N.S. KHRUSHCHEV’S REFORMS OF THE USSR ECONOMY MANAGEMENT IN 1957-1964

Ведерников А. В.

Аспирант, кафедра политической истории, факультет государственного управления, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

РЕФОРМЫ Н. С. ХРУЩЕВА В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ СССР В 1957-1964 ГГ.

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению малоизвестных аспектов административных реформ Н. С. Хрущева. Наиболее значительными реформами в сфере управления были «совнархозовская» реформа 1957 г. и разделение партийно-государственных органов по производственному принципу в 1962-1964 гг. Данные события рассматриваются в общем русле политики Н. С. Хрущева по оптимизации государственного управления за счет его некоторой децентрализации, расширения компетенции регионального управленческого звена. Статья может представлять интерес для историков и специалистов в области государственного и муниципального управления.

Ключевые слова: Хрущев, административные реформы, совнархоз, история государственного управления, народное хозяйство СССР.

Vedernikov A. V.

Postgraduate student, Department of Political History, The Faculty of Public Administration, Lomonosov Moscow State University

N.S. KHRUSHCHEV’S REFORMS OF THE USSR ECONOMY MANAGEMENT IN 1957-1964

Abstract

The article is devoted to the little-known aspects of N. S. Khrushchev’s administrative reforms. In this period, the most significant government reforms were "sovnarkhoz" reform of 1957 and the separation of the party and government organs on the production principle in 1962-1964. These events are being viewed in the mainstream of N. S. Khrushchev’s politics aimed at optimization of the public administration at the expense of its decentralization and expanding the jurisdiction of the regional management structures. The article may be of interest to historians and Public Administration experts.

Keywords: Khrushchev, administrative reform, the economic council, history of Public Administration, USSR economy.

Десятилетие нахождения Н. С. Хрущева во главе государства и партии ознаменовалось не только такими известными событиями, как полет первого человека в космос, «кукурузная эпопея» или Карибский кризис 1962 г., но также широкомасштабными административными реформами.

Отличительной чертой доставшейся Хрущеву системы государственного управления была ее сверхцентрализация, строгая иерархичность. Система управления народным хозяйством СССР во многом носила мобилизационный характер – решения о выпуске той или продукции принимались зачастую на самом высоком уровне властной вертикали, кроме того, как известно, более высоким приоритетом обладал выпуск продукции «группы А», т.е. средств производства (тяжелая промышленность: металлургия, химическая промышленность, машиностроение, энергетика).

Реформы Н. С. Хрущева в области управления народным хозяйством были призваны решить следующие задачи: а) устранить издержки сверхцентрализованной системы государственного управления за счет ее ограниченной децентрализации – например, для проведения такой политики на первом этапе реформ региональным органам управления (советским и партийным) были предоставлены более широкие права в решении организационных вопросов; б) повысить приоритет выпуска сельскохозяйственной продукции – здесь следует сказать о таких мерах советского руководства, как существенное повышение государственных закупочных цен на колхозную продукцию, ввод в сельскохозяйственный оборот целинных и залежных земель Казахстана и Сибири, увеличение социальных расходов на социальное развитие села и пр.; однако достигнутые успехи в развитии сельского хозяйства носили лишь временный характер, и едва появившиеся материальные стимулы вновь сменились административным нажимом.

В повсеместной работе органов управления преобладал «бюрократически-канцелярский стиль руководства», а такие меры советского руководства, как, например, правительственная кампания 1953-1956 гг., направленная на сокращение численности бюрократического аппарата, имели лишь временный успех, не производя качественных изменений в управленческом процессе.

Стоит отметить некоторые заметные тенденции. В результате инициированных Н. С. Хрущевым административных реформ претерпела изменения кадровая политика партийно-государственного аппарата, изменилась структура органов управления. В целом расширилась сфера компетенции местных партийных комитетов и наблюдается повышение статуса региональных секретарей. Подтверждением этому служит создание 27 февраля 1956 г. бюро ЦК КПСС по РСФСР  «в целях более конкретного руководства работой республиканских организаций, областных, краевых партийных, советских, хозяйственных органов и более оперативного решения вопросов хозяйственного и культурного строительства РСФСР».

Фактически этот шаг стал практической реализацией послевоенных предложений руководителей РСФСР (членов репрессированной «ленинградской группы»), и, очевидно, своеобразным политическим жестом Хрущева в сторону региональных руководителей. Создание бюро, с одной стороны, позволило несколько упростить взаимодействие обкомов и крайкомов Российской Федерации с ЦК КПСС. С другой стороны, одни лишь формальные структурные реформы не могли оказать принципиального влияния на консервативную и низкоэффективную управленческую практику на местах.

«Совнархозовская» реформа, инициированная в 1957 г., стала одной из важнейших мер советского правительства по реорганизации управления народным хозяйством. В феврале 1957 г. на Пленуме ЦК КПСС Н. С. Хрущев отметил, что «центр тяжести оперативного управления промышленностью и строительством должен быть перенесён на места». В мае того же года, в связи с «увеличением масштабов народного хозяйства», «ведомственностью» министерств, слабо учитывающих потребности отдельных регионов и интересы страны в целом, Верховный Совет постановил упразднить большинство отраслевых министерств и создать им на смену советы народного хозяйства. Совнархозы строились по принципиально иному – территориально-производственному – принципу, каждый из них координировал производственные процессами на территории соответствующего экономического района.

Первоначально были образованы совнархозы союзных республик — РСФСР, Украины, Казахстана. В 1962 на основе решений Ноябрьского пленума ЦК КПСС был создан СНХ СССР, в результате последующего укрупнения экономических районов совнархозов стало 47 вместо прежних 105. Госплан СССР и СНХ СССР из общесоюзных были преобразованы в союзно-республиканские и подчинены созданному в марте 1963 г. ВСНХ СССР, который стал таким образом высшей координационной инстанцией для советской промышленности и строительства.

Как становится понятно, к середине 1963 г. между Советом Министров СССР и собственно предприятиями находились пять промежуточных органов управления - ВСНХ СССР, СНХ СССР, Совет Министров республики и совнархозы экономических районов. Такого рода многоступенчатая система управления создавала большие трудности в координации управления, а также неизбежно вызывала параллелизм в повседневной практике управления народным хозяйством.

В ходе проведения реформы можно отметить две совершенно противоречивые тенденции. С одной стороны, упразднение в 1957 г. центральных отраслевых министерств и создание территориальных совнархозов – очевидная децентрализаторская тенденция. Однако с 1961 г. также наблюдается совершенно противоположный по характеру процесс – создание центральных совнархозов республиканского уровня и ВСНХ.

Становится очевидным противоречие между тенденцией промышленности к отраслевому развитию и искусственно внедренной в 1957 г. в СССР системой территориального управления, что неизбежно препятствовало дальнейшему экономическому росту. Сложившаяся система управления народным хозяйством не только была неспособна повысить эффективность и производительность труда, но и приводила к срывам производственных планов.

В условиях снижения производственных темпов Н. С. Хрущев стал продвигать идею разделения управленческих органов государства и партии по производственно-отраслевому принципу – на промышленные и сельскохозяйственные.

Проведение административных реформ и поиск путей оптимизации процессов управления народно-хозяйственным комплексом были весьма актуальны в 50-60-х гг. Летом 1962 г. в ЦК КПСС стали поступать записки от региональных партийных функционеров с отдельными предложениями по улучшению партийного руководства промышленностью, строительством и транспортом.

Н. С. Хрущев на основе предложений товарищей о партии направил в Президиум ЦК КПСС 10 сентября 1962 г. письмо, в котором говорил о необходимости «коренной перестройки» управления народным хозяйством. Основные положения предстоящей реформы Первый секретарь изложил в своем докладе на заседании Президиума 20 сентября того же года.

После совещаний с высокопоставленными соратниками по партии и с учетом предложений секретарей ЦК республиканских компартий, обкомов, крайкомов Хрущев выступил с докладом на расширенном Пленуме ЦК КПСС 19-24 ноября 1962 г.

Ссылаясь на усложнение руководства народным хозяйством, необходимость рационализации использования производственных ресурсов, на излишнюю сосредоточенность местных органов на проблемах либо промышленности, либо сельского хозяйства, пренебрежение к проблемам в других отраслях, Хрущев предлагал выдержать деление партийных органов «снизу доверху» по производственному принципу (на промышленные и сельскохозяйственные), по аналогии с первичными партийными организациями, а затем распространить данный принцип и на советские органы.

В результате реорганизации партийно-государственного аппарата в составе ЦК КПСС были созданы три отдела партийных органов: отдел партийных органов ЦК КПСС, отдел партийных органов ЦК КПСС по промышленности РСФСР и отдел партийных органов ЦК КПСС по сельскому хозяйству РСФСР.

В ЦК компартий союзных республик и 9 автономных республиках были образованы по два бюро: по руководству промышленностью и строительством, а также по руководству сельским хозяйством, деятельностью которых руководили единые президиумы ЦК в союзных республиках и бюро обкома – в автономных.

В 5 краях и 70 областях страны были созданы самостоятельные краевые и областные партийные комитеты по руководству промышленностью и сельским хозяйством. Управленческие структуры не менялись лишь в 11 автономных республиках, одном крае и 30 областях, «в экономике которых преобладают или промышленное или сельскохозяйственное производство».

Значительные изменения были произведены и на районном уровне – вместо прежних сельских райкомов были созданы партийные комитеты производственных колхозно-совхозных управлений, а также зональные промышленно-производственные партийные комитеты для управления промышленными предприятиями, расположенными в сельской местности.

Кроме того, для преобразования советских органов в соответствующих республиках, краях, областях происходило разделение Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов так же на промышленные и сельские. Реорганизация затронула и профсоюзные, и комсомольские органы. Все это порождало невероятную путаницу и неразбериху – скажем, зачастую на одном и том же предприятии часть работников относились, к сельскому райкому, а другая часть – к промышленному, в результате чего простые граждане порой не имели представления, в который орган следует обратиться по тому или иному вопросу. Имеются даже свидетельства о планах Хрущева разделить на городские и сельские милицию, КГБ и суд. Значительные трудности создавали и изменения районной сетки – частым явлением стали жалобы населения на значительную удаленность новых райцентров, невозможность взаимодействия с органами власти в силу ухудшившейся транспортной доступности.

На основании вышесказанного мы приходим к выводу, что любая реорганизация управления народным хозяйством с позиций сугубо структурных подходов по своей природе ограничена. Реорганизация должна затрагивать не только существующее построение руководящих органов, но должна гармонично вписываться в экономическую и социальную конъюнктуру, отвечать насущным потребностям развития общества.

В период 1957-1962 гг. в СССР, напротив, сложилась чрезвычайная сложная, многоступенчатая процедура принятия решений, лишавшая процесс управления необходимой оперативности и гибкости, а компетентность и опыт местных чиновников в вопросах принятия управленческих решений зачастую были недостаточными. Отметим, что и собственно реализация уже принятых решений в области управления народным хозяйством была проведена с просчетами.

Административные реформы 1957-1962 гг. были явно безуспешны и в окончательном итоге – провальны, что стало одной из важнейших причин отстранения Хрущева от власти в октябре 1964 г.

 

Литература

1. РГАНИ. Ф. 3. Оп. 18. Д. 117.
2. РГАНИ. Ф. 4. Оп. 16. Д. 145. Л. 123-140.
3. РГАСПИ. Ф. 556. Оп. 19. Д. 197. Л. 115-118.
4. Ведомости Верховного Совета СССР. – 1957 г. – № 11.
5. Справочник партийного работника. – М., 1957. – С.127.
6. Региональная политика Н. С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты. 1953-1964 гг. / Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Федер. арх. агентство, Гос. архив Рос. Федерации, Рос. гос. архив новейшей истории, Рос. гос. арх. соц.-полит. истории и [др.]; сост.: О. В. Хлевнюк [и др.]. – М. : РОССПЭН, 2009. – С. 6-17.
7. Благих И. А. Хозяйственные реформы Н. С. Хрущева: волюнтаризм или необходимость? // Из истории экономической мысли и народного хозяйства России. Вып. 1. – Ч. 1. – 1993. – C. 190-214.
8. Денисов Ю. П. Аграрная политика Н. С. Хрущева: итоги и уроки // Общественные руки и современность. – 1996. – №1. – С. 115-122.
9. Зеленин И. Е. Аграрная политика Н. С. Хрущева и сельское хозяйство. – М.: Институт российской истории РАН, 2001. – 306 с.
10. Зубкова Е. Ю. Общество и реформы. 1945 – 1964 / Е.Ю. Зубкова. – М.: Россия молодая, 1993. – 198 с.
11. Иванченко В. М. От совнархозов к реформе 1965 г. // Уроки реформы 1965 г. – М.: РАН, Институт экономики, 1992.
12. Лейбович О. Л. Реформа и модернизация в 1953-64 гг. – Пермь; ЗУУНЦ, 1993. – 181 с.
13. Пыжиков А. В. О некоторых аспектах перестройки партийно-советских органов по производственному принципу (1962-1964 гг.). М.: Ин-т молодежи, 1999. – 26 с.
14. Хрущев Н. С. Строительство коммунизма в СССР и развитие сельского хозяйства. – М.: Госполитиздат, 1963. – Т. 7. – 495 с.