TO THE QUESTION OF ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF GRANTING TAX PREFERENCES

Медведева Н.Г.

Кандидат экономических наук, Тюменский индустриальный университет

К ВОПРОСУ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ (ПРЕФЕРЕНЦИЙ)

Аннотация

В статье рассмотрено – предоставление налоговых льгот (преференций) субъектам хозяйствования как мера поддержки предпринимательства, влияние налоговых льгот (преференций) на деловую среду, содержание понятия «эффективность предоставления налоговых льгот (преференций)», разные подходы к определению эффективности предоставления налоговых льгот (преференций), подходы к оценке эффективности предоставления налоговых льгот (преференций) органов независимого внешнего финансового контроля, целесообразность  внесения поправок в действующее законодательство о предоставлении налоговых льгот (преференций).

Ключевые слова: бюджет, налоговые льготы, органы независимого внешнего финансового контроля, преференции, социальная и экономическая эффективность.

Medvedev N.G.

PhD in Economics, Tyumen industrial University

TO THE QUESTION OF ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF GRANTING TAX PREFERENCES

Abstract

In the article – providing tax preferences to business entities as a measure to support entrepreneurship, the impact of tax preferences on the business environment, the concept of "the effectiveness of tax preferences, various approaches to the definition of efficiency in the provision of tax preferences, approaches to assessing the effectiveness of granting tax preferences of an independent external financial controls, the appropriateness of amending the current legislation on the provision of tax preferences.

Keywords: budget, tax breaks and an independent external financial control, preferences, social and economic efficiency.

Одним из институтов российской системы налогообложения являются налоговые льготы, предоставляемые налогоплательщикам. Льготы являются одним инструментов, с помощью которых государство влияет на экономические процессы в тех или иных целях. Экономическая природа налоговых льгот имеет двойственный характер. Первое. Налоговые льготы – это преимущества, которые предоставляются отдельным категориям налогоплательщиков (поэтому льготы не носят индивидуального характера) в виде возможности не уплачивать полностью или частично действующие в России налоги и сборы (ст.56 Налогового кодекса Российской Федерации, далее – НК РФ) [1]. Основанием для предоставления налоговых льгот является, как правило, реализация их получателями крупных инвестиционно-инновационных проектов, особенно значимых для экономики той или иной территории. Льгота может быть представлена в виде освобождения: от уплаты такого федерального налога как налог на прибыль организаций - в той части, которая зачисляется в региональные бюджеты; от уплаты региональных налогов - транспортного налога и налога на имущество организаций и т.д. Так, например, налоговые льготы в Тюменской области предоставляются в виде снижения региональной части налога на прибыль организации с 18% до 14%: а) инвесторам - держателям областных инвестиционных проектов; б) строящимся организациям, которые планируют производство стального проката (проектная мощность – ежегодно не менее 545,5 тыс. тонн), осуществляющим расходов на строительство и развитие собственного производства. [5]. Возможность не платить налог на имущество организаций могут крупные промышленные предприятия, которые планируют на территории Тюменской области осуществление производства такой продукции как пропилен и полипропилен (если их ежегодная проектная мощность - 500 тыс. тонн), переработанного углеводородного сырья с применением метода пиролиза (ежегодно не менее 1,5 млн. тонн). Кроме того, такая льгота может быть предоставлена предприятиям, чья деятельность связана с созданием и функционированием индустриальных парков (в части используемого для этих целей имущества). Цель указанных льгот – минимизация отвлечения необходимых для инвестора ограниченных финансовых ресурсов, направление высвобождаемых средств на реализацию указанных проектов.

Второе. Налоговые льготы могут быть предоставлены субъектам малого и среднего бизнеса, а также некоммерческим социально ориентированным организациям. В этом случае льготы указанным субъектам также имеют статус преимуществ, но в отличие от налоговых льгот уже носят индивидуальный характер и законодателем (например, в ст.4 ФЗ «О защите конкуренции») признаются как преференции [2]. Указанные преференции предоставляются указанным субъектам в целях их поддержки на товарном рынке при конкурировании с более крупными игроками, в целях развития малого и среднего предпринимательства, создания социальной инфраструктуры.

Таким образом, налоговая льгота, в зависимости от целевой ориентации и субъектного состава получателей, имеет несколько аспектов, положительных и отрицательных:

- во-первых, является мерой поддержки – инструментом снижения финансовой нагрузки на субъект бизнеса, стимулирующим механизмом, позволяющим в долгосрочной перспективе увеличить налогооблагаемую базу (положительный эффект);

- во-вторых, является административным барьером на товарном рынке, так как ставит ее получателя в преимущественное положение, в более выгодные условия по сравнению с его конкурентами, которые эту льготу не получают (негативное влияние на конкурентную среду);

- в-третьих, является причиной потерь бюджета, сопровождается выпадением доходов из бюджетов (негативное влияние на бюджет в кратко- и среднесрочной перспективе).

Поэтому, безусловно, предоставление налоговых льгот (преференций) должно быть обоснованным, планируемый эффект от их предоставления должен быть просчитан, измерим. В обосновании должен быть обозначен конкретный ожидаемый результат (социальный, экономический или иной эффект), ради которого власти сознательно идут на то, что бюджет не получит в полном объеме налоговые поступления, конкурентной среде (в виде ограничения конкуренции) будет нанесен вред.

Однако, ни в НК РФ, ни в ФЗ-135, в которых содержатся положения, регламентирующие порядок предоставления налоговых льгот (преференций), не содержатся механизмы оценки их эффективности и параметры эффективности. Более того, в теории и практике государственного управления сложились разные подходы к оценке эффективности налоговых льгот (преференций), критериям этой эффективности.

Так, по мнению Ануфриевой Е.М., эффективность налоговых льгот – весьма многосложное явление, результаты оценки эффективности позволяют оптимизировать действующий перечень льгот и сделать оптимальный выбор получателя льгот. Несмотря на это, механизм оценки эффективности льгот не отработан [9, C.7].

Пояркова О.В. верно считает, что сегодня «задача поддержки малого предпринимательства вступает в противоречие с задачей достижения оптимальных макроэкономических показателей, фискальными механизмами пополнения бюджета, затратными методами решения социально-экономических проблем» [12, C.26].

Безусловно, прав и Башлаков-Николаев И.В., по мнению которого, налоговые льготы – это мера защиты конкурентов, а не конкуренции [10, C.86]. То есть, по сути, предоставление налоговых льгот (преференций) означает, что для регулятора (государства, региона) в приоритете частный интерес, а не публичный, что нарушает необходимый баланс в экономике всех ключевых институтов.

Рубцова О.Л. считает практически невозможным подсчитать эффективность программ поддержки малого предпринимательства [14, C.2703]; анализ эффективности мер поддержки, как она считает, сегодня проводят те органы, которые эти меры поддержки предоставляют, а целесообразнее такой анализ проводить независимыми структурами; она уверена, что «увеличение денежных средств на поддержку малого бизнеса не приводит ни к ощутимому росту количества субъектов малого бизнеса, ни к активизации их деятельности» [14, C.2697].

В 2012 году Калаков Р.Н. также отмечал такие негативные моменты как отсутствие «единой методики оценки предоставления налоговых льгот», серьезной работы на федеральном уровне по оценке эффективности [11]. Он считает, что главный приоритет в показателях эффективности налоговых льгот - это бюджетная эффективность (налоговая база), этот вид эффективности должен включать инвестиционную эффективность, которая оценивается через прирост промышленного производства, ВРП и социально-экономические параметры развития территории (например, показатели обеспеченности жильем, качества оказываемых медицинских услуг).

Кольцова Т.А., Сидоркевич Я.И. отмечали следующее: оценка эффективности налоговых льгот - важный и необходимый момент; в обязательном порядке должна проводиться оценка цели предоставления льгот, а также оценка последствий для бюджета, экономики и контроля. Как негативный момент, они отмечали отсутствие работы федеральных структур анализа эффективности налоговых льгот [13].

Анализ сложившейся в России нормативно-правовой базы о налоговых льготах (преференциях) позволили автору сделать следующие выводы.

Минфин России и российская налоговая служба оценивают эффективность налоговых льгот через бюджетную эффективность - их стоимостное выражение. В Тюменской области эффективность предоставляемых налоговых льгот оценивается через определение социальной и экономической эффективности (надо заметить, региональная методика не определяет, что есть «социальная эффективность», а что есть «экономическая эффективность», которая охватывает также бюджетную эффективность) [6]. В заключении аппарата Губернатора области от 29.09.2015 об оценке регулирующего воздействия на проект областного закона о предоставлении налоговых льгот в 2016-2018 годах (ни много ни мало в сумме 3 млрд. рублей), отмечается, что льготы предоставляются для создания в регионе дополнительных условий для роста объема инвестиций в основной капитал, новых рабочих мест и поддержания экономической активности, поддержания конкурентоспособности, решения социально-экономических вопросов развития территории. При этом в документе отмечается отсутствие у разработчика закона количественной оценки ожидаемого эффекта от предоставляемых налоговых льгот [8].

Эффективность налоговых льгот оценивается также органами независимого финансового контроля (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами регионов и муниципалитетов), в соответствии с их полномочиями, закрепленными ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [4], ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [3] и региональными законами. Следует отметить, что по утверждению Счетной палаты РФ, эффективность предоставления налоговых льгот на всех уровнях власти оценивалась разово, а не систематически. Еще в 2012 году этот контрольный орган ставил вопрос о необходимости проведения оптимизации всех действующих налоговых льгот, в том числе путем их инвентаризации, оценки эффективности и возможной поэтапной их отмены. Причинами таких кардинальных предложений контролера были большие потери от льгот (в некоторых регионах сумма льгот превышала дотацию, выделяемую на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 3- 6 раз) [7]. В 2015 году Счетная палата анализировала эффективность практики освобождения от уплаты налога на прибыль организаций. Аудиторы в своем итоговом отчете особо отметили, что органы исполнительной власти по-разному оценивали эффективность налоговых льгот: а) Минфин России и налоговая служба оценивали эффективность с позиций бюджета (с точки зрения выпадающих доходов); б) Минэкономразвития России рассматривало эффективность льгот с точки зрения влияния их на инвестиционную активность (инвестиционная  эффективность), делового климата.

Таким образом, сегодня мы имеем:

1) отсутствие взаимоувязки бюджетной, налоговой и антимонопольной политики, реализуемой на той или иной территории;

2) слабую правовую регламентацию процессов, связанных с предоставлением налоговых льгот (преференций), а именно:

- отсутствие легального (официального) определения понятия эффективности налоговых льгот (преференций), что привело к формированию разных подходов к содержанию этого института;

- отсутствие какого-либо разграничения между налоговой льготой (к которой мы можем отнести и специальные налоговые режимы, и налоговые вычеты) и налоговой преференцией;

- отсутствие единых измерителей эффективности налоговых льгот (преференций), собственно методики оценки эффективности.

 Автор придерживается той позиции, согласно которой должна быть разработана и утверждена единая методика оценки эффективности налоговых льгот (преференций). Для этого все параметры этой эффективности, процессуальные вопросы ее оценки должны быть закреплены в соответствующем действующем законодательстве. В частности, по мнению автора, целесообразно внести коррективы в действующее законодательство о рассматриваемых льготах, в том числе:

1) в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 14) уточнить  полномочия этого органа, включив в них полномочие об аудите оценки эффективности налоговых льгот (преференций) – по аналогии с аудитом закупок, который в указанной статье выделен в отдельный вид аудита;

2) в НК РФ внести следующие поправки:

- в статье 3 «Основные начала законодательства о налогах и сборах» в число экономических принципов налогообложения включить принцип эффективности предоставления налоговых льгот;

- в статье 11 «Институты, понятия и термины, используемые в настоящее кодексе» в число терминов включить термины «налоговая льгота», «эффективность предоставления налоговых льгот»;

3) в качестве альтернативного варианта можно рассмотреть принятие Налоговой доктрины (или Концепции), в которой прописать все необходимые дефиниции (налоговые льготы, налоговые преференции, эффективность налоговых льгот (преференций), принципы налогообложения, другие нормы и правила налогообложения. В этом случае Налоговая доктрина станет базой общей социально-экономической политики, в ней будут отражены цели и задачи, а также формы, стратегия и тактика налоговой политики на тот или иной период;

3) разработать механизм единой оценки эффективности налоговых льгот (преференций) с учетом целей их предоставления и ожидаемых результатов (исполнитель – Минэкономразвития совместно с Минфином России, ФАС России, ФНС России).

Данные поправки в законодательные акты, по мнению автора, будут способствовать, во-первых, увязке всех направлений социально-экономической политики на любом уровне управления (предусматривающих предоставление налоговых льгот, преференций), во-вторых, достижению эффективного соотношения между стимулирующей и фискальной ролями налогов.

Литература

1. Налоговый кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671(дата обращения 13.07.2016).
2. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [Электронный ресурс] URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_19671 (дата обращения 13.07.2016).
3. Федеральный закон от 07.02.2011 № ФЗ-6 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671(дата обращения 13.07.2016).
4. Федеральный закон от 05.04.2013 № ФЗ-41 «О Счетной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: http: //www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19671(дата обращения 13.07.2016).
5. Закон Тюменской области «О предоставлении налоговых льгот на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов отдельным категориям налогоплательщиков» [Электронный ресурс] URL: от http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671(дата обращения 13.07.2016).
6. Распоряжение Правительства Тюменской области от 26.05.2010. № 620-р «Об оценке эффективности предоставления налоговых льгот» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671 (дата обращения 13.07.2016).
7. Основные итоги работы Счетной палаты в 2015 году [Электронный ресурс] URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения 13.07.2016).
8. Заключение об оценке регулирующего воздействия Аппарата Губернатора Тюменской области на проект закона Тюменской области «О предоставлении налоговых льгот на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов отдельным категориям налогоплательщиков» от 29.09.2015 [Электронный ресурс]URL:http://admtyumen.ru/ogv_ru/index.htm(датаобращения 13.07.2016).
9. Ануфриева Е.М. Критерии эффективности налоговых льгот //Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. – 2014. - № 4 (12). – С.7-12.
10. Башлаков-Николаев И.В. О защите конкуренции как мере защиты публичных интересов[Электронный ресурс] URL: http://fas.gov.ru /documents/documentdetails.html?id=13797 (дата обращения 13.07.2016).
11. Калаков Р.Н. К вопросу об эффективности налоговых льгот: анализ современной практики //Научные труды SWORDL. – 2012. - № 1. – С.34-43.
12. Пояркова О.В. К вопросу о правовом регулировании малого предпринимательства в Российской Федерации //Безопасность бизнеса. – 2014. - № 4. – С.23-27.
13. Проблемы учета, анализа, аудита и налогообложения: сборник статей Третьей Всероссийской заочной электронной научной конференции, Тюмень, 2016.
14. Рубцова О.Л. Проблемы государственной поддержки российского малого бизнеса //Российское предпринимательство. – 2015. – Т.16. - № 17. – С.2697-2706.

References

1. Tax code of the Russian Federation [Electronic resource] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671(accessed 13.07.2016).
2. Federal law of 26.07.2006 № 135-FZ "About competition protection" [Electronic resource] URL: http: //www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW _19671 (accessed 13.07.2016).
3. Federal law of 07.02.2011 № FZ-6 On General principles of organization and activity of control and counting bodies of subjects of the Russian Federation and municipalities" [the Electronic resource] URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19671(accessed 13.07.2016).
4. The Federal law of 05.04.2013 № FZ-41 "On the accounts chamber of the Russian Federation" [Electronic resource] URL: http: //www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19671(accessed 13.07.2016).
5. The law of Tyumen oblast "On granting tax benefits for 2016 and the planning period of 2017 and 2018 to certain categories of taxpayers" [Electronic resource] URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671(accessed 13.07.2016).
6. The order of the Government of the Tyumen region from 26.05.2010. No. 620-R "About assessment of efficiency of tax benefits" [Electronic resource] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671(accessed 13.07.2016).
7. The main results of the accounts chamber's work in 2015 [Electronic resource] URL: http://www.ach.gov.ru (accessed 13.07.2016).
8. Conclusion on the regulatory impact assessment of the office of the Governor of the Tyumen region on the draft law of the Tyumen region About granting tax privileges for 2016 and the planning period of 2017 and 2018 to certain categories of taxpayers" from 29.09.2015 [Electronic resource] URL: http://admtyumen.ru/ogv_ru/index.htm (accessed 13.07.2016).
9. Anufrieva E. M. Criteria of efficiency of tax privileges //Models, systems, networks in Economics, technic, nature and society. – 2014. - № 4 (12). – Pp. 7-12.
10. Bashlakov-Nikolaev I. V. On the protection of competition as a safeguard of the public interest[Electronic resource] URL: http://fas.gov.ru /documents/documentdetails.html?id=13797 (accessed 13.07.2016).
11. Kulakov R. N. To the question about the effectiveness of tax incentives: analysis of current practice/proceedings SWORDL. – 2012. - No. 1. – S. 34-43.
12. Poyarkov, O. V. To the question of legal regulation of small entrepreneurship in the Russian Federation //Security business. – 2014. - No. 4. Pp. 23 – 27.
13. Problems of accounting, analysis, auditing and taxation: collected papers of the Third all-Russian correspondence scientific conference, Tyumen, 2016.
14. Rubtsova O. L. Problems of state support of Russian small business //journal of Russian entrepreneurship. – 2015. – T. 16. - No. 17. S. 2697-2706.