Activities of the Justice Authorities to Ensure Unity of Legal Space at the Regional Level
Activities of the Justice Authorities to Ensure Unity of Legal Space at the Regional Level
Abstract
This article analyses the activity of justice bodies to ensure the unity of the legal space at the level of constituent entities of the Russian Federation. The problematic aspects of this process are identified due to the fact that since the emergence of the problem of ensuring the unity of legal space has not been developed a single and coherent mechanism for ensuring legal space, which necessitates the study of existing mechanisms, identification of gaps and problems in this area, as well as the proposal of ways to solve them. The analysis of regional mechanisms for ensuring legal space has shown that the leading role among them is played by preventive and follow-up supervision and control exercised by the prosecutor's and justice authorities over the normative legal acts of government bodies.
1. Введение
Правовое пространство и проблемы его обеспечения в самых разнообразных аспектах являются объектом исследования многих ученых-правоведов. Интерес к рассматриваемой теме возрос на фоне присоединения к территории Российской Федерации новых субъектов – Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Херсонской и Запорожской областей , . В настоящее время перед государством стоит задача по обеспечению интеграции новых субъектов в правовое пространство РФ, однако, представляется, что сделать это будет непросто, поскольку за эти годы в РФ так и не был выработан единый и слаженный механизм обеспечения правового пространства, что обуславливает необходимость изучения уже существующих механизмов, выявление пробелов и проблем в данной сфере, а также предложение путей их решения.
2. Обсуждение
В связи с тем, что Россия по форме государственно-территориального устройства является федеративным государством, в ее составе выделяются субъекты, уполномоченные принимать собственные нормативные правовые акты. Данное обстоятельство требует реализации механизмов обеспечения правового пространства на уровне каждого субъекта, так как несоответствие нормативно-правовых актов регионального уровня автоматически ведет к нарушению единства правового пространства, структурным элементом которого выступает иерархия нормативных правовых актов.
Теоретическое обоснование заявленной проблематики исследуется рядом ученых в свете необходимости обеспечения единства правового пространства , , .
В механизме обеспечения единства правового пространства значительную роль играет Министерство юстиции РФ, для которого данная функция является одной из приоритетных. Так, по статистике Министерства юстиции РФ, в период с января по октябрь 2023 года на экспертизу по всей Российской Федерации поступило 140033 нормативно-правовых акта. В разрезе федеральных округов органы юстиции провели в Центральном федеральном округе 31265, в Северо-Западном федеральном округе – 16717, В Южном федеральном округе – 13277, в Северо-Кавказском федеральном округе – 4928, в Приволжском федеральном округе – 27148, в Уральском федеральном округе – 8523, в Сибирском федеральном округе – 22453, в Дальневосточном федеральном округе – 15722 экспертиз нормативно-правовых актов.
Основными элементами механизма обеспечения единства правового пространства в деятельности органов юстиции являются первичная и повторная экспертиза, а также направление заключений о несоответствии нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству соответствующим органам.
Так, по Северо-Кавказскому федеральному округу было составлено 4667 экспертных заключений о соответствии нормативно-правовых актов федеральному законодательству, в том числе 4386 по результатам первичной экспертизы (93% нормативно-правовых актов), 281- по результатам повторной экспертизы. В разрезе субъектов Северо-Кавказского федерального округа соответствие нормативно-правовых актов федеральному законодательству по первичной экспертизе составляет: Республика Ингушетия – 100%, Чеченская Республика – 100%, Республика Дагестан – 93,6%, Кабардино-Балкарская Республика – 91,4%, Карачаево-Черкесская Республика – 93,3%, Республика Северная Осетия-Алания – 88,4%, Ставропольский край – 95%. По результатам повторной экспертизы нормативно-правовых актов, проведенных органами юстиции субъектов Северо-Кавказского федерального округа, все нормативно-правовые акты, в отношении которых проводилась экспертиза, получили положительное заключение.
В рамках работы над приведением нормативно-правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством органы юстиции в субъектах РФ направляют заключения о несоответствии нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству соответствующим органам. В частности, преимущественно такие заключения направляются в орган, принявший этот нормативно-правовой акт: по Республике Дагестан – 28 заключений, по Республике Ингушетия – 12, по Кабардино-Балкарской Республике – 33, по Карачаево-Черкеской Республике – 6, по Республике Северная Осетия-Алания – 14, по Чеченской Республике – 9, по Ставропольскому краю – 20. В органы прокуратуры субъектов Северо-Кавказского федерального округа направлены по Республике Дагестан – 28 заключений, по Республике Ингушетия – 0, по Кабардино-Балкарской Республике – 33, по Карачаево-Черкеской Республике – 6, по Республике Северная Осетия-Алания – 14, по Чеченской Республике – 4, по Ставропольскому краю – 20.
Правовой основой деятельности механизма обеспечения единства правового пространства на уровне субъекта в Республике Дагестан являются Закон РД от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан», Постановление Правительства РД от 30.03.2009 № 87, включающее Регламент Правительства РД, Указ Президента РД от 09.08.2007 № 110, Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Дагестан, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу. Перечисленные документы предусматривают в обязательном порядке направление всех нормативных правовых актов в прокуратуру РД для проведения антикоррупционной экспертизы.
В плане участия органов юстиции в механизме обеспечения единства правового пространства Республика Дагестан является уникальным субъектом, в котором действуют два органа юстиции: территориальный орган федерального министерства – Управление Минюста РФ по РД и Министерство юстиции РД с подчинением Правительству РД.
Непосредственно процедуру регистрации нормативно-правовых актов проводит Министерство юстиции РД, которое также проводит проверку законности и обоснованности разработанного акта. При обнаружении в нем положений, противоречащих законодательству, Минюст РД выносит представление, в соответствии с которым разработчик должен устранить все имеющиеся недостатки [9, С.25]. После того, как нормативно-правовой акт будет зарегистрирован в Минюсте РД, его заверенная копия в течение 7-ми дней с момента первого официального опубликования подлежит направлению в Управление Минюста РФ по РД.
Что касается превентивного нормоконтроля актов Правительства и Главы РД, то их проекты также подлежат направлению в прокуратуру РД и Управление Минюста России по РД. После того как проект нормативного правового акта будет согласован со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами Республики Дагестан, разработчик направляет его в Министерство юстиции РД для проведения правовой экспертизы, по результатам которой выдаются заключения. Лишь после получения указанных заключений проект может быть внесен в Правительство РД на рассмотрение.
Последующий контроль за соответствием республиканских нормативных правовых актов также осуществляется прокуратурой субъекта, которая в случае обнаружения положений, противоречащих законодательству, приносит на соответствующий нормативно-правовой акт протест. В соответствии с Законом о прокуратуре протест должен быть рассмотрен уполномоченным органом в течение 10 дней с момента его поступления. Так, например, прокуратура Республики Дагестан за период с ноября по декабрь 2022 г. направила в Правительство РД 5 представлений и 2 протеста, а в январе 2023 года еще один протест.
Обеспечению правового пространства в субъектах РФ способствует проведение систематического мониторинга действующего законодательства . Результатом мониторинга является подготовка предложений по совершенствованию законодательства субъекта, в частности, актуализация действующих НПА, признание в случае необходимости НПА утратившим силу, принятие акта, в случае если это предусмотрено федеральным и региональным НПА и т.д.
Работа по осуществлению мониторинга должна проводиться систематически, поскольку законодательство стремительно обновляется , . Информация о результатах мониторинга ежеквартально представляется органами исполнительной власти РД в Министерство юстиции РД не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.
Однако Минюст РД неудовлетворительно оценивает деятельность республиканских субъектов мониторинга законодательства. В информационной справке о деятельности Министерства юстиции РД за 2022 год указано, что всего за указанный период проведена экспертиза почти тысячи проектов правовых актов Республики Дагестан по результатам которой дано 2794 замечаний правового характера, а также выявлены 58 положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Указанные цифры свидетельствуют о недостаточном качестве подготовки проектов нормативных правовых актов органами исполнительной власти. При этом наиболее типичными нарушениями выступают: несоблюдение общих требований, предъявляемых федеральным или республиканским законодательством к нормативным правовым актам, нарушение сроков подготовки и принятия проектов, несоблюдение правил юридической техники.
Среди причин, которые приводят к такого рода нарушениям, можно отметить недостаточную работу органов исполнительной власти в части мониторинга законодательства, как на предмет отслеживания актуальных изменений, так и на обеспечение реализации соответствующих поручений, возложенных на органы исполнительной власти. Кроме того, можно отметить слабое взаимодействие структурных подразделений органов власти при подготовке проектов правовых актов . В некоторых случаях юридическая служба органа власти не задействуется при разработке проекта, что негативно сказывается на качестве подготовленного проекта. При этом следует отметить, что слабо организована работа и над анализом представленных замечаний при подготовке последующих проектов.
3. Заключение
Анализ региональных механизмов обеспечения правового пространства показал, что ведущую роль среди них занимают превентивный и последующий надзор и контроль, осуществляемые органами прокуратуры и юстиции в отношении нормативных правовых актов органов государственной власти.
На обеспечение единства правового пространства также направлена система мониторинга изменений федерального законодательства и законодательства субъекта РФ. Однако практика ее реализации показывает, что региональный мониторинг находится на низком уровне, что обусловлено недостаточной работой органов исполнительной власти в части мониторинга законодательства как на предмет отслеживания актуальных изменений, так и на обеспечение реализации соответствующих поручений, возложенных на органы исполнительной власти.