закрепления процессуальной независимости обвинителя и, возможно, введения системы поощрения за обоснованный отказ от обвинения как проявление профессиональной объективности, а не служебной несостоятельности. Наряду с этим необходимо совершенствовать механизмы взаимодействия государственного обвинителя с надзирающим прокурором на этапе подготовки к судебному разбирательству, чтобы обеспечить единую позицию по делу, исключающую внутренние противоречия и дублирование проверочных действий.

5. Двойственная природа процессуального статуса прокурора как источник системных противоречий

Полученные результаты позволяют выявить ряд системных проблем, снижающих эффективность прокурорского надзора.

1. Дуализм надзорной и обвинительной функции прокурора. Двойственная природа статуса прокурора, одновременно выступающего стороной обвинения и органом надзора, порождает внутренние конфликты, особенно на судебных стадиях. Как верно отмечает Козлова Л.П., это создает угрозу для объективности надзора, поскольку прокурор может быть не заинтересован в выявлении нарушений, допущенных при формировании доказательственной базы

Не менее значимой является проблема различной оценки доказательств с позиции надзора и с позиции обвинения. Если для следователя или дознавателя сомнение в виновности трактуется в пользу обвиняемого (статья 14 УПК Российской Федерации), то для прокурора, проверяющего законность расследования, сомнение в допустимости доказательства должно влечь его безусловное исключение из материалов дела. Однако на практике один и тот же прокурор, осуществляя надзор на досудебной стадии, может дать санкцию на проведение обыска, а затем, уже в суде, поддерживать обвинение, используя результаты этого обыска, даже если формально были допущены незначительные процедурные отступления. Подобное игнорирование собственных надзорных упущений вступает в прямое противоречие с сущностью объективного контроля и требует внедрения механизма разделения труда внутри прокуратуры, при котором надзирающий прокурор и обвинитель по одному делу являлись бы разными должностными лицами. В качестве дополнительной меры возможно введение обязательной процедуры внутреннего аудита качества надзора, при которой дела, по которым надзирающий прокурор давал санкции на проведение следственных действий, передавались бы для поддержания обвинения в суде другому прокурорскому работнику, не участвовавшему в досудебном производстве.

2. Разграничение функций прокурора и начальника следственного подразделения. Реформы, проведенные в период с 2007 по 2010 годы, лишили прокурора возможности отдавать следователям обязательные распоряжения. Это привело к тому, что качество прокурорского надзора теперь напрямую зависит от налаженного сотрудничества с руководителем следственного органа. На практике подобная зависимость нередко становится причиной затягивания следственных действий.

Корнакова С.В. и Чигрина Е.В. справедливо предлагают установить четкие границы полномочий: надзор прокурора должен фокусироваться на проверке соблюдения прав граждан и недопустимости применения, незаконно полученных доказательств, в то время как за руководителем следственного органа должны оставаться вопросы организации и тактики расследования

3. Прокурор имеет ограниченный доступ к оперативно-служебной документации органов осуществляющих ОРД. Для ознакомления с оперативно-служебной документацией прокурору требуется наличие одобрения со стороны руководителя следственного органа, которое проводит ОРД. Это, в свою очередь, создает риски сокрытия какой-либо информации, поскольку руководитель следственного органа может отказать в доступе прокурору, ссылаясь на государственную тайну или служебную необходимость. Отсутствие обязанности оперативных подразделений информировать прокурора о планируемых ОРМ, затрагивающих конституционные права граждан (прослушивание телефонных переговоров, снятие информации технических каналов связи, контроль почтовых отправлений). Постановление суда на проведение этих мероприятий получает оперативный сотрудник, а прокурор в свою очередь, о факте проведения мероприятия может узнать только после возбуждения уголовного дела, когда бывает уже поздно восстанавливать нарушенные права.

Цверкунов Д.С. в своих исследованиях предлагает предоставить прокурору право знакомиться с оперативно-служебными документами без санкции руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и ввести обязанность оперативных подразделений уведомлять прокурора о планируемых мероприятиях, затрагивающих конституционные права граждан»

4. Проблемы подготовки прокурора к государственному обвинению. Недостаток времени для изучения материалов дела, отсутствие единых методических рекомендаций по отдельным категориям дел, как справедливо отмечает Стефанович П.Д., негативно сказываются на качестве поддержания государственного обвинения

5. Риски, связанные с цифровизацией уголовного судопроизводства. Внедрение электронного документооборота, систем видео-конференц-связи и технологий искусственного интеллекта в деятельность правоохранительных органов, хотя и повышает оперативность, создает новые вызовы для прокурорского надзора. Во-первых, возникает проблема неравенства в технических возможностях между оперативными службами, использующими сложные технические средства, и прокуратурой, осуществляющей их проверку. Во-вторых, применение автоматизированных систем для выявления преступлений, например, в налоговой сфере, несет риск принятия решений об уголовном преследовании исключительно на основании алгоритмов, без учета индивидуальных обстоятельств. В связи с этим прокуратуре предстоит не только модернизировать техническое оснащение, но и разработать четкие инструкции по оценке допустимости и достоверности электронных доказательств.

По итогам исследования сформулировано, что прокурорский надзор за процессуальной деятельностью представляет собой осуществляемый от имени государства систематический контроль уполномоченных должностных лиц прокуратуры за точным и единообразным соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства на всех стадиях уголовного процесса — от приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях до вынесения итогового судебного акта и его фактического исполнения. Сущность современного надзора не сводится к формальной констатации нарушений, а включает активную правозащитную составляющую, направленную на восстановление нарушенных прав участников судопроизводства.

Прокурорский надзор и уголовное преследование находятся в диалектическом единстве: осуществляя надзор, прокурор одновременно создает условия для эффективного уголовного преследования, а реализуя функцию уголовного преследования, он выступает гарантом законности. Правовой статус прокурора охарактеризован как интегральный, объединяющий функции надзора, уголовного преследования и правозащиты.

В процессе исследования был выявлен ряд системных проблем, присущих прокурорскому надзору. К числу фундаментальных относится дуализм (двойственность) надзорной и обвинительной функции прокурора. Это порождает конфликтные ситуации в судебном разбирательстве: прокурор, выступая в роли стороны обвинения, вынужден одновременно реагировать на нарушение закона, допущение самим же обвинением. Другая проблема — разграничение полномочий прокурора и руководителя следственного органа, поскольку до настоящего времени эффективный механизм надзора в полной мере не восстановлен после реформ 2007–2010 годов.

Кроме того, выявлены ограниченный доступ прокурора к оперативно-служебным документам (в соответствии с Федеральным законом «Об ОРД» — только с санкции руководителя оперативного органа), а также отсутствие обязанности оперативных подразделений информировать прокурора о планируемых оперативно-розыскных мероприятиях, затрагивающих конституционные права граждан. Проблемы надзора за соблюдением разумных сроков уголовного судопроизводства особенно остро стоят по сложным многоэпизодным делам и делам о коррупционных правонарушениях. Недостатки подготовки государственных обвинителей выражаются в недостатке времени для изучения дела, отсутствии единых методических рекомендаций по отдельным категориям дел и недоучете психологических аспектов судебного процесса. Система подготовки прокурорских работников требует модернизации — нужны не только теоретические знания, но и практические навыки работы с доказательствами, криминалистические знания и психологическая подготовка

Необходимость комплексного совершенствования. Единичные, точечные изменения не способны решить системные проблемы прокурорского надзора. Предложенные пути совершенствования объединены в три группы: законодательные (разграничение надзорной и обвинительной функций в УПК РФ, расширение полномочий прокурора по надзору за ОРД, введение досудебного обжалования решений прокурора); организационные (создание специализированных подразделений, повышение квалификации, цифровизация надзора, активизация апелляционной и кассационной работы); методические (разработка единых рекомендаций, специализированные курсы, межведомственный обмен опытом).