DIGITAL INFORMATION AND INFORMATION ACTIVITY AS OBJECTS OF PUBLIC-LAW REGULATION OF MANAGEMENT ACTIVITY IN THE CONDITIONS OF DIGITALIZATION

Цифровизация как процесс повсеместного внедрения информационных технологий, приводящий к расширению сфер информационной деятельности, оказывает существенное влияние не только на развитие общества, но и во многом предопределяет интенцию правотворческих и правоприменительных органов по совершенствованию нормативного регулирования. Значимые изменения претерпевает управленческая деятельность, в которой механизмы реализации функций управления непосредственно связаны с нормативно закрепленной компетенцией публичного органа. Право как инструмент социального управления не замещается или не вытесняется иными регуляторами или новыми явлениями, но претерпевает трансформационные изменения, которые зачастую приобретают неизвестный ранее характер. Цифровизация находится в фокусе внимания отечественных исследователей, постепенно появляются комплексные разработки [4], [7], [9], [10] и авторские концепции [5], [6], [8].

Расширение возможностей ведения информационной деятельности тесно связано с переводом значительного объема информации в цифровую форму, накопление которой позволило образовать массивы данных. Эти процессы (эксплуатация цифровых каналов связи, накопление цифровой информации, использование информационных технологий, обработка больших данных и т.п.) являются взаимосвязанными, но они не были последовательными в процессе своего возникновения, и именно в совокупности отражают динамику цифровой трансформации общественного развития. Распространенность цифровых каналов связи и доступность информационных технологий за небольшой промежуток времени (первые два десятилетия XXI века в России) оказали заметное влияние не только на сферу оборота и отношений между гражданами, но и повлияли на общественные отношения, в которых стороной выступает государство.

Одним из наиболее заметных для граждан результатов цифровой трансформации управленческой деятельности стала возможность осуществления открытой коммуникации и получения информации (официальные, нормативные документы публикуются не только в периодических печатных средствах массовой информации, но и размещаются в сетевых изданиях; органы государственной власти и местного самоуправления транслируют мероприятия, связанные с принятием актов управления, как в информационных системах и на собственных сайтах, так и на сторонних сайтах в сети Интернет; свободный доступ к открытым и иным данным может быть получен гражданами в любой момент времени, а не по запросу; прием граждан ведется с использованием средств видеоконференцсвязи и т.п.) Создаются условия, при которых управленческие решения принимаются более открыто, зачастую через гласный обмен информацией с заинтересованными сторонами с соблюдением процессуальных требований законодательства. Кроме того, возрастает оперативность совершения тех или иных действий, появляются новые механизмы контроля за ними, включая инструментарий общественного контроля. Безусловно, цифровизация не приводит к тотальному искоренению проблем, связанных с возможностями злоупотребления служебным положением, коррупционными рисками, нарушением отраслевого законодательства.

В исследованиях отмечается, что в сфере государственного управления цифровизация оказала воздействие на содержание компетенции публичных органов [2, C. 7]. Изменения выражены в содержании и количестве функций государственных и органов местного самоуправления. При этом структурно-системные изменения связаны со следующими аспектами управленческой деятельности: реализация имеющихся полномочий, выстраивание межведомственного взаимодействия, оказание государственных и муниципальных услуг.

Наибольшая динамика регулирования наблюдается в области оказания услуг органами, в том числе с позиции изменения их компетенции, что тесно связано с процессом цифровизации управленческой деятельности. При этом условия реализации полномочий публичных органов постепенно меняются. Они могут быть обусловлены как возникновением новых явлений в информационной деятельности (к примеру, наличие инструментов для создания официальных страниц в информационных системах, которыми пользуются граждане), так и с появлением новых требований законодательства. Например, одними из ключевых изменений законодательства можно назвать нормы ч. 1.1, ч. 1.2. ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, которые предусматривают, что проекты административных регламентов по предоставлению услуг разрабатываются, согласовываются, проходят экспертизу в информационной системе, которая имеет реестровый формат. При этом такой порядок предусмотрен как для федеральных и региональных государственных органов, так и для органов местного самоуправления.

Примечательно, что в электронном виде предоставляются не только государственные или муниципальные услуги, но и осуществляются отдельные административные процедуры. Факт реализации государственной услуги для заявителя (лица, обратившегося за ее оказанием) связан с приобретением определенного статуса, достижением юридического признания события или получением информации. В качестве подтверждения ее реализации можно рассматривать полученную информацию, все чаще такая информация предстает в цифровой форме. Безусловно, результат может быть выражен по-разному – как в виде изменения цифровой информации в информационной системе (для органа), так получения подтверждения на бумажном носителе или в виде сообщения об электронной записи (для заявителя) и т.п. При этом с точки зрения осуществления управленческой деятельности государственную или муниципальную услугу можно рассматривать как процессуальную деятельность, которая связана с реализацией функций соответствующего органа. Аналогичное по смыслу определение закрепляет действующее законодательство.

Внутренняя организация процесса предоставления государственных и муниципальных услуг непосредственно связана с обработкой информации. Именно возможности работы с цифровой информацией позволили добиться качественно нового уровня в оказании таких услуг. Стоит отметить, что в законодательстве появляются нормы, которые устанавливают приоритет в пользу цифровой информации при реализации компетенции государственных органов. Например, ч. 3.1. ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ предусматривает прием и рассмотрение документов и информации в электронном виде вместо документов и информации на бумажном носителе, если иное специально не установлено федеральным законодательством. Нет никаких сомнений, что с течением времени приоритезация в управлении в сторону цифровой информации будет только усиливаться. Именно сфера государственных и муниципальных услуг наглядно демонстрирует практические достижения, связанные с цифровизацией управления.

Возможности работы с цифровой информацией приводят не только к изменению процедурных аспектов реализации тех или иных прав и обязанностей публичных органов, но и к содержательному расширению компетенции. При этом их цели совпадают – более качественное и эффективное исполнение возложенный функций.

Возрастает приоритет аналитики в осуществлении управленческой деятельности, что позволяет с большей точностью и предсказуемостью прогнозировать развитие общественных отношений. Аналитическая деятельность публичных органов на протяжении длительного времени в основном была связана с мониторингом различных направлений [1, C. 74]. Институт правового мониторинга не является новым для практики, при этом его возможности заметно расширяются в условиях цифровой трансформации управления благодаря появлению новых информационных технологий и методов работы с данными.

Аналитическое направление деятельности связано с автоматизированной обработкой цифровой информации, оно зачастую напрямую не упоминается в положениях и регламентах. При этом данная деятельность позволяет добиться полезных результатов при реализации функций публичных органов, учитывая имеющиеся и накапливающиеся объемы информации и доступ к различным информационным системам. Тем не менее в настоящее время аналитика в государственном управлении является узкоспециализированным направлением, не имеющим широкомасштабного внедрения и должной регламентации. К примеру, в системе налоговых органов существует контрольно-аналитическое направление по выявлению рискованных сделок и хозяйственных операций вне классических форм налогового контроля [3, C. 77]. Аналитика данных в государственном менеджменте является новым перспективным направлением.

Использование полученных результатов после автоматизированной обработки больших данных (цифровой информации) можно рассматривать в качестве метода, позволяющего принимать управленческие решения. При этом фактическая оцифровка данных (перенос и накопление информации в информационных системах), которая сегодня наиболее активно происходит во многих сферах, без их последующей обработки не отвечает современным возможностям цифровизации и не повышает эффективность управленческой деятельности. Соответствующие процедуры в ближайшей перспективе потребуют не только легального закрепления, но и разработки новых этических правил.