RUSSIAN-NORTH KOREAN CROSS-BORDER COOPERATION: OPPORTUNITIES AND LIMITATIONS
RUSSIAN-NORTH KOREAN CROSS-BORDER COOPERATION: OPPORTUNITIES AND LIMITATIONS
Abstract
The revival of military and political cooperation between Russia and North Korea in 2023, as many Russian commentators believe, signals the beginning of a new stage in bilateral relations. In this regard, they are quite optimistic about the prospects for the development of economic cooperation between the two countries. At the same time, existing barriers and restrictions that could, if not limit, then significantly complicate the prospects for Russian-North Korean economic cooperation are often overlooked. This article focuses on one aspect of this problem, related to the general characteristics of the specific traits of North Korea's business environment. Conceptually, its main parameters are determined by the system of national laws and official documents regulating economic activity involving foreign partners. At the practical level, given the rather limited empirical evidence of direct economic relations between the border regions of the Russian Federation and the DPRK, its specific nature can be understood through the experience of longer-term and much more active cross-border interactions between economic entities in North Korea and China.
1. Введение
Советский Союз был первым государством, установившим дипломатические отношения с КНДР в октябре 1948 года. Менее чем через год, в марте 1949 года, двумя странами был подписан Договор об экономическом и культурном сотрудничестве. К 1990 году на СССР приходилось 53,3% внешней торговли КНДР. Прервавшиеся с распадом СССР отношения стали восстанавливаться в начале 2000-х годов. В феврале 2000 года между РФ и КНДР был заключен новый договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве. В 2007 году было заключено соглашение о временной трудовой деятельности граждан. В 2014 году РФ списала 90% долгов КНДР по кредитам СССР. В феврале 2015 года был создан деловой совет Россия — КНДР и подписан ряд соглашений о сотрудничестве в области электроэнергетики, в сфере транспорта, образования и науки. Присоединение России к санкционному режиму в отношении КНДР, начало которому было положено указом Президента РФ Д. Медведева в 2010 году, существенным образом ограничили возможность развития двусторонних кооперационных связей. В 2017 году президент РФ Владимир Путин подписал указ, вводящий еще более жесткие запреты в отношении торгового, финансового и научно-технического сотрудничества с КНДР.
Начало нового этапа в двусторонних отношениях было положено в 2023 году вместе с оживлением военно-политических контактов. В июне 2024 года лидерами РФ и КНДР был подписан договор о всеобъемлющем стратегическом партнерстве, а количество визитов чиновников уровня заместителя министра и выше между РФ и КНДР достигло максимума со времени прихода к власти Ким Чен Ын . В апреле 2025 года премьер-министр РФ М. Мишустин по видеосвязи принял участие в церемонии начала строительства автодорожного моста между Россией и Северной Кореей. В июне между РФ и КНДР было возобновлено прямое железнодорожное сообщение, а еще через месяц глава МИД России С. Лавров сообщил о планах возобновления морского сообщения между двумя странами. Все это, по словам Президента РФ В. Путин, является наглядным свидетельством, того, что «за последнее время отношения между нашими странами приняли доверительный, дружеский и союзнический характер» .
Многие российские комментаторы также оптимистично оценивают расширение возможностей хозяйственной кооперации между Россией и Северной Кореей, будучи уверенными в огромной ее пользе для обеих сторон , , , . Расширение экономического сотрудничества с РФ, убеждены они, представляет большой интерес для КНДР. Она нуждается в поставках из России энергоносителей, прежде всего нефти и нефтепродуктов, калийных и фосфорных удобрений, некоторых видов строительных материалов, наряду с различными промышленными и сельскохозяйственными товарами . В свою очередь, Северная Корея способна стать источником некоторых видов продукции, которые поступают на Дальний Восток из европейской части России или других стран, а также трудовых ресурсов, ценность которых возрастает в условиях дефицита рабочей силы в России . Тем не менее, как отмечают некоторые российские специалисты, экономика в двусторонних отношениях представляет собой относительно слабое звено, а возможности делового сотрудничества между РФ и КНДР остаются довольно ограниченными .
2. Методы и принципы исследования
Реальная оценка перспектив хозяйственно-экономической кооперации, что принципиально важно для приграничных регионов российского Дальнего Востока, требует учета, как минимум, трех важных обстоятельств. Они включают
1) оценку взаимного кооперационного потенциала и вероятных экономических выгод;
2) анализ внешней конъюнктуры и геополитического окружения;
3) характеристику внутренней хозяйственной среды и делового климата.
В данном случае внимание ограничивается только одним аспектом, который связан с общей характеристикой деловой среды в КНДР, с неизбежностью определяющей возможности и перспективы российско-северокорейской трансграничной экономической кооперации. На концептуальном основные ее параметры определяются официальными подходом руководства Северной Кореи к упорядочению хозяйственно-экономической деятельности с участием иностранных партнеров, выражением которого выступают национальные законы и регулирующие документы. На уровне практики, учитывая довольно ограниченную эмпирику непосредственных хозяйственных между приграничными регионами РФ и КНДР, понять ее специфику позволяет опыт более продолжительных и гораздо более активных приграничных взаимодействий между хозяйствующими субъектами Северной Кореи и Китая.
3. Основные результаты
Несмотря на стремительное потепление отношений между РФ и КНДР, открывающее перспективы активизации экономической кооперации между ними, в том числе и на уровне приграничного сотрудничества, сохраняющиеся проблемы требуют более взвешенного подхода к оценке имеющихся возможностей и ограничений. Несомненно, улучшение отношений между близкими соседями, каковыми являются Россия и Северная Корея, это всегда благо. Однако на уровне хозяйственной практики возможные выгоды выглядят гораздо скромнее. Даже если интересы КНДР в налаживании экономических взаимодействий со своими соседями, связанные с поставками разного рода товаров, получением инвестиций и технологий, очевидны, то для российской стороны возможные выгоды требуют взвешенного анализа и рациональной оценки. Это касается возможностей расширения торговли, туризма, транзита и даже привлечения трудовых ресурсов, которые пока что не выглядят слишком впечатляющими.
4. Обсуждение
Дальнейшее обсуждение организовано следующим образом. Оно начинается с общего обзора формальных правил, регулирующих хозяйственную деятельность с участием иностранного бизнеса на территории КНДР. Затем, с порой на предшествующий опыт такой деятельности, рассматриваются реальная ситуация и неформальные практики, определяющие специфику северокорейской деловой среды.
4.1. Деловая среда: нормативная база
С момента прихода Кима Чен Ына к власти в 2011 году Северная Корея, считают некоторые наблюдатели, пережила период внешне не очень заметных, но достаточно глубоких перемен, меняющих общий экономический контекст , , , . В 2012 году в стране были проведены сельскохозяйственные реформы, в 2014 и 2015 годах внесены поправки в Закон о предпринимательстве, предоставляющие автономию предприятиям . Эти меры ослабляли государственный контроль над рынком, способствуя росту заработной платы и повышению качества жизни. Однако общий нормативный фундамент правил, регулирующих хозяйственную деятельность с участием иностранных партнеров, был заложен законодательными актами, принятыми ранее, включая Закон о совместных предприятиях (1984), Закон об иностранных предприятиях (1992) и Закон об иностранных инвестициях (1992). Последний в 2004 году был скорректирован с учетом создания в стране особых экономических зон и необходимости создания более привлекательных условий для иностранных капиталовложений. Основные изменения касаются найма рабочей силы, заключения трудовых договоров, условий труда, производственной безопасности и социального страхования в компаниях с иностранным капиталом . В 2013 году был принят новый Закон о зонах экономического развития. Первоначальные нормы, определяющие правила функционирования зон экономического развития, появились вместе с учреждением в декабре 1991 года Свободной экономической и торговой зоны (Free Economic and Trade Zone — FETZ) Расон. После ее создания в Конституцию Северной Кореи была внесена поправка, согласно которой «государство должно поощрять совместную деятельность и создание совместных предприятий» между северокорейскими корпорациями и иностранными инвесторами» . Одновременно с этим было одобрено еще несколько десятков законов, регулирующих различные аспекты деятельности иностранных инвесторов на территории Северной Кореи. К их числу может быть отнесен ряд важных отраслевых нормативных актов, в том числе Законы КНДР «О совместном предпринимательстве», «О смешанном предпринимательстве», «Об иностранном предпринимательстве», «О банках с иностранными инвестициями», «Об аренде земли», «О труде на предприятиях с иностранными инвестициями».
Закон Северной Кореи о совместных предприятиях существует в двух формах: Закон о совместных предприятиях с участием акционерного капитала (Equity Joint Venture Law) и Закон о контрактных совместных предприятиях (Contractual Joint Venture Law) . Первые выступают предпочтительным инструментом инвестирования в высокотехнологичные и инфраструктурные проекты. Они считаются юридическими лицами в форме обществ с ограниченной ответственностью, где ответственность ограничивается долей участия каждой стороны. Вклады в них включают любой капитал в форме денежных средств, технических знаний или прав собственности с оценкой на основе взаимного соглашения и в соответствии с международными рыночными ценами. Контрактные совместные предприятия рассматриваются в качестве предпочтительных инструментов для развития производства, туризма и услуг. Северокорейские инвесторы в этом случае предоставляют землю, предприятия и рабочую силу в обмен на финансы и технологии из-за рубежа, занимаются производством и управлением и обладают правом на выкуп части инвестиций, сделанных иностранным партнером . Ограничения по ответственности участников в этом случае отсутствуют .
Базовой нормативной основой для создания в стране дочерних компаний, полностью принадлежащих иностранцам выступает Закон об иностранных предприятиях (Foreign Enterprise Law — FEL). Подобного рода предприятия разрешены только в Свободных экономических и торговых зонах (FETZ) в рамках проектов, связанных с высокотехнологичным производством конкурентоспособной на международном уровне продукции. Одновременно Закон накладывает запрет на любые проекты, где «оборудование и производственные процессы устарели, или продукция которых, не пользуюется местным или международным спросом». Он также запрещает «виды деятельности и режим управления, которые могут оказать негативное влияние на здоровые идеологические настроения людей и образ жизни» в Северной Корее . Компании, принадлежащие иностранцам, облагаются в Северной Корее рядом налогов (налог на прибыль предприятий, налог на имущество, налог с оборота и местные налоги). Налог на прибыль, как правило, взимается по ставке 25% с дохода; для компаний в FETZ он установлен на уровне 14%, а для компаний в определенных секторах, таких как технологии, разработка природных ресурсов, инфраструктура и строительство, а также научные исследования, его ставка не превышает 10%. Предприятия с иностранными инвестициями в сфере услуг, такие как транспорт, энергетика, торговля, туризм, банковское дело, реклама, отдых, страхование, общественное питание и гостиничный бизнес, облагаются дополнительным налогом на прибыль от услуг по ставке от 2 до 10%. Предприятия с иностранными инвестициями, работающие в приоритетном или производственном секторе в FETZ, в течение трех лет после года прибыльности получают право на освобождение от налога на прибыль и на скидку в 50% в течение следующих двух лет. Чтобы претендовать на это освобождение, бизнес должен функционировать более 10 лет. Также применяется аналогичное освобождение от налога на прибыль предприятий в течение четырех лет после первого года прибыльности и до 50% в течение следующих трех лет для иностранных инвесторов, участвующих в развитии инфраструктуры, включая авто- или железные дороги и аэропорты, независимо от сектора или местоположения .
Закон об иностранных инвестициях (Foreign Investment Law — FIL) является основным законом, определяющим систему регулирования иностранных инвестиций, и, согласно официальным заявлениям, был принят для защиты прав и интересов иностранных инвесторов. Закон определял приоритетные для иностранных инвестиций сектора экономики, такие как промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, телекоммуникации, наука и технологии, туризм, торговля и финансовые услуги. Преференциальный режим (включая налоговые льготы и выгодные условия кредитования) в соответствие с ним предоставляется иностранным инвестициям в «секторах, требующих высоких и современных технологий; производящих конкурентоспособную на международном уровне продукцию; связанных с освоением природных ресурсов и строительством инфраструктуры, а также научными исследованиями и развитием технологий» . Законом гарантируется репатриация прибыли и капитала, хотя с некоторыми ограничениями. Иностранные инвестиции не подлежат аресту или национализации, за исключением случаев, когда «неизбежные обстоятельства требуют национализации или ареста таких предприятий и активов», и при условии выплаты справедливой компенсации. В случае национализации Закон предусматривает необходимость предварительного уведомления и достаточной компенсации, определяемой в ходе судебного разбирательства . Помимо этого, в Северной Корее принято более сорока других законов и нормативных актов, регулирующих иностранные инвестиции.
Новый Закон о зонах экономического развития, как уже отмечалось ранее, был принят на 7-й сессии Верховного народного собрания КНР 12-го созыва в 2013 году. Основной его целью является привлечение иностранного капитала и содействие экономическому развитию посредством внедрения передовых технологий . В соответствие с ним было создано 27 зон экономического развития, разделенных на пять типов в зависимости от характера деятельности: промышленные, сельскохозяйственные, туристические, экспортно-обрабатывающие и высокотехнологичные. 13 особых экономических зон (СЭЗ) было создано в 2013 году, вторая группа появилась в 2014 году и ещё две зоны в 2015 году. По управленческой принадлежности они разделялись на зоны центрального и провинциального уровня. Общий контроль и управление ОЭЗ Закон передает Министерству внешней экономики (MoEE). Однако это не относится к ОЭЗ Расон, Хвангумпёнг и ОЭЗ на островах Вихва или туристическую зону Кымгансан: эти зоны регулируются отдельными наборами правил. Промышленный комплекс Кэсон также регулировался отдельными правилами и не был связан с MoEE . Четыре из них — Расон , Унджон, Вонсан и Синыйджу (с островами Хвангумпён/Вихва) — отнесены к числу национальных приоритетов, остальные остаются довольно незначительными по масштабу, размеру и потенциалу. Большинство из них располагается в приграничных районах и лишь немногие из них привлекли иностранные инвестиции .
Закон предусматривает льготы для привлечения инвестиций в экономические зоны, включая гарантии безопасности и прав для инвестируемых компаний, освобождение от платы за землепользование и 50-летнюю аренду. Инвесторы освобождаются от таможенных пошлин при импорте материалов, необходимых для ведения бизнеса, и могут свободно репатриировать иностранную валюту, прибыль и активы. Компаниям, инвестирующим в северокорейскую инфраструктуру, также предоставляются льготы по выбору земли и освобождение от платы за землепользование. Закон устанавливает налог на чистую прибыль компаний в размере 14% (а не 25 процентов в другом месте) или 10%, если инвестиции относятся к приоритетному сектору, а также и льготные тарифы для инвесторов, которые строят или реинвестируют прибыль в ОЭЗ. В соответствие с ним, «законная прибыль» может быть переведена и валюта свободно перемещается в зоны и из них . Он также разрешал северокорейским предприятиям за пределами зон входить в новые особые экономические зоны и зоны экономического развития, а иностранному капиталу в зонах связываться с местными предприятиями за их пределами. Одновременно было разрешено открывать филиалы в свободной экономической и торговой зоне банкам с иностранными инвестициями. Они могут размещать депозиты и инвестировать в иностранной валюте, предоставлять гарантии по валютным обязательствам, а также обрабатывать и принимать ценные бумаги в иностранной валюте . В рамках ОЭЗ также действуют отдельное законодательство об авторском праве и особые правила, устанавливающие порядок разрешения коммерческих и инвестиционных споров через арбитражный центр, функционирующий как отдельный юридический орган .
В целом, к настоящему времени в КНДР создана довольно прочная, хотя в ряде случаев не всегда ясная и прозрачная, нормативная база, устанавливающая общие рамки и правила хозяйственно-экономической деятельности с участием внешних партнеров. Однако на практике ситуация выглядит несколько сложнее, вынуждая и экспертов, и практиков, признавать, что говорить о благоприятной деловой среде в стране пока еще довольно трудно.
4.2. Деловая среда: реалии практики
Важнейшим внешним фактором, осложняющим условия и институциональную среду для ведения бизнеса иностранными компаниями в Северной Корее, остаются санкции США и ООН . Кроме того, КНДР относится к числу стран с командной экономикой, централизованным планированием и координацией экономики правительством . В результате почти все крупные северокорейские компании должны иметь тесные связи с северокорейским правительством в качестве необходимого условия для своего существования и деятельности. Так, например, минеральные месторождения Северной Кореи являются особенно ценным активом, но частная добыча полезных ископаемых остается незаконной или ограниченной. Результатом существенного разрыва в доходах между богатыми и бедными в стране стало появление двух отдельных экономик: государственной и подпольной или теневой, двух механизмов ценообразования и цен на товары и услуги .
Правовая система Северной Кореи часто критикуется за отсутствие независимости и беспристрастности в отношении признания и применения средств судебной защиты. Множество вопросов вызывает применение законов на практике, которое не соответствует существующим нормам или контрактам. Принцип верховенства права соблюдается далеко не всегда, что угрожает безопасности бизнесу и самим иностранным предпринимателям. В частности, по многочисленным наблюдениям, понятие деятельности, «наносящей вред развитию национальной экономики» интерпретируется в Северной Корее довольно широко без определения ясных критериев одобрения инвестиционного проекта или предоставления какого-либо преференциального режима . Сами законы, хотя и остаются в силе, применяются редко, если вообще применяются .
По мнению ряда исследователей, анализирующих практику делового сотрудничества в китайско-северокорейском приграничье, неопределенные законы, постоянно меняющиеся правила, высокий уровень политического риска (угроза внезапного и без предупреждения изменения политики или отставки любого чиновника), распространенная коррупция и слабые механизмы разрешения деловых споров вынуждают китайских предпринимателей прибегать в работе с Северной Кореей к частичному или полному обходу официальных институтов . Опасность экспроприации или кражи значительных капиталов и/или оборудования северокорейским правительством или партнерами вынуждают их не инвестировать в Северную Корею, ограничиваясь элементарными торговыми операциями, такими как экспорт товаров с оплатой по факту поставки, а также минимизировать свое присутствие или размещение значимых активов на территории соседней страны.
В Северной Корее зачастую весьма трудно определить разницу между неформальной и формальной экономикой, а взяточничество и коррупция являются широко распространенными практиками в деловой среде, выступая в качестве рационального ответа на отсутствие защиты прав собственности . В этой ситуации иностранным компаниям, ведущим бизнес в Северной Корее, приходится разрабатывать неформальные практики для разрешения споров, обеспечения исполнения контрактов, снижения издержек и вероятности срыва сделок. Более надежным фундаментом становятся налаженные связи с северокорейскими чиновниками и компаниями, неформальные социальные сети и доверительные отношения, позволяющие находить новых партнеров, собирать информацию о политической и экономической обстановке и деловых возможностях, минимизируя свои шансы быть обманутыми или проиграть споры по контрактам .
Многие из указанных проблем осложняют сотрудничество с экономическими агентами Северной Кореи и в особых экономических зонах. Несмотря на то, что власти страны приложили немало усилий для привлечения иностранных инвестиций, они смогли добиться ограниченного успеха. Так, Закон КНДР о экономической и торговой зоне Расон, впервые одобренный Постоянным комитетом Верховного народного собрания в 1993 году с целью регулирования потенциальных притоков прямых иностранных инвестиций в зону, изменялся за прошедшие годы не менее шести раз. И тем не менее, эта ОЭЗ остается весьма далекой от превращения в привлекательную для инвестиций. В 2014 году северокорейскими властями были урезаны права и льготы, предоставленные в 2010–2011 годах. Так, были ужесточены процедуры иммиграции и регистрации на границе. Осложнилась процедура получения разрешений. Объем предоставляемых для производственной деятельности ресурсов сократился: были введены ограничения на продажу топлива транспортным средствам, зарегистрированным за рубежом, а также снижены объемы электроэнергии, поставляемой компаниям с иностранными инвестициями. Стало сложнее получать новые лицензии на ведение бизнеса (или лицензии для существующих предприятий на выход на новые продукты или в новые сферы деятельности) для зоны. Одновременно с этим, неофициальные платежи за выполнение обычных задач возросли, что привело к увеличению транзакционных издержек на ведение бизнеса в ОЭЗ Расон .
Таким образом, хотя актуальные данные о прямых иностранных инвестициях (ПИИ) в северокорейские ОЭЗ недоступны, Расон, судя по всему, остается не очень привлекательным местом для инвесторов. Множество внутренних и международных препятствий, включая ненадежную правовую систему и финансовые санкции, препятствуют углублению экономической интеграции Северной Кореи с соседями и остальным миром. Центральное правительство КНР соглашается на некоторую экономическую открытость ОЭЗ, рассчитывая на получение инвестиций в обмен на предоставление дешевой рабочей силы. Однако оно с неохотой вкладывает сколько-нибудь существенные финансовые ресурсы в укрепление перерабатывающих или экспортных мощностей своих зон. Поэтому трудно предполагать, что иностранные компании или предприниматели будут рассматривать проекты в зонах, которые испытывают периодический дефицит энергоснабжения или плохо связаны с соседними странами и остальной частью КНДР .
5. Заключение
Потепление отношений между РФ и КНДР и открывающиеся перспективы активизации экономической кооперации между двумя странами, в том числе и на уровне приграничного сотрудничества, требуют более взвешенного подхода к оценке имеющихся возможностей и ограничений. Несомненно, улучшение отношений между близкими соседями, каковыми являются Россия и Северная Корея, является фактом позитивным. Однако на уровне хозяйственной практики возможные выгоды выглядят далеко не однозначно.
Северная Корея по-прежнему подвергается всеобъемлющим торговым и финансовым санкциям. Инфраструктура в стране — от автомобильных и железных дорог до телекоммуникаций, поставок электроэнергии, газа и воды — развита слабо. Коммерческие банки или страховые компании отсутствуют, поскольку финансовая и страховая системы полностью контролируются государством» . Контролируемые особые экономические зоны представляют собой небольшие анклавы, созданные для получения иностранной валюты . Их привлекательность еще до введения международных санкций нивелировалась укоренившейся северокорейской бюрократией и опасениями по поводу возможной экспроприации активов. Большинство потенциальных северокорейских деловых партнеров в силу отсутствия необходимого опыта, слабо ориентируются как в своей собственной культуре, так и в еще большей степени в культуре тех иностранцев, с которыми они должны работать .
И если интересы КНДР в налаживании экономических взаимодействий со своими соседями, в том числе с Россией, связанные с поставками разного рода товаров, получением инвестиций и технологий, достаточно очевидны, то для российской стороны возможные выгоды требуют взвешенного анализа и рациональной оценки.