EXECUTION OF LAWS AS A FORM OF LAW ENFORCEMENT

Шаронов В.С.

ORCID: 0000-0002-0944-2361, аспирант кафедры теории государства и права, ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»

ИСПОЛНЕНИЕ ЗАКОНОВ КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ПРОЯВЛЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ПРАВ

Аннотация

Статья посвящена анализу понятия «исполнение законов», которое рассматривается как одна из форм проявления исполнения права в целом. Автор приходит к выводу, что в отличие от соблюдения законов, которое является общей обязанностью всех граждан Российской Федерации, исполняют законы только специальные субъекты. Уточняется, что организация претворения в жизнь актов законодательной власти и других нормативных актов — основное назначение исполнительной власти. Проводится разграничение смежных понятий «исполнение законов» и «применение права». Рассматривается природа обязанности, составляющей суть исполнения законов.

Ключевые слова: закон, законодательство, исполнение законов, исполнение права, реализация права, юридическая обязанность, исполнительная власть, применение права.

Sharonov V.S.

ORCID: 0000-0002-0944-2361, Postgraduate Student of the Chair of Theory of State and Law, FSBEI of Higher Education “Saratov State Law Academy”

EXECUTION OF LAWS AS A FORM OF LAW ENFORCEMENT

Abstract

The article is devoted to the analysis of the concept of “execution of laws” which is considered one of the forms of law enforcement. The author comes to the conclusion that, unlike the observance of laws, which is a common duty of all citizens of the Russian Federation, only special subjects execute laws. It is specified that the organization of legislative acts implementation as well as other normative acts is the main purpose of the executive power. A distinction is made between the related concepts “enforcement of law” and “application of law.” The nature of the duty which is the essence of the execution of laws is considered.

Keywords: law, legislation, enforcement of laws, enforcement, law enforcement, legal duty, executive power, application of law.

Словосочетание «исполнение права», встречающееся в юридических текстах (как научных и учебных, так и законодательных), зачастую обозначает куда как более широкое понятие, нежели просто форму реализации одного только вида (а именно, обязывающих) норм. В принципе, это вполне объяснимо. Исполнить можно только то, что имеет в свой природе элемент императивности. Поэтому термин «исполнение» применим не только к отдельным юридическим явлениям (непосредственно обязанностям, а также всем формам их выражения), но и к праву в целом, представляющему собой  систему общеобязательных норм (правил поведения), выраженных в законах и иных признанных государством источниках, являющихся основанием для определения правомерности либо противоправности поведения [1, С. 58].

Основной формой выражения права выступает закон как нормативный правовой акт высшего представительного органа или непосредственно народа, обладающий наибольшей юридической силой и содержаний в себе первичные юридические нормы государства. Как писал еще Е.Н. Трубецкой, «все источники позитивного права сводятся так или иначе к внешнему авторитету…. Каков бы ни был внешний правовой авторитет, норма, изданная его прямым предписанием, будет законом в обширном смысле» [2, С. 108]. И в этой трактовке закон (законы, законодательство) также выступает объектом исполнения, причем одним из наиболее значимых в рамках целей правового регулирования в конкретном государстве.

Важность исполнения данного вида объектов подчеркивается существованием специального направления прокурорского надзора [3]. Если законы в конкретном государстве исполняются, говорят, что право в нем «действует», «работает». Таким образом, исполнение законов фактически приравнивается к понятию «действие права», которое само по себе является «просторечным» аналогом научной категории «реализация права». С теоретико-методологической позиции мы считаем это не совсем корректным, ибо «реализация права» — гораздо более многогранное понятие, нежели «исполнение законов», которое выступает лишь одной из его сторон, или форм его проявления.

Самостоятельный предмет для научной дискуссии представляет определение субъекта (субъектов) исполнения законов.

На первый взгляд может показаться, что исполнять законы обязаны все граждане, однако это не верно. Здесь мы опять имеем дело с «тонкой материей» дифференциации форм реализации права. Следует различать теоретические понятия «исполнение законов» и «соблюдение законов», равно как и их практическое воплощение.

Общей конституционной обязанностью граждан выступает соблюдение законов, т.е. фактически просто их не нарушение. При этом не нарушить закон (что, безусловно, является обязанностью абсолютно всех субъектов, без исключения) еще не значит его исполнить. Не случайно, прокуратура Российской Федерации, согласно закону, регулирующему вопросы ее деятельности, осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, строго определенными субъектами, перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации".

Вообще грань между понятиями «исполнение законов» и «соблюдение (не нарушение) законов» в отношении деятельности указанных в ст. 21 Закона «О прокуратуре» органов очень тонка. Более того, анализ главы 1 «Надзор за исполнением законов» раздела III «Прокурорский надзор» названного нормативного правового акта свидетельствует о том, что законодатель, случайно или сознательно, допускает их смешение, между тем, как они — не одно и то же. В данном законе речь идет о прокурорском надзоре именно за не нарушением законов, а не собственно за их исполнением, об этом свидетельствуют используемые в тексте формулировки: «протест на противоречащий закону правовой акт» (ст. 23), «представление об устранении нарушений закона» (ст. 24), «характер нарушения закона должностным лицом» (ст. 25). Между тем, соблюдение (не нарушение) законов органами и лицами, перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» — это та же общая (конституционная) обязанность соблюдения Конституции Российской Федерации и законов — в отношении особых субъектов, обособляемая не ввиду содержательного отличия, а в силу повышенной общественной опасности ее потенциальной нереализации.

Между тем, исполнение законов — это понятие с уже иным смысловым наполнением. Как мы уже говорили, оно ближе к абстракциям «действие законов», «работа законов», нежели просто к их не нарушению. Для исполнения законов необходим комплекс практических, организующих, координирующих и контролирующих действий, совокупность которых образует полномочия исполнительной власти.

Субъект исполнения законов может быть только специальным. Рассуждая о субъектах исполнения права, безусловно, необходимо определиться с ролью в этой общетеоретической конструкции органов, чье наименование основывается на данном понятии. Речь идет об исполнительных органах власти, с функционированием которых самым непосредственным образом связана правореализационная деятельность. И именно от нее в первую очередь зависит эффективность исполнения законов.

Как известно, в основу современной организации системы государственной власти в Российской Федерации, согласно Конституции РФ, положен принцип разделения властей на законодательную исполнительную и судебную, при этом все ветви власти самостоятельны.

Иногда исполнительную власть именуют административной, причем отдавая приоритет именно последнему термину. При этом подчеркивается «ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти» [4¸ С. 35]. На наш взгляд, не совсем понятно, как это согласуется с теорией разделения властей на три самостоятельные (т.е. не находящиеся друг от друга в отношениях зависимости) ветви власти, поэтому мы выступаем против такой «подмены понятий».

Придерживаясь классической позиции относительно наименования исследуемой ветви власти, подчеркнем, что сущность исполнительной власти основывается на двух ключевых понятиях: «власть» и «исполнение». Если первое характеризует природу названного феномена, то второе — его направленность, миссию, предназначение.

В рамках науки административного права социальное предназначение исполнительной власти определяется как исполнение общих предписаний — решений представительной, президентской и правительственной власти [5, С. 14]. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, исполнительная власть направлена на обеспечение повседневного и специализированного управления государственными делами [6, С. 8].

Итак, основное назначение исполнительной власти — организация претворения в жизнь актов законодательной власти и других нормативных актов (т.е. правореализации) — осуществляется посредством всех существующих форм реализации права. Исполнение как форма реализации права в рамках осуществления исполнительной власти, по мнению Т.В. Милушевой, имеет свою специфику, которая заключается в предельной точности отражения сути реализации, так как в обязывающих предписаниях заложена конкретная модель поведения субъектов [7, С. 9].

Примечательно, что основной формой претворения в жизнь юридических норм исполнительной властью, тем не менее, выступает применение права (правоприменение). Прямые формы реализации права, такие как соблюдение, использование, исполнение оказывают организационное содействие правоприменительной деятельности органов исполнительной власти.

Ряд схожих черт (в частности, властный характер и наличие специального субъекта) может привести к смешению либо даже к отождествлению понятий «исполнение закона (законов, законодательства)» и «применение права». Делать это, по нашему мнению, категорически не следует, ибо каждое из них обозначает самостоятельный юридический феномен, индивидуализирующийся собственным набором отличительных признаков.

Несмотря на факт, что и первое, и второе (исполнение законов и применение права) осуществляется фактически одним и тем же субъектом (исполнительной властью в лице ее органов и должностных лиц), данные понятия не одинаковы уже по одной своей природе. Исполнение законов для указанных субъектов — это прямая обязанность и в этом смысле может и должна рассматриваться как проявление исполнения права в принципе (как общетеоретической категории). Правоприменительная же деятельность (применение права) — это одна из форм реализации права, осуществляемая теми же субъектами, отличающаяся от остальных властной природой, предельно строгим и точным использованием процессуально-процедурных средств и направленностью на разрешение конкретного юридического дела. Исполнение законов в широком смысле рассматривается как цель (и желаемый результат) издания нормативных правовых актов, в то время как применение права, являясь факультативной стадией правового регулирования, его самоцелью быть не может, а выступает лишь средством, позволяющим реализовать социальное назначение права.

Отдельно хотелось бы остановиться на природе обязанности, составляющей суть исполнения законов. Она носит специфический характер по сравнению с обязанностями в общепринятом понимании этого феномена. Дело в том, что для субъектов такого рода характерно слияние в некотором смысле их прав и обязанностей [8, С. 31–33]. Эту особенность отмечает Д.Н. Бахрах, полагая, что само рассмотрение прав и обязанностей таких специальных субъектов, как государственные служащие, можно проводить только в их единстве, взаимной связи, взаимной обусловленности [4, С. 378].

Государство возлагает на них обязанности по реализации принятых нормативных предписаний, однако в то же время это можно расценить как их исключительную прерогативу, т.е. право. При этом для исполнения данной общей обязанности субъекты наделяются определенными правами по отношению к другим лицам. Тем не менее, главным в содержании исполнения законов выступает именно необходимость, долженствование, т.е. обязанности, и за их исполнение данные субъекты несут перед вышестоящими органами, государством и обществом в целом ответственность за свои действия (бездействие) [9, С. 29]. Аналогичной точки зрения придерживается, например, Ю.Н. Старилов, отмечая, что «обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина, главным образом, с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей» [10, С. 324].

Итак, исполнение законов (законодательства) выступает одной из основных форм проявления исполнения права в любом государстве. Осуществляемое специально для этого предназначенной — исполнительной ветвью власти, оно характеризуется властной природой и особым субъектным составом (представленными органами государственной власти и должностными лицами), что сближает его с процессом правоприменения. Однако необходимо четко разграничивать данные понятия, которые не одинаковы уже по своей природе. Исполнение законов — это обязанность определенных органов и лиц (заключающая в себе слияние начал безусловного долженствования и исключительного права), т.е. суть есть вид исполнения права, выделяемый по субъектно-объектному критерию. Правоприменение же — это особая форма реализации права (понятия, выступающего родовым по отношению к исполнению), отличающаяся от остальных властной природой, предельно строгим и точным использованием процессуально-процедурных средств и направленностью на разрешение конкретного юридического дела. При этом исполнение законов в широком смысле рассматривается как цель (и желаемый результат) издания нормативных правовых актов, в то время как применение права, является факультативной стадией правового регулирования, и не может являться его самоцелью, а выступает лишь средством, позволяющим реализовать социальное назначение права.

Список литературы / References

1. Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования / С. С. Алексеев. — М.: Статут, 1999. — 712 с.
2. Трубецкой Е. Н. Лекции по энциклопедии права / Е. Н. Трубецкой. — М.: Изд-во: Т-во типографии А.И. Мамонтова, 1917. — 226 с.
3. О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // Российская газета. — 1992. — 18 февр.
4. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов / Д. Н. Бахрах. — М.: Норма, 2000. — 640 с.
5. Конин Н. М. Административное право России : Учеб. / Н. М. Конин. — М.: Проспект, 2006. — 447 с.
6. Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. — 2006 — № 2. — С. 3–23.
7. Милушева Т. В. Исполнительная власть как форма реализации права : автореф. дис. …канд. юрид. наук : 12.0.01 / Милушева Татьяна Владимировна. — Саратов, 2001. — 22 с.
8. Грачев Т. С. Права и обязанности: модели единства // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Специальный выпуск "Правоведение" / Т. С. Грачев. — 2009. — № 5 (8). — С. 31–33.
9. Гукасян Р. Е. Концепция слияния прав и обязанностей и административно-командные методы управления / Р. Е. Гукасян // Советское государство и право. — 1989. — № 7. — С. 26–34.
10. Старилов Ю. Н. Служебное право / Ю. Н. Старилов. — М.:БЕК, 1996. — 698 с.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Alekseev S. S. Pravo: azbuka — teorija — filosofija: Opyt kompleksnogo issledovanija [Law: basis — theory — philosophy: experience of complex research] / S. S. Alekseev. — M.: Statut, 1999. — 712 p.
2. Trubeckoj E. N. Lekcii po jenciklopedii prava [Lectures on encyclopedia of law] / E. N. Trubeckoj. — M.: Izd-vo: T-vo tipografii A.I. Mamontova, 1917. — 226 p.
3. O prokurature Rossijskoj Federacii [On the Prosecutor's office]: Federal'nyj zakon ot 17 janvarja 1992 g. № 2202-1 // Rossijskaja gazeta [Russian newspaper]. — 1992. — 18 fevr.
4. Bahrah D. N. Administrativnoe pravo Rossii. Uchebnik dlja vuzov [Administrative law of Russia: textbook] / D. N. Bahrah. — M.: Norma, 2000. — 640 p.
5. Konin N. M. Administrativnoe pravo Rossii : Ucheb. [Administrative law of Russia: textbook] / N. M. Konin. — M.: Prospekt, 2006. — 447 p.
6. Tihomirov Ju. A. Administrativnaja reforma: reshenija i problemy [Administrative reform: decisions and problems] / Ju. A. Tihomirov // Zhurnal rossijskogo prava [Magazine of Russian law]. — 2006 — № 2. — P. 3–23.
7. Milusheva T. V. Ispolnitel'naja vlast' kak forma realizacii prava [Executive power as the form of realization of law] : avtoref. dis. …kand. jurid. nauk : 12.0.01 / Milusheva Tat'jana Vladimirovna. — Saratov, 2001. — 22 p.
8. Grachev T. S. Prava i objazannosti: modeli edinstva [Rights and duties: models of unity] // Vektor nauki Tol'jattinskogo gosudarstvennogo universiteta. Special'nyj vypusk "Pravovedenie" [Vector of science of Tolyatti State University. Special edition "Legal science"] / T. S. Grachev. — 2009. — № 5 (8). — P. 31–33.
9. Gukasjan R. E. Koncepcija slijanija prav i objazannostej i administrativno-komandnye metody upravlenija [Conception of merger of rights and duties and administrative-command methods of management] / R. E. Gukasjan // Sovetskoe gosudarstvo i pravo [Soviet state and law]. — 1989. — № 7. — P. 26–34.
10. Starilov Ju. N. Sluzhebnoe pravo [Service law] / Ju. N. Starilov. — M.:BEK, 1996. — 698 p.