THE FORMATION OF THE INSTITUTE OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP: INTERNATIONAL EXPERIENCE AND DOMESTIC PRACTICE

Городнова Н.В.¹, Роженцов И.С.²

¹ORCID: 0000-0001-7053-0240, Доктор экономических наук, доцент, профессор,  Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина, ²Соискатель, Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА: МИРОВОЙ ОПЫТ И ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ПРАКТИКА

Аннотация

Научные исследования процесса формирования института государственно-частного партнерства (ГЧП) и механизмов его практической реализации представляют ценность для государства и частного бизнеса.  Важным и актуальным является и поиск путей повышения эффективности развития института ГЧП и в России. В целях развития нормативно-правовой базы функционирования партнерств в РФ принят федеральный закон о ГЧП, который вступил в силу с 01 января 2016 г. Авторами данной статьи проведено исследование исторических условий и предпосылок формирования ГЧП и реализации социальных проектов, учтены экономические и политические составляющие, в рамках которых складывался процесс формирования и развития моделей ГЧП.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, проект, управление, эффективность.

Gorodnova N.V.¹, Rozhencov I.S.²

¹ORCID: 0000-0001-7053-0240, PhD in Economics, Professor, Ural Federal University named after the first President of Russia of B.N.Yeltsin, ²Postgraduate student, Ural Federal University named after the first President of Russia of B.N.Yeltsin

THE FORMATION OF THE INSTITUTE OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP: INTERNATIONAL EXPERIENCE AND DOMESTIC PRACTICE

Abstract

Research of process of formation of Institute of state-private partnership (PPP) and mechanisms of its implementation are valuable to the state and private business. Important and relevant is the search of ways of increase of efficiency of development of the Institute of PPP in Russia. Development of normative-legal base of functioning partnerships in the Russian Federation adopted the Federal law on PPP entered into force on 01 January 2016 The authors of this article conducted a study of the historical conditions and prerequisites for the formation of PPP and implementation of social projects considered the economic and political components in which there is a process of formation and development of PPP models.

Keywords: public-private partnership, project, management, efficiency.

В исторических исследованиях и свидетельствах можно выделить три крупных этапа процесса формирования института государственно-частного партнерства (ГЧП):

1) античный мир с городами-государствами (до рождения и распада империй);

2) средние века (эпоха географических открытий);

3) новое время, с распространением республиканских форм правления и конституционных монархий [4].

Из исторических источников для современных исследований ценность представляет та часть, которая относится к финансовой науке и к организации хозяйства. В частности, финансовая система государства, которая отличалась от частной тем, что, в основном, пополнялась за счет налогов и сборов, не имела внутренней конкуренции, а также не предполагала постановку масштабных долгосрочных целей, вследствие чего наблюдалось постоянное увеличение расходов, за которые расплачивались следующие поколения. Исторические факты свидетельствуют, что законах Хаммурапи (Вавилон, XVIII до н. э.) есть уложения об аренде, кредите и аналоге концессии. Наделы, которые воины получали от царя, могли ими передаваться по наследству по мужской линии, но были неотчуждаемы и их не могли забрать даже кредиторы. В Древней Греции аренду общественных земель, принадлежавших государству, а также территориальным общинам от десяти лет до наследственной аренды – можно   назвать примерами модели ГЧП. Государство разрабатывало механизмы привлечения средств частных лиц к реализации государственных проектов, поскольку доходы от войн и налоги не покрывали всех сумм государственных расходов. Еще одним историческим примером может служить функционирование в Афинах в IV в. до н.э. [4]. Лаврионских серебряных рудников. Они принадлежали государству, которое сдавало их в разработку частным предпринимателям за определенную плату. Кроме того, осуществлялась сдача в аренду и иного государственного имущества (земельных площадей, рудников и средств водного транспорта) [4].

Существовала и такая разновидность взаимодействия государства с частными лицами как мыт (на Руси) и откуп (в Древнем Иране – VI век до н.э.), в Древней Греции и Древнем Риме (IV век до н. э.). Государство передавало свои функции по сбору налогов и других государственных доходов в частные руки. В средние века откупы были распространены еще более: известны примеры их во Франции, в Голландии, Испании и Англии, в Иране и Индии. В Италии и США откупы сохранялись до начала ХХ века. Во Франции производился сбор налогов компаниями откупщиков.

Обратимся к отечественной истории: В 1698 году Петр I поставил задачу срочной России, которая началась с разработки за счет казны рудных мест на Урале. Одновременно началось строительство нескольких государственных заводов: Невьянского, Каменского, Уктусского, Алапаевского. При этом были привлечены частные средства крупных русских купцов и промышленников. Приведенные примеры показывают, что в взаимодействии государства и частного капитала имелись отдельные элементы ГЧП: государство и частная деловая активность. Однако не было третьей составляющей – партнерства, то есть равноправных отношений в конкретной сделке, ее финансовых условиях и результатах, между публичной властью и частным владельцем дела.

Мы можем заключить, что для развития института ГЧП важнейшим элементом связки является равенство сторон в сделке и равная обязательственная загрузка контракта. И последняя должна быть обеспечена адекватным набором механизмов гарантий и компенсаций. В современном государстве ГЧП означает наличие развитого правового механизма и осознанное поощрение частного бизнеса к участию в исполнении общественных функций.  Партнерство – термин, пришедший к нам из английского языка (partnership), но имеющий французское происхождение – слово partenaire, партнер, означающее буквально «поддерживающий часть дела, предприятия» (part – часть, доля,  tenir – держать, владеть).  Во Франции получили импульс многие проекты со смешанным участием публичной власти и частных капиталов.

Основными отличительными признаками ГЧП можно считать следующие: взаимодействие сторон является официальным, на четкой правовой основе, путем заключения договора (контракта, соглашения); сторонами являются государство и частный бизнес; взаимодействие сторон имеет равноправный характер в отношении условий и разделения результатов.  Некоторые специалисты добавляют к этим критериям еще и общественно полезную направленность сотрудничества [4]. В отношении классификации проектов ГЧП, сфер и отраслей распространения в современной литературе можно обнаружить упоминания о следующих разновидностях  ГЧП:  государственные контракты на закупку товаров и услуг; аренда государственного имущества; концессионные соглашения; соглашения о разделе продукции; совместные предприятия с участием государственных предприятий и обычно иностранных компаний; компании с долевым участием государства в капитале; контрактные формы участия публичной власти в инвестиционных проектах, в том числе контракты жизненного цикла, отличающиеся от концессии; особые экономические зоны; проекты, финансируемые с участием государственных инвестиционных фондов; некоторые аналитики добавляют в этот список еще и инфраструктурные облигации и институты развития.

Все перечисленные формы взаимодействия имеют специфические признаки ГЧП: наличие конкретных проектов, контрактные условия взаимодействия сторон, а также строительство (реконструкцию, техническое перевооружение, в целом модернизацию) объектов для оказания услуг общественного характера, имеющих длительный период осуществления и последующей окупаемости [1].  Кроме того, допуск частного партнера в проект осуществляется через конкурс, осуществляемый публично с прозрачными процедурами, обеспечивающими легитимность выбора.

По масштабу проекты ГЧП могут быть подразделены на муниципальные, региональные, межрегиональные; федеральные, а также зарубежные. В отраслевом аспекте проекты ГЧП обычно относятся к сферам, за которые несет ответственность публичная власть.

Использование механизмов ГЧП позволяет странам  повысить свою конкурентоспособность, которая является общей интегральной оценкой развитости страны в целом. Страны с высоким уровнем конкурентоспособности характеризуются наличием развитой институциональной среды, генерирующей доходы, высококачественной инфраструктуры, стабильностью макроэкономической среды, высоким качеством систем здравоохранения и высшего образования. Открытость рынка и развитый финансовый сектор создают основу для быстрого внедрения инноваций, способствующих повышению качества жизни народонаселения.

В целях классификации можно выделить три обобщенные стадии развития ГЧП, объединяющие соответствующие характеристикам этих стадий группы стран.  В высшей группе, где государством созданы условия и предпосылки для эффективной реализации ГЧП-проектов следует отнести Великобританию и Австралию. Указанные страны характеризуются применением  разнообразных по разделению вкладов и рисков моделей партнерства, охватывающих все периоды жизненного цикла проектов, привлечение разных категорий инвесторов, включая частные и пенсионные инвестиционные фонды [1].

На средней стадии находится большинство развитых стран, в том числе США, Япония, Франция, Канада и Германия. Применение института ГЧП в указанных странах близко по разнообразию применяемых моделей к первой группе, однако по масштабу охвата отраслей и территориальных уровней наблюдается явное отставание. При этом уровень развития моделей ГЧП можно охарактеризовать как высокий. Во компаниях этих стран, реализующих инфраструктурные проекты, образованы специальные подразделения, используется широкий спектр инструментов для их финансирования [7].

Страны, находящиеся на начальной стадии развития, в числе которых находится Россия, только приступают к формированию законодательной базы и институциональной среды ГЧП, вопросы ГЧП только недавно стали  обсуждаться на различных уровнях государственного аппарата и бизнес-сообщества, количество реализуемых проектов невелико и формы применяемых моделей не отличаются разнообразием.  Целью этого этапа является всемерное изучение опыта других стран и собственных наработок, а также формирование общественного мнения и штата специалистов по структурированию проектов по моделям ГЧП.  В этой группе стран на начальной стадии находятся также Китай, Индия, Словакия, Латвия, Чехия, Польша, Венгрия, Бельгия, Финляндия, Мексика, Бразилия. В 1990-х годах более 130 стран с низким и средним уровнем дохода приняли программы вовлечения частного сектора в проекты инфраструктуры [3]. При этом частный сектор участвовал в 2,5 тыс. инфраструктурных проектах с привлеченным объемом инвестиций 750 млрд.долл. США [5]. финансовый кризис конца 90-х и 2008 года привели к охлаждению интереса частных инвесторов, однако в последние годы опять наблюдается инвестиционный бум [1].

Новейший этап развития института ГЧП начался с принятия в 2005 г. федерального закона о концессиях и последовавшими вскоре мерами по учреждению Банка развития и внешнеэкономической деятельности в современном виде, в составе которого в 2008 году был создан Центр ГЧП, объединивший компетенции специалистов с финансовыми возможностями государственной корпорации [1].

Под государственно-частным партнерством авторы статьи понимают экономическую категорию, представляющую собой механизм реализации публичным и частным партнерами долгосрочных инвестиционных проектов в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов [6]. Вместе с тем вступление публичного сектора в отношения с бизнесом порождает новые формы взаимодействия, которые должны быть законодательно урегулированы. Реализация любого инвестиционного проекта сопряжена с необходимостью соответствовать порядку и правилам, установленным в нормативных правовых актах. Учитывая специфику законодательства Российской Федерации, большинство зарубежных форм государственно-частного партнерства в России неприменимы в том виде, в котором они довольно успешно применяются в других странах. В частности, наиболее популярная в Великобритании форма государственно-частного партнерства PFI (Private Finance Initiative – «частная финансовая инициатива») [5] не может быть реализована с применением норм российского права: оборот государственного имущества, необходимого для обслуживания нужд общества либо невозможен, либо ограничен. В целях комплексного понимания существующего правового регулирования отношений государственно-частного партнерства в России необходимо понять, какие элементы лежат в основе его институализации. При этом под институализацией понимается процесс закрепления общественных (политических, социальных, экономических, духовных) отношений в нормах (правилах, санкциях и т.п.) права или морали [6]. Юридическая модель институализации представляет систему договорно-правовых конструкций установленных нормами права и призванных формализовать и урегулировать экономические отношения между субъектами государственно-частного партнерства при реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства. Конкретные конструкции договорно-правовой модели государственно-частного партнерства невозможно унифицировать и представить в качестве образца предназначенного для копирования, так как эффективность этих конструкций зависит от многих факторов, таких как правовая система страны, в которой реализуется проект государственно-частного партнерства, специфические особенности объекта, финансовые возможности публичного партнера, инвестиционные гарантии и пр.

Вступление в силу с 01.01.2016 г. Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дает новый импульс развития института государственно-частного партнерства. Система государственного регулирования реализации механизма ГЧП должна развиваться и совершенствоваться поступательно, включая новые нормативно-правовые акты и действующее российское законодательство. Механизмы и модели ГЧП должны быть прозрачными как для государства, так и для частного инвестора, и общества в целом. Необходима разработка научного инструментария оценки социально-экономической эффективности инфраструктурных проектов государственно-частных партнерств, которая призвана производить государственно-частный мониторинг результативности и эффективности реализуемых проектов с государственным софинансированием.

Вступивший в силу федеральный закон, регулирующий отношения и взаимодействие в рамках ГЧП, по нашему мнению, позволит существенно снизить противоречивость существующего российского законодательства и устранить правовые коллизии, которые не позволяют реализовывать механизмы ГЧП в неконцессионной форме, основываясь на действующем федеральном и региональном законодательстве. По своей сути, принятый федеральный закон носит так называемый «рамочный» характер, который даст определение понятия «государственно-частное партнерство», определяет основные принципы формирования института ГЧП и управления проектами, реализуемыми в рамках указанных структур. Кроме того, в тексте федерального закона о ГЧП уточняются принципы проведения конкурсов в целях разграничения механизма ГЧП от проведения тендеров и электронных аукционов, определяет роль и риски участников проектов ГЧП.

Изучение и систематизация положений новелл и статей нового федерального закона дают возможность развития авторского определения ГЧП: государственно-частное партнерство – это юридически оформленное сотрудничество государства и частного бизнеса, основанное на подписании срочного соглашения и привлечении частных инвестиций в целях повышения доступности продукции, работ, услуг и повышения их качества. 

Таким образом федеральный закон является основой для формирования государственно-частных партнерств и муниципально-частных партнерств (принципы формирования данного особого вида партнерства также нашли отражение в статьях и новеллах рассматриваемого закона)  на региональном и муниципальном уровне, предусматривает право региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления регулировать процедуры проведения конкурсов при заключении соглашений о ГЧП, назначение конкретных ответственных структур или лиц за подготовку и реализацию проектов ГЧП. При этом фундаментальные принципы устанавливаются на федеральном уровне, что позволит исключить / серьезно уменьшить реализацию неэффективных проектов

Основной задачей рассматриваемого федерального закона о ГЧП (о МЧП) является формирование условий и предпосылок для финансирования долгосрочных инфраструктурных проектов в целях повышения доступности и эффективности публичных услуг на принципах перераспределения рисков, ответственности и затрат между публичным и частным партнерами. Реализация положений рассматриваемого закона повлечет за собой изменения и в ряд иных федеральных законов РФ, которые существенно или затрудняют реализацию проектов ГЧП. К ним можно отнести Земельный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Это позволит создать благоприятный условия реализации проектов государственно-частного партнерства и снизить стоимость проекта ГЧП, тем самым быстрее выходить на окупаемость проектов.  Необходимо также создание единой терминологической базы и унифицированных принципов реализации механизма государственно-частного партнерства, что станет следующим этапом вклада проектов ГЧП в повышении экономического роста России и повышения качества жизни населения.

Литература

1. Авцинов О.И. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Вестник Тамбовского государственного технического университета. 2014. № 4. Том 20. URL : http://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-realizatsii-proektov-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-rossii (дата обращения 29.07.2016)
2. Городнова Н.В., Березин А.Э., Давлятбаева В.Р., Созонов Е.П. Оценка рисков проектов с государственным финансированием газодобывающих компаний // Экономика и предпринимательство, 2015. № 4 (ч. 1) (57-1). С. 872–878.
3. Левчаев П.А. Финансовое сопровождение целевых программ энергосбережения и формирование энергоэффективной экономики регионов России // Финансы и кредит. 2013. № 29. С. 14–18.
4. Греция и Македония в IV в. до н.э. URL : http://enc-dic.com/history/Predjellinizm-Na-Zapade-Grecija-I-Makedonija-V--V-Do-Nje-33474/ (дата обращения 28.07.2016).
5. Dedicated Public-Private Partnership Units. A Survey of Institutional and Governance Structures. OECD. Paris. 2010. URL : oecd.org/publishing. (дата обращения 22.04.16).
6. Copiello S. Achieving affordable housing through energy efficiency strategy. Energy Policy. 2015. no 85. PP. 288–298.
7. Garmston H, Pann W. Building regulations in energy efficiency: Compliance in England and Wales. Energy Policy. 2012. no 45. PP. 594–605.

 References

1. Ovcinov O.I. Osobennosti-realizatsii-proektov-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-rossii. Vestnik Tambovskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta. 2014. №
2. Gorodnova N.V., Berezin A.E., Davlyatbaeva V.R., Sozonov E.P. Ocenka riskov proektov s gosudarstvennym finansirovaniem gazodobyvaucshikh kompaniy. Economika I predprinimatel`stvo, 2015, no. 4, pp. 872–878.
3. Levchaev P.A. (2013). Finansovoe soprovogdenie celevych program energosberegrniya I formirovaniya energoeffektivnoy ekonomiki regionov Rossii. Finansi I kredit. № P. 14–18.
4. Predjellinizm-Na-Zapade-Grecija-I-Makedonija-V--V-Do-Nje-33474. URL : http://enc-dic.com/history/Predjellinizm-Na-Zapade-Grecija-I-Makedonija-V--V-Do-Nje-33474/
5. Dedicated Public-Private Partnership Units. A Survey of Institutional and Governance Structures. OECD. Paris. 2010. URL : oecd.org/publishing. (дата обращения 22.04.16).
6. Copiello S. Achieving affordable housing through energy efficiency strategy. Energy Policy. 2015. no 85. PP. 288–298.
7. Garmston H, Pann W. Building regulations in energy efficiency: Compliance in England and Wales. Energy Policy. 2012. no 45. PP. 594–605.