CONCEPTUAL PREREQUISITES OF THE “NEW STATE MANAGEMENT”

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ «НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА»

Научная статья

Губачёв М.Н.*

ORCID: 0000-0001-7121-4274,

Филиал Уфимского государственного нефтяного технического университета, Стерлитамак, Россия

* Корреспондирующий автор (gubachev_1958[at]mail.ru)

Аннотации

Реформирование государственной службы в настоящее время осуществляется во многом с учетом опыта реформ системы государственного управления в различных странах мира. В связи с этим представляется актуальным осмысление концептуальных оснований идеологии и международного опыта реформирования государственной службы. Основной целью статьи является рассмотрение концептуальных предпосылок, лежащих в основе рекомендаций по реформированию государственной службы, предлагаемых ведущими международными организациями, которые выбрали в качестве базовой модели «государственный менеджмент» (в дальнейшем - НГМ). Традиционный подход к государственному управлению был основан на следовании ценностям иерархии, субординации, честного служения общему благу и государству. Основное внимание в этом подходе уделяется структуре и организационной эффективности, олицетворяемой командованием и контролем и подкрепленным четкой этикой государственной службы.

Ключевые слова: подход, система, политика, общество, индивид, правила, структура, принципы.

CONCEPTUAL PREREQUISITES OF THE “NEW STATE MANAGEMENT”

Research article

Gubachyov M.N.*

ORCID: 0000-0001-7121-4274,

Branch of the Ufa State Petroleum Technological University, Sterlitamak, Russia

* Corresponding author (gubachev_1958[at]mail.ru)

Abstract

The reform of the civil service today largely takes into account the experience of public administration reforms in various countries of the world. In this regard, it is relevant to understand the conceptual foundations of the ideology and international experience of public service reform. The main purpose of the current article is to consider the conceptual prerequisites underlying the recommendations for public service reform proposed by leading international organizations that have chosen "public management" as the base model. The traditional approach to public administration was based on following the values of hierarchy, subordination, and honest service to the common good and the state. The focus of this approach is on the structure and organizational effectiveness in the form of command and control underpinned by a clear public service ethic.

Keywords: approach, system, policy, society, individual, rules, structure, principles.

Введение

Преобладающий подход к государственному управлению на протяжении большей части 20-го века основывался на модели бюрократии, основанной на двойных принципах иерархии и меритократии. Первоначально он использовался при проведении широкомасштабных реформ бюрократической системы в Соединенном Королевстве и Пруссии в конце 19 века, направленных на преодоление патримониальных систем управления. Этот подход опирался на централизованный контроль, устанавливал правила и руководящие принципы, отделял выработку политики от реализации и использовал иерархическую организационную структуру. Девизом были эффективность и действенность в управлении бюджетными и человеческими ресурсами. Среди основных черт этой модели следует выделить:

• разделение политики и избранных политиков, с одной стороны, и администрации и назначенных администраторов, с другой;
• администрирование должно осуществляться предсказуемо и подчиняется правилам;
• администраторы назначаются на основе квалификации и являются подготовленными профессионалами;
• существует функциональное разделение труда и иерархия задач и людей;
• ресурсы принадлежат организации, а не людям, которые в ней работают;
• государственные служащие служат общественным, а не частным интересам.

С 1980-х годов сначала в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, а затем и в других странах мира стали проводиться реформы системы государственного управления на основе подхода, получившего название «новый государственный менеджмент».

Если попытаться очень кратко охарактеризовать исходные предпосылки идеология реформирования государственной службы, то следует ясно осознать тот факт, что смысловым ядром этой модели является философия либерализма, сложившаяся в Западной Европе и США в Новое время.

В основе либерализма лежит восходящая к философии Нового времени и Просвещения идея автономного, независимого от исторического и социально-культурного наследия своей страны индивида. При этом свободный по своей природе человек наделяется неким набором «естественных прав». В данной трактовке общество рассматривается как сумма отдельных индивидов, которые в целях обеспечения своих прав, приходят к необходимости заключения «общественного договора», определяющего возможности обмена части своих свобод на гарантии сохранения в неприкосновенности ключевых прав (право собственности, обеспечения контрактов).

Исходное представление природы человека в рамках либеральной модели задается набором определенных поведенческих предпосылок, среди которых следует выделить: утилитаризм, эгоизм, прагматизм, рациональность. Развернутый перечень поведенческих характеристик природы поведения «человека экономического» представлен в фундаментальной работе В.С. Автономова [2].

Все эти предпосылки до сих пор лежат в основе Западной методологии обществоведения, а также в основе политических решений, принимаемых в различных сферах. Если перенести эти предпосылки в сферу государственного управления и государственной службы, то можно схематично представить следующую картину:

1. совокупность рациональных индивидов, обладающих исходно неким набором прав и преследующих цель максимизации личной выгоды, в сумме образуют общество (гражданское общество);
2. гражданское общество – это совокупность граждан (те, кто обладает правами и свободами и способен выразить свои интересы), при этом общество не обладает собственной реальностью, отличной от составляющих его индивидов;
3. поскольку индивиды преследуют личную выгоду, то они не заинтересованы в каком-либо серьезном ограничении своих прав и свобод, которые есть условие достижения пользы;
4. государство формируется на основе «общественного договора», определяющего набор, гарантированных этим государством, в обмен на выполнение гражданами тех или иных обязательств (уплата налогов);
5. контрактная природа государства предполагает, что оно должно быть ограничено в своем стремлении сосредоточить весь объем власти в одном центре принятия решений с тем, чтобы не допустить сужения прав и свобод граждан;
6. государство в результате эволюционирует в сверх-организацию, основным предназначением которой является защита прав граждан и предоставление определенного набора общественных благ, т.е. – в сервисный центр, не имеющий собственного содержания, целей, отличных от целей гражданского общества;

Именно на основе этих концептуальных предпосылок, начиная с 1980-х начал складываться так называемый «новый государственный менеджмент» (НГМ). Модель «нового государственного менеджмента» была реализована в процессе проведения реформ государственного сектора в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, ряде стран Скандинавии, Северной и Латинской Америки. Идея реформ заключалась в повышении инновационной направленности системы государственного управления, преодолении негативных сторон традиционной бюрократии, сокращение расходов на содержание государственного аппарата и приведение его в соответствие с требованиями рыночной эффективности [8].

В 1993 г. вышла в свет книга Д. Осборна и Т. Гэблера, которая дала старт обсуждению принципов и методов «нового государственного менеджмента» как основы для реформирования прежних моделей государственного управления [9].

Как отмечают исследователи, появление НГМ удачно совпало с продвигаемой в 1980-е годы Всемирным банком и МВФ экономической политикой, названные позже «Вашингтонским консенсусом». Данный подход ориентировавший государство на реализацию широкой приватизации, развитие конкуренции, был поддержан Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и взят на вооружение консультантами Всемирного банка [2, С. 51–64].

Представители НГМ настаивают на том, что между общественным сектором, в котором реализуется активность государства, и рыночным сектором, являющимся полем деятельности коммерческих предприятий, нет существенных различий.

В общем виде ключевые основания НГМ были сформулированы Данлеви и Худом в следующем виде [7]:

• повышение прозрачности бюджетов, с привязкой затрат к результатам деятельности, а не к используемым ресурсам. Результаты при этом должны быть представлены в виде количественных показателей эффективности и производительности;
• рассмотрение организаций общественного сектора как основанных на цепочке агентских отношений и сети контрактов, обеспечивающих связь стимулов с результатами деятельности;
• трансформация процесса предоставления услуг путем внедрения квазирыночных форм организации вместо традиционных вертикальных функциональных структур, включающих процесс принятия решения о предоставлении услуги, планирование и финансирование, а также сам процесс оказания услуги;
• создание конкурентной среды поставщиков услуг, в том числе конкурирующих между собой государственных учреждений, частных фирм и некоммерческих организаций;
• разделение государственных поставщиков и проведение антимонопольной политики в отношении частных компаний — поставщиков для предоставления потребителям выбора между поставщиками услуг.

В США свою версию либерального подхода к определению роли государства и государственной службы в современном мире предложили Д. Осборн и Т. Гэблер [9]. Основную озабоченность НГМ вызывали такие проблемы, как уровень квалификации прежней бюрократии, негибкость государственного сектора, отсутствие инноваций, недостаточный учет потребностей граждан и т.п.

Критика НГМ сводится в основном к следующим пунктам:

- существуют фундаментальные проблемы общественного сектора, которые никакой менеджмент не способен решить в принципе: (коррупция, человеческие ошибки, сбои сложных систем, негативное политическое влияние на формирование и реализацию программ и т. п.);

- концепция нового государственного менеджмента базируется на множестве теоретико-методологических подходов, которые часто конфликтуют друг с другом по исходным положениям (неоклассическая экономическая теория, неоинституционализм, эволюционная теория и т.п.).

- нереалистичность исходных предпосылок модели «человека экономического», которая неоднократно подвергалась серьезной и обоснованной критике;

- отсутствие реальных представлений о том, каким образом в действительности функционирует государственно-административная машина, которая во многом подвержена унаследованной инерции прошлого («зависимость от предшествующего пути развития»;

- отсутствие учета факторов асимметрии информации и неопределенности при принятии решении о формировании набора, объемов и способов предоставления общественных благ.

- проблематичность внедрения конкурентного подхода в сфере государственного управления, поскольку в общественном секторе необходимо предоставлять не дифференцированные, а стандартные блага. Наличие же различных конкурирующих учреждений, предоставляющих различные по качеству и цене блага, неизбежно ведет к конфликту интересов [2, С. 51–64].

Кроме того, те страны, где реформы осуществлялись на основе рекомендаций нового государственного менеджмента, не демонстрируют более высоких показателей эффективности государственного управления по сравнению со странами, придерживающихся традиционного подхода к государственному управлению и организации государственной службы.

Наиболее серьезное исследование, содержащее критический анализ положений НГМ и возможностей его применения в России, принадлежит В. Л. Тамбовцеву [6]. В самом общем виде ученый выделяет ряд критических аргументов в адрес реформ государственного сектора на основе модели нового государственного менеджмента:

- в странах, в которых реализуются реформы, отсутствуют правовые и культурные особенности, необходимые для осуществления реформ в духе нового государственного менеджмента;

- если в стране сложился жестко централизованный механизм бюджетного финансирования государственных ведомств, то задача передачи финансовых полномочий на уровень менеджеров среднего звена становится трудноразрешимой;

- отсутствие развитых традиций «контрактного мышления» создает значительные трудности для использования на практике основных контрактных механизмов, практикуемых в рамках НГМ: между министерствами и агентствами и внутри агентств.

- реализация концепции НГМ сопряжено со значительным ростом трансакционных издержек формирования и управления контрактами, которые могут оказаться запретительно-высокими для развивающихся стран, не трансформируясь в резкий рост эффективности государственных расходов.

- в развивающихся и переходных странах рыночный сектор обычно не настолько развит, чтобы служить равноправным конкурентом государственных учреждениям в рамках конкурсных процедур закупки министерствами требуемых им услуг;

- в странах с переходной экономикой и развивающихся странах обычно преобладающими являются неформальные механизмы регулирования отношений между хозяйствующими субъектами и государством, что затрудняет внедрение инструментов нового государственного менеджмент.

Один из видных критиков концепции НГМ К.Кёниг, в частности отмечает [3]:

Вместо принципов интеграции и координации, лежащих в основе организационной деятельности, государственных учреждений новый государственный менеджмент предлагает принцип фрагментации по рыночным сегментам, что ведет к межведомственной разобщенности, конфликтам интересов.

Вследствие перераспределительного характера государственного сектора свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы.

Государство в отличие от рынка не может функционировать в режиме свободной конкуренции, поскольку оно строится и осуществляет свою деятельность на основе целенаправленного регулирования и планирования.

Гражданин в современном обществе выступает не только в роли потребителя, но и в самых разнообразных ипостасях, по отношению к которым должны применяться не только менеджериальные подходы.

Само понятие «услуга» применительно к сфере государственного управления имеет иное содержательное наполнение, чем услуга, предоставляемая в рыночном секторе, и не может быть отделено от осуществления властных полномочий.

Срочные контракты, на которых настаивают представители НГМ, подрывает саму основу государственной службы – определенность властных полномочий, стабильность занятости и социальные гарантии.

В государственной администрации существует строгая система полномочий, существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий. Управление в рамках классической государственной администрации направлено либо на устранение соперничества, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии, предоставление организационной независимости ведет к высоким издержкам контроля.

НГМ не учитывает реальностей органов управления, в основе деятельности которых лежит общественный интерес. Желание людей состоит не в том, чтобы механизмы доступа к общественным благам управлялись преимущественно с помощью экономических рычагов, в соответствии с принципами потребительских предпочтений, покупательной способностью и конкуренцией, а в том, чтобы это управление соответствовало коллективным соглашениям относительно его целей и конституции.

На наш взгляд, «новый государственный менеджмент» органично вписывается в либеральную парадигму понимания государства и государственной службы. В НГМ, который претендует на универсализм рекомендаций, акцент делается на утилитаризме, конкуренции, рациональном расчете эффективности и т.п. неоклассических постулатах. Подобная претензия не учитывает реального учета исторических традиций, социального, политического, институционального контекста

Концепция НГМ явным образом ориентирована на противопоставление так называемой традиционной модели государственного управления, основанной на иерархии, разделением труда, безличностью, централизацией принятия управленческих решений, провозглашая переход к постбюрократическому, менеджериальному миру [4, С. 45-62]. Государство, с точки зрения сторонников этой модели, утрачивает свое значение высшего выражения развития общества, реализующего организационно-управленческие функции на основе легитимной власти и определенного понимания общественного блага, и предстает в роли некоего сервисно-логистического центра по распределению тех или иных общественных благ, придерживаясь критериев эффективности и участия. Однако в данном случае учитывается только экономическая эффективность, что по сути превращает государственное учреждение в некий коммерческий центр прибыли, которая может достигаться самыми разными способами, в том числе негативно сказывающимися на общественном благосостоянии и уровне жизни различных категорий населения.

Само гражданское общество здесь предстает в качестве коллективного потребителя, покупающего те или иные общественные блага посредством уплаты налогов или косвенно влияющего на их набор, качество или объем, участвуя в выборах. Других ролей и функций у гражданского общества не предусмотрено. Д. Осборн и П. Пластрик в связи с этим отмечают: «Основная продукция любых государственных учреждений – разнообразные гражданские услуги населению, от сугубо бытовых (снабжение энергией или лекарствами) до защиты самой жизни граждан (правоохранительные, пожарные службы, оборона страны и т.п.)» [5, С. 12].

В связи с этим критически настроенные исследователи отмечают, что государство, в отличие от рынка, ориентировано на удовлетворение коллективных интересов, и цели его деятельности определяются значительно шире: служение обществу, обеспечение законности и порядка, уменьшение неравенства, повышение благосостояния граждан и т.п. Государству больше присущи кооперация и патернализм, а не конкуренция. Предоставление услуг государственными учреждениями не находится в зависимости от действия рыночных механизмов, а определяется законом и политической оценкой социально-экономических приоритетов. Государство подвержено давлению не только со стороны гражданского общества, но и со стороны политических сил, групп интересов, поэтому у государства не может быть одной единственной рациональности – экономической. Оно не может организовать производство и продажу государственных услуг по рыночным правилам, наоборот, оно вынуждено примирять конфликтующие между собой ценности: справедливость, эффективность, демократия, равенство. Искусственное же навязывание конкуренции может повлечь ориентацию государственных структур на извлечение прибыли и/или максимизацию показателей в ущерб предоставлению тех услуг, которые не приносят желаемого эффекта, но являются тем не менее социально значимыми.

Выталкивание государственного управления в сферу рыночных отношений приводит к эрозии ценностей у госслужащих и размыванию сущности государственной службы как института служения обществу. Новый государственный менеджмент разрушает единство трех принципов бюрократической системы, – постоянства, анонимности и нейтралитета, что ведет к уменьшению значимости и привлекательности государственной службы, к потере значительного числа квалифицированных управленцев. Наконец, модель НГМ на место гражданского общества, основанного на общем историческом и культурном наследии, на общих этических ценностях, общем понимании блага и справедливости, стремится вернуть концепт взаимно конкурирующих индивидов и учреждений, преследующих цель максимизации личного блага.

Заключение

Таким образом, представляется, что некритическое использование в качестве исходной основы при реформировании системы государственного управления концепции «нового государственного менеджмента» может обернуться на практике механическим сокращением аппарата государственного управления и бюджетных расходов. Данная концепция имеет выраженный рыночный подход и предполагает повышение сугубо экономической эффективности функционирования государства подчас у ущерб достижению реальных социальных эффектов. Однако увлечение количественными показателями эффективности применительно к государству может оказаться серьезным препятствием на пути решения реальных и сущностных проблем государственного управления, которые связаны не с столько с соответствием неким искусственным показателям, а в реализации общего блага, повышении качества жизни и достижении социальной справедливости.

Успех реформирования государственной службы зависит от учета целого ряда принципиальных факторов:

- использование системного подхода, учитывающего множество различных факторов и их взаимное влияние;

- понимание конкретной исторической специфики и традиций формирования национальной модели государственного управления;

- согласие и взаимопонимание среди ключевых субъектов, задействованных в процесс подготовки и реализации реформ относительно целей и задач реформы;

- прочная легитимность и народное одобрение верховной власти и центральных органов государственного управления, включенных в процесс реформирования;

- реалистическая оценка перспектив реформирования государственного управления и затрат на реализацию программ реформ;

- обеспечение долгосрочного и устойчивого курса реформ путем выработки согласованных планов, программ

- развитие широкого обсуждения и согласования реформаторского курса между ключевыми субъектами из государственной администрации, представителями бизнес-сообщества и ориентированным на конструктивный диалог гражданским обществом.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. Автономов В.С. Модель человека в экономической науке / В.С. Автономов. СПб.: Экономическая школа, 1998. 230 с.
2. Баранов И.Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики / И.Н. Баранов // Российский журнал менеджмента. Том 10, № 1, 2012. С. 51–64
3. Кениг К. Управление в сфере государственной администрации: критика концепций, критерии и предпосылки политики / К. Кениг // Проблемы теории и практики управления (2): 34–40.
4. Красильников Д.Г. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance / Д.Г. Красильников, О.В. Сивинцева, Е.А. Троицкая // Ars Administrandi. Искусство Управления. 2014, №2, с.45-62
5. Осборн Д. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства / Д. Осборн, П. Пластрик. М., 2001
6. Тамбовцев В. Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы / В. Л. Тамбовцев. М.: Российско-Европейский центр экономической политики. 2004.
7. Dunleavy P., Hood C. From old public administration to new public management / P. Dunleavy, C. Hood // Public Money and Management. 1994. 14 (3): 9–16.
8. Morisson A. Regional innovation governance and place-based policies: design, implementation and implications / A. Morisson, M. Doussineau // Regional Studies, Regional Science, 2019. 6 (1), 101–116.
9. Osborne D. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D. Osborne, T. Gaebler. Addison-Wesley: Reading, MA. 1992.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Avtonomov V. S. Model' cheloveka v ehkonomicheskojj nauke [The human model in economic science] / S. Avtonomov. St. Petersburg: Ekonomicheskaya shkola, 1998. 230 p. [in Russian]
2. Baranov I. N. Novyjj gosudarstvennyjj menedzhment: ehvoljucija teorii i praktiki [New State management: evolution of theory and practice] / I. N. Baranov // Rossijjskijj zhurnal menedzhmenta [Russian Journal of Management]. Volume 10, No. 1, 2012, pp. 51-64 [in Russian]
3. Koenig K. Upravlenie v sfere gosudarstvennojj administracii: kritika koncepcijj, kriterii i predposylki politiki [Governance in public administration: a critique of concepts, criteria, and policy assumptions] / K. Koenig // Problemy teorii i praktiki upravlenija [Problems of Management Theory and Practice] 2002. (2): 34-40 [in Russian]
4. Krasilnikov D. G. Sovremennye zapadnye upravlencheskie modeli: sintez New Public Management i Good Governance [Modern Western management models: synthesis of New Public Management and Good Governance] / D. G. Krasilnikov, O. V. Sivintseva, E. A. Troitskaya // Ars Administrandi. Iskusstvo Upravlenija [Ars Administrandi. The Art Of Management]. 2014, No. 2, pp. 45-62 [in Russian]
5. Osborne D. Upravlenie bez bjurokratov: pjat' strategijj obnovlenija gosudarstva [Governance without Bureaucrats: Five Strategies for State Renewal] / D. Osborne, P. Plastrik. Moscow, 2001 [in Russian]
6. Tambovtsev. L. 2004. Gosudarstvennoe regulirovanie gosudarstva: voprosy teorii, mezhdunarodnyjj opyt, rossijjskie reformy [State regulation of the state: questions of theory, international experience, Russian reforms] / V. Tambovtsev. Moscow: Russian-European Centre for Economic Policy [in Russian]
7. Dunleavy P., Hood C. From old public administration to new public management / P. Dunleavy, C. Hood // Public Money and Management. 1994. 14 (3): 9–16.
8. Morisson A. Regional innovation governance and place-based policies: design, implementation and implications / A. Morisson, M. Doussineau // Regional Studies, Regional Science, 2019. 6 (1), 101–116.
9. Osborne D. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D. Osborne, T. Gaebler. Addison-Wesley: Reading, MA. 1992.