Development of the Institute of Administrative Justice in Russia

В настоящее время вопросы правового регулирования судебного контроля в сфере государственного управления являются весьма актуальными и дискуссионными. Институт судебного контроля в зарубежных странах и в России традиционно называется административной юстицией. На протяжении многих лет в литературе звучат предложения о ее дальнейшем развитии и укреплении. Ведь защита публичных прав граждан считается не менее значимой, чем защита частных прав.

Административная юстиция представляет собой систему специальных судебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления

В западных странах основным признаком административной юстиции является наличие административных судов – органов, специально созданных для рассмотрения правовых споров в сфере государственного управления. На формирование европейской административной юстиции оказывали влияние правовая система, индивидуальные особенности государства и сложившиеся в определенный период философские подходы к пониманию взаимоотношений государства и личности.

Для более полного изучения проблем административной юстиции в России необходимо исследовать вопросы развития законодательства в этой сфере, а также особенности теории и практики административной юстиции в трудах ученых-правоведов разных лет.

В монархической России не было разветвленной системы административных судов, как в Европе и США, тем не менее можно выделить некоторые детали развития отечественного законодательства о судебном контроле в государственном управлении с конца XIX века по настоящее время.

До революции в России лишь некоторые административные споры рассматривались специальными относительно независимыми органами: губернскими присутствиями. Эти дела касались налогов, незаконного задержания, дорожной и воинской повинности. Аналогичные структуры в других странах называли квазисудебными органами или омбудсменами. 

На рубеже XIX-XX веков в России были опубликованы работы европейских ученых-юристов по административной юстиции

Сразу после революции отечественные правоведы продолжили исследования административной юстиции. В это время были опубликованы работы, в которых поддерживались идеи судебного административного контроля и не исключалась возможность создания и внедрения административной юстиции в законодательство Советской России.

В начале 20-х годов в литературе высказывались решительные требования организации административных судов в России; обосновывалась необходимость создания таких судов. Утверждалось, что наличие административного суда не противоречит принципам советского правосудия, если этот орган будет обладать авторитетом и независимостью от тех учреждений, чью деятельность он будет рассматривать

Во второй половине 20-х годов отношение к административной юстиции начинает меняться. Рядом ученых административная юстиция отвергалась как буржуазное явление, не совместимое с социализмом. Например, утверждалось, что желание жаловаться – привилегия нетрудовых элементов; при социализме существует гармоничное сочетание интересов государства и личности, поэтому нет необходимости в защите субъективных публичных прав

После второй мировой войны вопрос о судебном контроле за администрацией начал осторожно обсуждаться в правовой литературе. Это было вызвано разработкой Гражданско-процессуального кодекса РСФСР, где устанавливалась определенная категория дел по контролю в сфере управления, подведомственных гражданскому судопроизводству. К ним относились дела о законности наложения мер административной ответственности, о взыскании обязательных платежей, о некоторых нарушениях избирательного законодательства. Но в это же время высказывалось мнение о недопустимости судебного контроля в сфере советского государственного управления

В 50-е годы XX века ученые-административисты продолжали поддерживать и развивать идеи об административной юстиции. Справедливо утверждалось, что чем больше будет путей обеспечения законности в сфере управления, тем справедливее станет институт обжалования

В 1961 году Указом ПВС СССР вводится право на обжалование в суд некоторых решений административных органов. А уже в 1963-1964 гг. гражданско-процессуальным законодательством СССР и союзных республик установлен судебный порядок рассмотрения ряда дел в сфере государственного управления в отношении субъективных прав граждан.

С середины 60-х годов, в связи с законодательным расширением судебной компетенции по административным делам, вопросы о создании, развитии, содержании и значении административной юстиции стали активно обсуждаться, и институт административной юстиции прочно вошел в теорию и практику административного права, хотя терминология – административная юстиция, уже общепринятая в науке административного права, в законодательстве не использовалась 10, с. 129] и не используется до сих пор. Идея развития административной юстиции в нашей стране последовательно и доказательно разрабатывалась Н.Г.Салищевой

В Конституции СССР 1977 года было впервые установлено право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц, ущемляющих права граждан, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий (ч. 2 ст. 58). Однако, указанное конституционное положение не было подтверждено материальными и процессуальными нормами. Это говорит о том, что судебный контроль в государственном управлении в то время изначально не задумывался как одна из функций правосудия.

В апреле 1993 года в сфере развития судебного контроля по административным делам важным шагом было принятие Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Несмотря на то, что этот закон был принят до Конституции РФ, его нормы полностью соответствовали позднее принятому конституционному положению о праве на судебную защиту (ст. 46).

Конституция РФ 1993 года, принятая на всенародном голосовании, сформулировала общие ценностные подходы по защите субъективных прав человека, и среди них – право на государственную защиту его прав и свобод, в том числе судебную защиту. Также большое значение получило закрепление в Конституции РФ административного судопроизводства.

Следующим важным шагом развития законодательства в сфере административной юстиции следует признать принятие в декабре 2001 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который существенно расширил компетенцию судей и судебных органов по разрешению дел об административных правонарушениях.

Определенное значение в рассматриваемом вопросе имеет принятие в июле 2002 года Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В нем установлено, что арбитражные суды вправе рассматривать экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Такие дела называют неисковым производством, поскольку стороной процесса является «заявитель», а не истец. Таким образом, можно сделать вывод о том, что неисковое административное производство в арбитражном суде связано с понятием правосудия по административным делам и также является элементом системы административной юстиции.

Существенным вкладом в развитие законодательства об административной юстиции и судебном контроле в России является принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства. В Кодексе установлены правила административного судопроизводства, основанные на общих принципах правосудия и защиты прав личности; определены права и обязанности участников процесса, их состав; регламентированы особенности производства по отдельным категориям дел.

Оценивая историю развития законодательства о судебном контроле за законностью в сфере государственного управления, можно сделать вывод, что теория и практика этого института шла по пути постепенного расширения компетенции общих судов по разрешению административных дел.

Представляется, что в настоящее время административная юстиция в силу ее обобщенного и многозначного содержания необходимо понимать как рассмотрение и разрешение судебными органами дел о правовых конфликтах в сфере деятельности государственной администрации. В структуру административной юстиции входят самостоятельные судебные производства: административное судопроизводство; неисковое административное производство в арбитражном суде; производство по делам об административных правонарушениях в части судебной юрисдикции; дисциплинарное производство по делам о дисциплинарном аресте военнослужащих, разрешаемых военными гарнизонными судами.

Очевидно, что суд как государственный орган обеспечивает беспристрастный контроль за соблюдением законности. Судебный порядок характеризуется существенными гарантиями, обеспечивающими равноправную позицию всех участников процесса. Эти положения также характерны и для административной юстиции. Гражданин и орган управления участвуют в судебном процессе в качестве сторон, обладающих едиными правами и обязанностями, что отвечает принципам законности, объективности и справедливости.