THE POSSIBILITY OF USING THE MECHANISM OF STATE - PRIVATE PARTNERSHIP IN THE FIELD OF WATER AND SEWAGE

Сидоренко Е.Н.

Кандидат экономических наук, доцент, Ростовский государственный строительный университет

ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В СФЕРЕ ВОДОПРОВОДНО-КАНАЛИЗАЦИОННОГО ХОЗЯЙСТВА

Аннотация

Основной целью данного исследования является стремление оценить возможности применения механизма государственно-частного партнёрства в сфере реформирования водопроводно-канализационного хозяйства на примере сотрудничества правительства Ростовской области и ОАО Водоканала, выяснить его влияние на развитие конкретного региона, раскрыть перспективы решения проблем инвестирования небольших инвестиционных проектов в сфере водоснабжения и водоотвода на муниципальном уровне. В статье выяснены  причины низкой привлекательности инвестиционных проектов муниципального уровня, предложено задействовать потенциал Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, создав условия для крупного инвестора, который будет в состоянии сосредоточить реализацию нескольких проектов в своих руках.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, инвестиции, муниципальные унитарные предприятия, концессия.

Sidorenko Y.N.

PhD in Economics, assosiate professor, Rostov civil Engineering University 

THE POSSIBILITY OF USING THE MECHANISM OF STATE - PRIVATE PARTNERSHIP IN THE FIELD OF WATER AND SEWAGE

Abstract

The main purpose of this study is to evaluate the possibility of applying the mechanism of public-private partnership in the sphere of reforming water supply and Sewerage services on the example of cooperation between the government of the Rostov region and JSC Vodokanal, to exam its influence on the development of a specific region, to reveal the prospects of solving problems of investment small-scale investment projects in the sphere of water supply and sanitation at the municipal level. The article clarified the reasons for low attractiveness of investment projects at the municipal level, it is proposed to use the potential of Fund  of assistance to reforming to of and communal services, creating conditions for a major investor who will be able to focus the implementation of several projects in their hands.

Keywords: public-private partnership, investment, municipal unitary enterprise, concession.

Государственно-частное партнёрство (ГЧП), как механизм взаимовыгодного сотрудничества бизнеса и власти, становится всё более востребованным в российских реалиях. Это вызвано не только текущей ситуацией, связанной с ограниченностью бюджетов всех уровней, но и необходимостью продолжения структурных реформ, направленных на активизацию конкурентных сил в экономике. Достаточно остро стоит этот вопрос в ЖКХ, в сфере модернизации водопроводно-канализационного хозяйства.

Сложилось два ведущих направления в процессе оказания коммунальных услуг:

- традиционный («не рыночный»);

- «рыночный», основанный на  сотрудничестве власти и предпринимательства.

Традиционное направление реализуется в том, местные власти создают  муниципальное унитарное предприятие  на праве хозяйственного ведения (МУП), наделяя его имуществом, устанавливая тарифы, контролируя   его финансово-хозяйственную деятельность.   Недостатки данной модели связаны  с тем, что МУПы и регулируют деятельность по оказанию услуг и сами создают услуги.  Поэтому МУП не заинтересовано в снижении затрат по содержанию  коммунальной инфраструктуры и росту качества услуг. А это оборачивается  регулярными «вливаниями» из бюджетов.  В результате сохраняется  рост тарифов без улучшения качества  услуг.

«Рыночное» направление  основано на использовании различных моделей ГЧП. Формируется рыночный механизм заинтересованности местной власти, частного управляющего и населения  в повышении качества коммунальных услуг.   Существующие институциональные условия  позволяет использовать государственно-частное партнерство в коммунальной отрасли.

 Интерес   бизнеса связан с перспективами  получения стабильной прибыли в долгосрочном периоде, если оптимизировать структуру инвестиций квалифицированно управлять ими. Длительный период позволяет реализовать в коммунальной сфере крупные инвестиционные проекты, используя для этого как бюджетное финансирование, так и кредиты институтов развития (Внешэкономбанка, Европейского банка реконструкции и развития и т.п.). При этом местные власти сохраняет рычаги воздействия на предприятия коммунального комплекса.

Несмотря на то, что для рыночного направления обеспечения населения коммунальными услугами в России и её регионах сформировались почти все условия, бизнес стремится  к участию в ГЧП-проектах для получения доступа к бюджетным инвестициям, когда нужно ремонтировать старые или строить новые объекты. Это происходит в рамках целевых программ модернизации коммунальной сферы  за счет тарифной выручки. На это же рассчитывают региональные и муниципальные власти, ожидающие федеральных инвестиций из Инвестиционного фонда РФ[1].

Такое положение нельзя признать нормальным, особенно в период рецессии. Необходимо формирование устойчивых структур  ГЧП, где сотрудничество частного бизнеса и публичной власти будет выгодно всем.

В регионах России  потребность в государственно-частном партнёрстве отражается в предлагаемых властями инфраструктурных проектах,  в том числе в области водно-канализационного хозяйства.  Регионы остро нуждается в масштабной модернизации сферы водоснабжения и водоотведения. Механизм ГЧП позволил бы решить ряд важнейших проблем в этом направлении.

Во-первых, обновить и расширить материально-техничекую базу инфраструктуры водного сектора. Во-вторых, обеспечить внедрение инноваций и повысить эффективность функционирования благодаря этому данной инфраструктуры. В-третьих, снизить долю бюджетных средств при проектировании, строительстве и эксплуатации  объектов водоснабжения и водоотведения. В-четвёртых, распределить всевозможные риски между властными структурами и бизнесом.

Хотелось бы остановиться на опыте реализации крупных инвестиционных проектов в сфере водоснабжения и водоотведения в Ростовской области.  Сейчас продолжается реализация "Комплексной программы строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области" [2]  применяется механизм государственно-частного партнерства.

Цель данного проекта -  развитие инфраструктуры водоснабжения и водоотведения  г.Ростова  и отдельных районов Ростовской области. Срок реализации - 2004-2021 г.г., период окупаемости – 20 лет. Инвестиционный проект реализуется в  три этапа. Общая стоимость – 37 125,45 млн. рублей, из них государственная поддержка составляет 6 660,29 млн. рублей. [3].

Государственным заказчиком выступает администрация г. Ростова-на-Дону, инвестором - ОАО «ПО Водоканал» вместе с ОАО «Евразийский», кредитором -  Инвестиционный Фонд РФ.

В соответствии с паспортом Программы  инвестиции распределяются таким образом: из федерального бюджета - 20 %, из бюджета субъекта Российской Федерации - 6 %, из муниципального бюджета - 1 %, средства инвестора - 73 %. [4].

Предусмотрены также санкции за не исполнение или за несвоевременное исполнение инвестиционного соглашения.  При нарушении сторонами своих обязательств по финансированию проекта,  уплачивается неустойка в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Программа реализуется в три этапа. На I этапе (2004-2012 г.г.) инвестор столкнулся с рядом проблем технологического, законодательного и финансового порядка. В Министерство регионального развития  была подана заявка на корректировку паспорта, согласованная между всеми участниками. В связи с этим были перенесены сроки реализации этапов проекта. Окончание I этапа произошло в 2013 г., в то время как полное завершение работ запланировано на 2016 год.

Завершение II этапа будет осуществлено в 2018 г., а срок III этапа перенесён с 2017-2021 г.г. на 2019-2023 г.г. При этом общая стоимость проекта остается неизменной. [5].

По итогам  2013 г. инвестором ОАО «Водоканал» были созданы  все запланированные 28 объектов, освоены около 4,8 млрд.руб. частных инвестиций. [6, с.78]. Значительно снизилась аварийность на магистральных водопроводах, улучшилось качество очистки питьевой воды, сократились  расходы на  электроэнергию с 37 до 25 % в структуре себестоимости услуг.

Вообще реализация  «Комплексной программы строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области» отводится особая роль в  развития Донского региона. Предполагается создание комплекса объектов для проведения чемпионата мира по футболу в 2018 г., развитие промышленно-производственной зоны «Заречная», строительство нового порта, не говоря уже о перспективах развития новых районов города Ростова-на-Дону. [6, С.78].

Гораздо хуже обстоят дела с инвестиционными проектами муниципального уровня. Муниципалитеты предлагают пакеты проектов по реконструкции и строительству систем водоснабжения и водоотведения в сельских и городских поселениях Ростовской области (Тарасовский район, Сальское городское поселение, п. Савельевский, Краснолучское сельское поселение и другие). [7].

Но инвесторов нет. Да и сами проекты отличаются рамочным характером, свидетельствуя больше о проблемах  местных властей, чем о серьёзных намерениях их решения. На этом уровне все ранее отмеченные проблемы не решаются практически совсем. Перспективы масштабной технологической модернизации вообще кажутся фантастическими.

Опыт ОАО «Водоканал» свидетельствует о том, что необходим крупный инвестор, который объединил бы все инвестиционные проекты в сфере водно-канализационного хозяйства небольших городских и сельских поселений Ростовской области. Но для его появления важно сформировать соответствующий механизм взаимодействия местных властей и бизнеса.

На наш взгляд привлекательным могло бы стать вовлечение в этот механизм Фонда  содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Одним из направлений его деятельности является финансовая помощь в реформировании жилищно-коммунального хозяйства через предоставление субъектам Российской Федерации через субсидирование процентных ставок по кредитам, привлекаемым для этих целей. Предусмотрено и обычное субсидирование затрат, поэтому использование разных форм государственной поддержки может стать весьма привлекательным для инвестора, который заявит о своём стремлении участвовать в объединённых проектах муниципального уровня по модернизации водной инфраструктуры. [8].

Кредиты могут предоставляться как на подготовку инвестиционных проектов, так и на их реализацию. Кредиты, как рыночный механизм взаимодействия местных властей и бизнеса, используются не достаточно. Причин здесь несколько: это и опасения предпринимателей по изменению условий контрактов в результате замены руководства региона и ещё большей дестабилизации социально-экономического положения, и стремление властей всю полноту инвестиционных рисков переложить на инвесторов, и позиция банков, кстати вполне обоснованная, рассматривать только качественно подготовленные проекты.

Подключение к финансированию Фонда могло бы решить часть этих проблем. Важно, что участие Фонда значительно повышается прозрачность разработки и осуществления проектов, усиливается контроль за целевым использованием средств, расширяются рыночные принципы взаимодействия бизнеса и власти в области водно-коммунального хозяйства.

Предлагаемые муниципальными властями Ростовской области инвестиционные проекты отличаются небольшими объёмами финансирования. Кредитный анализ каждого из таких проектов требует от банков значительных административных и временных затрат, что увеличивает стоимость кредитов и снижает заинтересованность банков в участии в таких проектах. Таким образом, возникает необходимость в федеральной поддержке формирования пула инвестиционных проектов, которые, в том числе, могут быть профинансированы за счет средств Фонда.

Но для участия Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства необходимо выполнить ряд условий. Во-первых, должна быть региональной программы по модернизации систем коммунальной инфраструктуры.  В Ростовской области она есть. [9]. Во-вторых, бюджет инвестиционного проекта должен формироваться на основе средств правительства Ростовской области, средств соответствующих муниципалитетов и инвестора, доля последнего должна быть не менее 20 % от общей стоимости проекта. В-третьих, региональные и местные власти должны заключить концессионный договор с инвестором после осуществления мер по подготовке проекта к реализации.

Далее, предлагаемые проекты  должны соответствовать критериям финансово-экономической эффективности, установленных Фондом.  Они должны осуществляться на территориях, где проживает не более 250 тыс.человек, стоимость модернизации коммунальной системы не должна быть меньше 50 млн.руб., реализация проекта не должны быть дольше 3 лет. В Ростовской области  все города, кроме Ростова и Таганрога, включают население менее 250 тыс.человек.

Применительно к муниципальным проектам всё это означает, что целесообразно включать в пулы проектов только перспективные с точки зрения будущего развития территории, где качественное обновление коммунальной инфраструктуры будет способствовать созданию новых предприятий и более комфортному проживанию населения, разгрузив тем самым Ростовскую агломерацию.

Кроме того, выбор объектов модернизации основывается на качестве сложившейся материальной базе и на перспективах её развития. Так, после реформирования управляющая компания должна удовлетворять услуги потребителей в размере не менее 50% от общего объёма. При этом финансовая поддержка Фонда при реализации проекта не должна быть больше 300 млн.руб. на один проект. [9]. Речь не идёт о строительстве совершенно нового объекта, включающего полный цикл работ по разработке проекта и этапам его реализации. Поэтому выбор проектов, которые затем можно будет  объединить, должен быть особенно тщательным.

Литература

1. В.Сучкова. Государственно-частное партнёрство // Корпоративный юрист» http://www.vegaslex.ru/analytics/publications/32470/ (дата обращения 07.02.2016).
2. Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2006 г. № 1708-р (в редакции от 20.09.2008 № 1375-р). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://minjkh.donland.ru/portfolio/details/-(дата обращения 12.12.2015)
3. Итоги реализации первого этапа (2004-2012 гг.) комплексного инвестиционного проекта «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения города Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области» - Ростов-на-Дону,  2013 г., С. 3
4. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства» - [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://audit.gov.ru/activities/bulleten/549/16262/ (дата обращения 22.12.2015)
5. Доклад министра жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области С.Б. Сидаша «О ходе реализации комплексного инвестиционного проекта «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области» и регионального инвестиционного проекта «Чистый Дон» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=12106 (дата обращения 12.12.2015)
6. С.Федичкина. Чистая вода обходится в миллиарды. \\Эксперт Юг. 15-28 сентября, 2014 г. №36-38, С.78
7. Единая информационная система государственно-частого партнёрства РФ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.pppi.ru/content/analitika-new (дата обращения 01.02.2016)
8. Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (с изменениями и дополнениями вступ. в силу с 01.01.2016). Глава 6. Статья 16.1 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_69936/-(дата обращения 01.02.2016)
9. Постановление от 12 августа 2011 г. N 520 Об утверждении областной долгосрочной целевой программы "Развитие жилищного хозяйства в ростовской области на 2012-2015 годы", Постановление Правительства Ростовской областиот 25.09.2013 № 603 «Об утверждении государственной программы Ростовской области «Обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами населения Ростовской области» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.donland.ru/documents/(дата обращения 01.03.2016)

References

1. Suchkova. Gosudarstvenno-chastnoe partnjorstvo // Korporativnyj jurist» http://www.vegaslex.ru/analytics/publications/32470/ (data obrashhenija 07.02.2016).
2. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 30.11.2006 g. № 1708-r (v redakcii ot 20.09.2008 № 1375-r). [Jelektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://minjkh.donland.ru/portfolio/details/-(data obrashhenija 12.12.2015)
3. Itogi realizacii pervogo jetapa (2004-2012 gg.) kompleksnogo investicionnogo proekta «Kompleksnaja programma stroitel'stva i rekonstrukcii ob#ektov vodosnabzhenija i vodootvedenija goroda Rostova-na-Donu i jugo-zapada Rostovskoj oblasti» - Rostov-na-Donu,  2013 g., S. 3
4. Analiticheskaja zapiska po rezul'tatam jekspertno-analiticheskogo meroprijatija «Analiz jeffektivnosti realizacii krupnomasshtabnyh proektov i programm v sub#ektah Rossijskoj Federacii na uslovijah gosudarstvenno-chastnogo partnerstva» - [Jelektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://audit.gov.ru/activities/bulleten/549/16262/ (data obrashhenija 22.12.2015)
5. Doklad ministra zhilishhno-kommunal'nogo hozjajstva Rostovskoj oblasti S.B. Sidasha «O hode realizacii kompleksnogo investicionnogo proekta «Kompleksnaja programma stroitel'stva i rekonstrukcii ob#ektov vodosnabzhenija i vodootvedenija g. Rostova-na-Donu i jugo-zapada Rostovskoj oblasti» i regional'nogo investicionnogo proekta «Chistyj Don» [Jelektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa:  http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=12106 (data obrashhenija 12.12.2015)
6. Fedichkina. Chistaja voda obhoditsja v milliardy. \\Jekspert Jug. 15-28 sentjabrja, 2014 g. №36-38, S.78
7. Edinaja informacionnaja sistema gosudarstvenno-chastogo partnjorstva [Jelektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://www.pppi.ru/content/analitika-new (data obrashhenija 01.02.2016)
8. Federal'nyj zakon ot 21.07.2007 N 185-FZ (red. ot 29.06.2015) "O Fonde sodejstvija reformirovaniju zhilishhno-kommunal'nogo hozjajstva" (s izmenenijami i dopolnenijami vstup. v silu s 01.01.2016). Glava 6. Stat'ja 16.1 [Jelektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_69936/-(data obrashhenija 01.02.2016)
9. Postanovlenie ot 12 avgusta 2011 g. N 520 Ob utverzhdenii oblastnoj dolgosrochnoj celevoj programmy "Razvitie zhilishhnogo hozjajstva v rostovskoj oblasti na 2012-2015 gody", Postanovlenie Pravitel'stva Rostovskoj oblasti ot 25.09.2013 № 603 «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Rostovskoj oblasti «Obespechenie kachestvennymi zhilishhno-kommunal'nymi uslugami naselenija Rostovskoj oblasti» [Jelektronnyj resurs]. – Rezhim dostupa: http://www.donland.ru/documents/(data obrashhenija 01.03.2016)