ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ ПОСРЕДСТВОМ ПРИНЦИПА ПРОЗРАЧНОСТИ

Сорокин Р.С.

Аспирант кафедры административного и уголовного права Поволжского института управления имени П.А Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ ПОСРЕДСТВОМ ПРИНЦИПА ПРОЗРАЧНОСТИ

Аннотация

В статье рассматривается вопрос о построении отечественного законодательства, основанного на принципе прозрачности действий в сфере государственного управления. В рамках реализации принципа прозрачности, автором предлагается закрепление обязанности проактивных действий контролирующих органов, в частности, заключающейся в необходимости анализировать поступающую к ним информацию и принимать решения по противодействию коррупции на основе этого анализа.

Ключевые слова: государственное управление, противодействие коррупции, принцип прозрачности.

Sorokin R.S.

Postgraduate student of administrative and criminal law department. Stolypin Volga Region Institute of Public Administration Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

THE RESISTANCE TO CORRUPTION IN THE SPHERE OF PUBLIC AND MUNICIPAL SERVICES THROUGH THE TRANSPARENCY PRINCIPLE

Abstract

The author considers the construction of domestic legislation which is based on the transparency principle of activities in the  state administration sphere. The author suggests the assignment of the proactive activities obligation of the watchdog agency. It is necessary to analyze incoming information and make decision on the resistance to corruption on the basis of the analysis.

Keywords: state administration, resistance (to) corruption, principle of transparency.

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» имеется такой принцип противодействия этому социальному злу как публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 3 ст. 3).

В настоящей статье мы хотим использовать термин «прозрачность» не как синоним открытости, а как усиленный вариант этого понятия. Прозрачность (в контексте противодействия коррупции) означает не только наличие определенных сведений в свободном доступе, но и возможность (не теоретическая, а реальная, внедренная в практику) для граждан, общественных организаций, контролирующих органов выявить признаки коррупционных правонарушений на основе этих сведений. Если повышение открытости означает раскрытие дополнительных категорий сведений, то повышение прозрачности связано с дополнительными возможностями по анализу этих сведений.

На наш взгляд, прозрачность в государственном управлении – один из системообразующих принципов противодействия коррупции. В частности, от него напрямую зависит реализация другого важнейшего принципа – неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений (п. 4 ст. 3). Кроме того, обеспечение прозрачности является предпосылкой для общественного контроля (п. 7 ст. 4) [1. Стр.9–13] и является составным элементом принципа приоритетного применения мер по предупреждению коррупции (п. 6 ст 4).

Рассмотрим роль фактора прозрачности в одной из наиболее подверженных коррупции сфер – оказание государственных и муниципальных услуг. По оценке Г. С. Гончаренко, сфера оказания государственных и муниципальных услуг до 90% проходит через посредничество, т.е. завуалированную коррупцию [2. Стр. 33–36]. Согласно определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органов, предоставляющих государственные услуги (в том числе федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий указанных органов. Соответственно, муниципальная услуга – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий данного органа по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований [3].

Н. В. Путило предлагает следующее понятие государственных услуг: это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага [4. Стр. 3–10]. Е. Г. Бабелюк отмечает, что при оказании государственных услуг деятельность государственных органов в данном случае должна носить предоставительный характер и быть направленной на обеспечение реализации гражданами их прав, закрепленных, в первую очередь, в Конституции РФ [5. Стр. 48]. Другими словами, важным признаком государственной (муниципальной услуги) является то, что ее результат заключается в реализации субъективных прав и обеспечении исполнения обязанностей граждан и их объединений. Так, государственная услуга, оказываемая ФМС России по выдаче гражданам заграничных паспортов, необходима для реализации их права на свободный выезд за пределы РФ. Получение гражданином свидетельства о регистрации права собственности на недвижимое имущество позволяет ему в дальнейшем распоряжаться имуществом по своему усмотрению на законных основаниях. В соответствии с этим признаком А. Р. Исаков предлагает классификацию государственных услуг по критерию осязаемости результата их предоставления выделяя услуги с материальным результатом (например, регистрационный учет граждан РФ по месту жительства) и услуги с нематериальным результатом (различные информационно-консультационные услуги, например, государственная услуга, предоставляемая Пенсионным Фондом Российской Федерации: «Получение информации о государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг») [6. Стр. 45–46].

Термины «материальный» и «осязаемость» применительно к результату государственных услуг представляются нам спорными, но в целом данная классификация имеет важное значение для исследования проблем коррупции. Представляется очевидным, что деятельность по оказанию «нематериальных», информационно-консультационных услуги не включает коррупционных факторов, в отличие от государственных услуг правоустанавливающего характера, результатом которых является выдача лицам документов, необходимых для свободного осуществления их законных прав. При этом злоупотребления должностным положением могут быть двух видов:

а) Незаконный отказ в выдаче правоустанавливающих документов, например, градостроительного плана, свидетельства о государственной регистрации недвижимого имущества и т.д. Препятствуя заявителю в осуществлении его прав, государственный служащий, от которого зависит принятие решение, по сути, занимается вымогательством, подготавливает почву для «посреднических» услуг. Как показывает практика, чаще всего с коррупцией бизнесмены сталкиваются при подключении к инфраструктуре, прохождении проверок, выделении земли, получении господдержки, сертификатов и лицензий [7. Стр. 1,3].

б) Незаконное предоставление прав, например, приватизация муниципального жилья на основе заведомо подложных документов, выдача прав на управление транспортным средством лицу, не сдавшему квалификационный экзамен и др.

Данные рассуждения относятся к так называемой деловой коррупции. Что касается бытовой коррупции, порождаемой взаимодействием рядовых граждан и чиновников, то от вида государственной услуги она не зависит.

По мнению А. Д. Ильякова, государственная услуга старому знакомому или родственнику без очереди оказывает разрушительное влияние на государственные механизмы: «аппетит приходит во время еды, поэтому схема остается, а мотивация может меняться – вплоть до появления в цепочке взаимоотношений денег и имущества. В этом случае мы уже можем обоснованно утверждать, что имеет место коррупция. Однако исходя из неизменившейся схемы последствия в первом и втором случае в целом одинаковы и угрозу государственной власти несут равную, выраженную в неспособности государства эффективно (а в отдельных случаях - полностью) реализовывать свои функции» [8. Стр. 342–346].

В связи с этим, открытость и доступность информации об оказании государственных и муниципальных услуг, повышение прозрачности процесса, безусловно, является действенной мерой по борьбе с деловой коррупцией. Заявитель, обращающийся за получением услуги, осведомлен обо всех необходимых основаниях для ее получения и вправе прогнозировать исход своего обращения независимо от воли чиновника, осознает возможность обжалования незаконного решения. В свою очередь, чиновник осознает возможность сопоставления его действий и принятого решения с административным регламентом. Т.е. прозрачность оказывает влияние на поведение как заявителя, так и государственного служащего. Однако необходимо констатировать пределы такого влияния. В частности, случаи неправомерного отказа в выдаче лицензии, регистрации права и т.д. по-прежнему нередки, даже если заканчиваются судебным решением в пользу заявителя. Недоверие к судебной системе, ценность потерянного времени служат теми стимулами, которые провоцируют коррупционное поведение участников. Мониторинг открытой информации об оказании государственных и муниципальных услуг может позволить выявить своеобразные «очаги», участки, требующие специального контроля. Однако проблемой остаётся то, что обязанность анализа этой информации нормативно не определена.

Перейти от открытости к прозрачности, достигая антикоррупционного эффекта от установленной законом обязанности по раскрытию информации, возможно лишь при нормативном закреплении обязанности контролирующих органов выполнять анализ предоставляемой информации. Необходимо выработать  соответствующие методики позволяющие отнести данные факторы к признакам коррупции, а также закрепить обязанность контролирующих органов по принятию мер в случае выявления указанных факторов. Только регулярно осуществляемый анализ информации даёт основания перейти от ее открытости и доступности к прозрачности.

Литература

1. Бессонова В.В., Жукова А.С. К вопросу об участии институтов гражданского общества в противодействии коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 10. С. 9 – 13.
2. Гончаренко Г.С. Коррупция как социально негативное системное явление // Российский следователь. 2012. № 5. С. 33 – 36.
3. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
4. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. №6. С. 3 – 10.
5. Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности государства // Публичные услуги: правовое регулирование: сб. ст. / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 48.
6. Исаков А. Р. Обеспечение качества государственных услуг: административно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 45 – 46.
7. Сухаренко А. Бизнес без коррупции // ЭЖ-Юрист. 2014. № 18. С. 1, 3.
8. Ильяков А.Д. Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 342 – 346.

References

1. Bessonova V.V., Zhukova A.S. K voprosu ob uchastii institutov grazhdanskogo obshhestva v protivodejstvii korrupcii // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2012. № 10. S. 9 – 13.
2. Goncharenko G.S. Korrupcija kak social'no negativnoe sistemnoe javlenie // Rossijskij sledovatel'. 2012. № 5. S. 33 – 36.
3. Federal'nyj zakon ot 27.07.2010 № 210-FZ «Ob organizacii predostavlenija gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug».
4. Putilo N.V. Publichnye uslugi: mezhdu doktrinal'nym ponimaniem i praktikoj normativnogo zakreplenija // Zhurnal rossijskogo prava. 2007. №6. S. 3 – 10.
5. Babeljuk E.G. Problemy razgranichenija dejatel'nosti po okazaniju gosudarstvennyh uslug i kontrol'no-nadzornoj dejatel'nosti gosudarstva // Publichnye uslugi: pravovoe regulirovanie: sb. st. / pod obshh. red. E. V. Gricenko, N. A. Shevelevoj. M., 2007. S. 48.
6. Isakov A. R. Obespechenie kachestva gosudarstvennyh uslug: administrativno-pravovoj aspekt: dis. … kand. jurid. nauk. Saratov, 2014. S. 45 – 46.
7. Suharenko A. Biznes bez korrupcii // JeZh-Jurist. 2014. № 18. S. 1, 3.
8. Il'jakov A.D. Administrativno-pravovoe issledovanie ponjatija «korrupcija» // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 4. S. 342 – 346.