AN ANALYSIS OF VIOLATIONS COMMITTED BY SUPPLIERS DURING THE CONCLUSION AND EXECUTION OF CONTRACTS

АНАЛИЗ НАРУШЕНИЙ, ДОПУСКАЕМЫХ ПОСТАВЩИКАМИ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ И ИСПОЛНЕНИИ КОНТРАКТА

Научная статья

Зацаринная Е.И.*

ORCID: 0000-0002-9400-4285,

Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, Москва, Россия

* Корреспондирующий автор (e29175z[at]yandex.ru)

Аннотация

Система государственных закупок выстроена в совокупность сложных, взаимосвязанных, многоступенчатых процессов, каждый из которых предполагает наличие соответствующих процедур надзора и контроля. Контрольные мероприятия проводятся как в целях совершенствования закупочных процедур, так и в целях принятия превентивных мер, направленных на недопущение возникновения различного рода нарушений соблюдения требований Федерального закона № 44-ФЗ и недостатков. В 2020 году для всех уровней контроля утверждены единые правила и порядок проведения плановых и внеплановых проверок и наблюдается тенденция перехода на автоматизированный контроль. В данной статье проанализированы основные нарушения, допускаемые поставщиками в ходе заключения и исполнения госконтрактов, выделены наиболее часто встречаемые и даны рекомендации в целях снижения рисков совершения подобных ошибок.

Ключевые слова: нарушения в сфере закупок, административная практика, контракт, государственные закупки, поставщик.

AN ANALYSIS OF VIOLATIONS COMMITTED BY SUPPLIERS DURING THE CONCLUSION AND EXECUTION OF CONTRACTS

Research article

Zatsarinnaya E.I.*

ORCID: 0000-0002-9400-4285,

Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia

* Corresponding author (e29175z[at]yandex.ru)

Abstract

The public procurement system is built into a set of complex, interconnected, multi-stage processes, each of which involves appropriate supervision and control procedures. Control measures are carried out both in order to improve procurement procedures and to take measures aimed at preventing the occurrence of certain kinds of violations of compliance with the requirements of Federal Law No. 44-FZ as well as various shortcomings. In 2020, uniform rules and procedures for conducting scheduled and unscheduled inspections were approved for all levels of control, and there is a tendency to switch to automated control. The current article analyzes the main violations committed by suppliers during the conclusion and execution of state contracts, highlights the most common ones and provides recommendations to reduce the risks of making such errors.

Keywords: violations in the field of procurement, administrative practice, contract, public procurement, supplier.

Введение

Действующий Федеральный закон № 44-ФЗ [1] охватывает широкую сферу правового регулирования государственных закупочных процедур. Закон о контрактной системе регламентирует стадии не только заключения и исполнения заказа, но и контрольные мероприятия за надлежащим исполнением законодательства о контрактной системе и других нормативных актов. Причем контрольные мероприятия осуществляются не только государственными органами, но и общественными объединениями. Несмотря на столь пристальный контроль за закупочными процедурами все равно происходят нарушения осуществления закупочных процедур как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика. Эти нарушения происходят по различным причинам, к которым можно отнести: непрофессионализм поставщика или заказчика, недобросовестность участников закупочных процедур, незнание законодательства в сфере закупок, неверная трактовка законодательной базы в силу ее частого изменения, коррупционная составляющая, например, когда создаётся лишь видимость конкурентной борьбы и др [2].

Основные результаты

Средний удельный вес государственных и корпоративных закупок в совокупном объеме номинального ВВП в динамике за последние годы составляет 28,5 %. В данной сфере ежегодно принимают участие более 100 тыс. заказчиков и 400 тыс. поставщиков. Проведя анализ работы ЕИС в сфере закупок [3], можно отметить, что в 2020 году было размещено 5 млн контрактов и договоров на сумму свыше 27 трлн рублей, а заключено госконтрактов на сумму 8,9 трлн рублей по Ф3-44 и контрактов на сумму 19,9 трлн рублей по Ф3-223.Сумма контрактов и договоров, заключенных в результате государственных и корпоративных закупок 2020 году снизилась в стоимостном выражении в сравнении с 2019 годом на 0,6 трлн рублей. Конечно же эта динамика вызвана частично и пандемией COVID‑19.

Переход на удаленный режим работы отразился и на закупочных процедурах, и в тоже время продемонстрировал проблемы правового регулирования сферы государственных закупок. Заказчики и поставщики в период пандемии столкнулись с такими проблемами как: нарушение цепочек поставок, повышенный спрос на определенные товары, несвоевременное исполнение обязательств по контракту.

Проблемы правового регулирования проявлялись и раньше, что в свою очередь приводило к росту количества нарушений как при заключении, так и при исполнении контрактов. В динамике нарушения по информации проверяющих органов – Счетной палаты, ФАС, Федерального казначейства и контрольно-счетных органы субъектов в количественном выражении отражены на рис. 1 [4].

Рис. 1 – Динамика количества нарушений в сфере закупок

 

В большей степени эти нарушения приходятся на этапы планирования и исполнения государственного заказа. И чаще всего они связаны с некой коррупционной составляющей, а также ошибками бухгалтерского учёта и нецелевым использованием средств. Также важно отметить, что многие нарушения связаны именно с закупками у единственного поставщика.

В связи с пандемией количество проверок Счетной палаты в 2020 году значительно сократилось в сравнении с 2019 годом. В 2020 году Счетная палата выявила 4000 нарушений. В стоимостном выражении на нарушения, связанные с проведением государственных закупок, приходится 108,7 млрд рублей. ФАС России по итогам 2020 года выявил 41 478 нарушений законодательства в сфере закупок, а Федеральное казначейство - 16 274 нарушения.

Конечно же нарушения в закупочных процедурах происходят, в частности, и из-за постоянно вносимых в законодательство изменений. Участники закупочных процедур не всегда, верно, их трактуют. Только за последние 7 лет в Федеральный закон № 44‑ФЗ внесено 77 изменений (из них 12 только в 2020 году) и принято более 300 постановлений Правительства Российской Федерации.

Ежегодные отчёты Министерства финансов [4], ФАС России [10] и Федерального казначейства России показывают, что потери бюджета от нарушений законодательства при заключении или исполнении контракта составляют от двух до пяти процентов. Однако, по словам экспертов, работающих в государственных закупках, этот показатель занижен и реальное значение составляет 30%. Прежде всего это связано с тем, что многие нарушения просто не были выявлены, так как не были проведены необходимые контрольные мероприятия.

Что касается именно нарушений со стороны поставщиков, то обычно они встречаются на этапе исполнения контракта, включающих некачественные поставки или уклонение от исполнения контракта. На практике представленные нарушения встречаются всё реже, так как сдерживающим фактором является вероятность попадания в реестр недобросовестных поставщиков. Чаще всего нарушения поставщиков сейчас вызваны либо объективными причинами, такими как недобросовестность производителя, срыв поставки из-за ограничительных мер или форс мажоры во время перевозки, либо даже поведением самого заказчика.

Одним из типов таких нарушений являются нарушения заказчика при заключении контракта с единственным поставщиком. На практике жалобы в таких случаях поступают намного реже, чем при конкурентных закупках. Во время контрольных плановых проверок бывает найдена лишь небольшая часть от всех реальных нарушений.

На данный момент контролеры часто сталкиваются с нарушениями, связанными с выбором способа определения поставщика, в том числе с сознательным и неоправданным уходом к закупкам у единственного поставщика. Одним из наиболее часто встречающих нарушений является дробление закупки. В данном случае контракт делится на несколько небольших, чтобы заключить контракт с одним и тем же исполнителем в одно и тоже время. Закупаемая продукция в таких контрактах обычно имеет общие качественные и функциональные характеристики или технически взаимосвязаны. Это связано с тем, что заказчик обязан соблюдать законодательство о контрактной системе, а именно пункты 4 и 5 части 1 ст. 93 закона № 44-ФЗ [1], где указано, что сумма контракта с единственным поставщиком не должна превышать шестьсот тысяч рублей по пункту 4 и тридцати миллионов рублей по пункту 5.

Стоит обратить внимание, что несмотря на широкую судебную и административную практику по указанному нарушению, закон о контрактной системе никак не ограничивает заказчика в данной ситуации. Однако в 2017 году Минэкономразвития РФ в своём письме № Д28и-1353[5] поясняет, что такие ситуацию имеют место быть только в тех случаях, когда отсутствует конкурентный рынок или конкурентные типы закупок нецелесообразны.

Административная и судебная практика по данному типу нарушений достаточно велика, среди примеров можно выделить несколько: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 5 марта 2021 г. № Ф09-397/21 [6], Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 01 февраля 2021 № Ф10-5190/2020 по делу № А23-9484/2019[7], Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 февраля 2021 года № Ф08-91/2021 по делу № А15-196/2020 [8]. В этих случаях судом рассматривались дела, связанные с дроблением закупок, а также рассматривались потенциальные неправомерные отношения между поставщиком и заказчиком, которые могли бы повлиять на конкурентную среду. В связи с наличием подобных ситуаций, компаниям следует обращать особое внимание и детально проверять все условия закупки у единственного поставщика, в которых они планируют принять участие [9]. Особенно, если заказчик хочет раздробить один большой заказ на более мелкие.

В целом сводный аналитический отчёт Министерства финансов Российской Федерации по результатам мониторинга закупок товаров, работ и услуг показал, что после проверки двадцати шести тысяч процедур определения поставщика было выявлено около восьми тысяч нарушений, что составляет 30% от общего количества процедур [4] .

ФАС России в 2020 году возбудило двадцать семь тысяч дел об административных правонарушениях за нарушения законодательства о контрактной системе Российской Федерации, что меньше на 7%, чем в предыдущем 2019 году [10] . В итоге рассмотрения всех дел было вынесено решение о назначении административного штрафа в двадцати четырёх тысячах случаев на общую сумму 404 миллиона рублей. Наглядная статистика возбуждённых дел за период 2019-2020 гг. представлена на рисунке 2 [10].

Рис. 2 – Административная практика ФАС России за период 2019-2020 гг.

 

Наибольшее количество дел было возбуждено из-за нарушений заказчиками при составлении документации о закупке. Таких нарушений было выявлено в количестве 9400. По этим делам было выдано постановление о наложении штрафа в 8800 случаев.

За неправомерный отказ в допуске к участию в закупочной процедуре, признание на участие в закупке надлежащим, соответствующим требованиям документации о закупке, а также за нарушение порядка рассмотрения и оценки заявок было выявлено 6700 нарушений. В 5700 случаев было принято решение о наложении административного штрафа [10].

Что касается согласования закупки у единственного поставщика, то из 61400 уведомлений с нарушением оказались 1500, что составляется 2% от общего числа уведомлений.

Часто встречаются и антиконкурентные соглашения среди поставщиков, которые хотят повлиять на исход конкурса. В своём докладе ФАС указывает, что в нём участвуют не только сами поставщики, но и органы государственной власти. Статистика по антиконкурентным соглашениям показывает, что за год количество подобных нарушений выросло на 15%. Опираясь на статистику, можно сделать вывод о том, что компаниям следует более пристально анализировать своих конкурентов по закупочной процедуре на предмет их возможного сговора.

Проанализировав судебную практику нарушений при заключении и исполнении государственного заказа, можно выделить наиболее распространённые (рис. 3).

Рис. 3 – Наиболее частые нарушения законодательства при заключении и исполнении контрактов

 

Именно на предотвращение нарушений, представленных выше, компаниям стоит обратить наибольшее внимание.

Однако и сам участник закупочной процедуры может допустить ошибки и нарушить тем самым процедуры исполнения и заключения контракта.

Заключение

Проанализировав динамику и наиболее частые нарушения, допускаемые поставщиками при работе с государственными закупками, можно определить мероприятия, которыми необходимо руководствоваться, чтобы снизить риски совершения подобных ошибок, а также вероятность включения поставщика в реестр недобросовестных. Среди ключевых рекомендаций в данном случае можно выделить:

• тщательное отслеживание всех государственных закупок, на которые были поданы заявки. Несмотря на тот, что поставщик может не делать ценовых предложений, он всё равно может стать победителем;
• поставщик должен позаботиться заранее о всей необходимой документации, подтверждающей добросовестность, обеспечение исполнения контракта и прочее. Ведь при подписании контракта победитель отправляет все эти документы, и возможности что-то изменить или добавить уже не будет;
• подписывать контракт нужно как можно раньше;
• во избежание претензий при невозможности по техническим причинам подписать контракт необходимо записать все свои действия, используя доступный независимый регистратор;
• нужно обязательно фиксировать все события, которые не позволяют подписать контракт вовремя;
• постоянно и внимательно отслеживать корреспонденцию;
• также поставщику необходимо фиксировать все действия заказчика, мешающие исполнению контракта.

При соблюдении данных рекомендаций можно избежать негативных последствий, а также рисков на этапах заключения и исполнения государственного заказа.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ. [Принят Государственной Думой 22 марта 2013 года] (ред. от 02.07.2021) [Электронный ресурс] / Консультант-плюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.07.2021)
2. Проданова Н.А. Борьба с коррупционными правонарушениями в сфере государственных закупок / Н.А. Проданова, Е.И. Зацаринная // Бухгалтерский учет и налогообложение в бюджетных организациях. – 2020. –№ 3. – С. 39-45.
3. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс]. – URL: https://zakupki.gov.ru (дата обращения: 22.07.2021)
4. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: https://clck.ru/XVvPS (дата обращения: 20.07.2021)
5. О рассмотрении обращения: письмо Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2017 г. №Д28и-1353 [Электронный ресурс] / Консультант-плюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.07.2021)
6. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 05.03.2021 №Ф09-397/21 по делу №А60-2745/2020 [Электронный ресурс] / Консультант-плюс. – URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.07.2021)
7. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 01 февраля 2021 № Ф10-5190/2020 по делу № А23-9484/2019[Электронный ресурс] / Консультант-плюс. – URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.07.2021)
8. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 февраля 2021 года № Ф08-91/2021 по делу № А15-196/2020[Электронный ресурс] / Консультант-плюс. – URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.07.2021)
9. Проданова Н.А. Актуальные вопросы внутреннего контроля со стороны заказчика / Н.А. Проданова, Е.Ю. Омельченко // Бухгалтерский учет и налогообложение в бюджетных организациях. – 2019. – № 2. – С. 28-33.
10. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы [Электронный ресурс]. – URL: https://fas.gov.ru/ (дата обращения: 20.07.2021)

Список литературы на английском языке / References in English

1. O kontraktnojj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlja obespechenija gosudarstvennykh i municipal'nykh nuzhd: Federal'nyjj zakon ot04.2013 №44-FZ. [On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs: Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013] [Adopted by the State Duma on March 22, 2013] (revised at 02.07.2021) [Electronic resource] / Consultant-plus. URL: http://www.consultant.ru (accessed: 22.07.2021) [in Russian]
2. Prodanova N. A. Bor'ba s korrupcionnymi pravonarushenijami v sfere gosudarstvennykh zakupok [The fight against corruption offenses in the field of public procurement] / N. A. Prodanova, E. I. Zatsarinnaya // Bukhgalterskijj uchet i nalogooblozhenie v bjudzhetnykh organizacijakh [Accounting and taxation in budget organizations]. - 2020. - No. 3. - 39-45 [in Russian]
3. The official website of the Unified Information System in the field of procurement [Electronic resource]. - URL: https://zakupki.gov.ru (accessed: 22.07.2021) [in Russian]
4. Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation [Electronic resource]. – URL: https://clck.ru/XVvPS (accessed: 20.07.2021) [in Russian]
5. O rassmotrenii obrashhenija: pis'mo Ministerstva ehkonomicheskogo razvitija RF ot 29 marta 2017 g. №D28i-1353 [On consideration of the appeal: letter of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation No. D28i-1353 dated March 29, 2017] [Electronic resource] / Consultant-plus. - URL: http://www.consultant.ru (accessed: 22.07.2021) [in Russian]
6. Postanovlenie Arbitrazhnogo suda Ural'skogo okruga ot 05.03.2021 №F09-397/21 po delu №A60-2745/2020 [Resolution of the Arbitration Court of the Ural District of 05.03.2021 No. F09-397/21 in case No. A60-2745/2020] [Electronic resource] / Consultant-plus. - URL: http://www.consultant.ru (accessed: 22.07.2021) [in Russian]
7. Postanovlenie Arbitrazhnogo suda Central'nogo okruga ot 01 fevralja 2021 № F10-5190/2020 po delu № A23-9484/2019 [Resolution of the Arbitration Court of the Central District of February 01, 2021 No. F10-5190/2020 in case No. A23-9484/2019] [Electronic resource] / Consultant-plus. - URL: http://www.consultant.ru (accessed: 22.07.2021) [in Russian]
8. Postanovlenie Arbitrazhnogo suda Severo-Kavkazskogo okruga ot 10 fevralja 2021 goda № F08-91/2021 po delu № A15-196/2020 [Resolution of the Arbitration Court of the North Caucasus District of February 10, 2021 No. F08-91/2021 in case No. A15-196/2020] [Electronic resource] / Consultant-plus. – URL: http://www.consultant.ru (accessed: 22.07.2021) [in Russian]
9. Prodanova N. A. Aktual'nye voprosy vnutrennego kontrolja so storony zakazchika [Actual issues of internal control on the part of the customer] / N. A. Prodanova, E. Yu. Omelchenko // Bukhgalterskijj uchet i nalogooblozhenie v bjudzhetnykh organizacijakh [Accounting and taxation in budget organizations]. - 2019. - No. 2. - pp. 28-33 [in Russian]
10. The official website of the Federal Antimonopoly Service [Electronic resource]. - URL: https://fas.gov.ru/ (accessed: 20.07.2021) [in Russian]