ARTICLE 4 OF THE CONSTITUTION OF LIECHTENSTEIN IN THE CONTEXT OF CONSTITUTIONAL FUTUROLOGY
ARTICLE 4 OF THE CONSTITUTION OF LIECHTENSTEIN IN THE CONTEXT OF CONSTITUTIONAL FUTUROLOGY
Abstract
The article analyses the options for using the new constitutional regulation, in the context of constitutional futurology, that emerged as a result of the amendments made in 2003 to Article 4 of the current Constitution of Liechtenstein of 1921. As a result of the revision of the constitutional text, the right of municipalities to secede from the state was established in the national constitution. This exposed a number of gaps in international legal regulation and affected the current understanding of the limits of constitutional and legal regulation of the territorial structure of the state. The author reflects on the possible significance of this experience in the future, depending on the prospects for the development of human society as outlined in the works of futurologists. In some scenarios, this experience remains unique, as it is now, while in others, it may become a prototype for changes in international and constitutional law.
1. Введение
В небольшом, но достаточно весомом в экономическом и политическом смысле государстве в центре Европы в 2003 г. произошло событие, которое вызвало в научной юридической и политологической среде серьезную дискуссию. Парламент Лихтенштейна включил в ст. 4 Конституции 1921 г. положение, позволяющее муниципалитетам выходить из состава государства. Эта конституционная новелла, нацеленная, как утверждалось в официальном правительственном комментарии на реализацию предусмотренного современным международным правом права на самоопределение , существенно отличалось от сложившихся представлений о субъектах международного и конституционного права и их правовом статусе, практики конституционного регулирования вопросов территориального устройства в контексте идеи самоопределения и обычного статуса муниципальных образований. В конституциях Лихтенштейна 1818 г., 1862 г. и в первоначальной редакции действующей в настоящее время Конституции 1921 г. такого положения не было. В Конституции Лихтенштейна 1818 г. о территориальном устройстве содержалось только упоминание о наличии в государстве общин и о Вадуце в связи с регулированием кадастровых вопросов. В §1 Конституции 1862 г. был установлен принцип территориального единства: «Княжество Лихтенштейн образует в объединении двух своих областей — Вадуца и Шелленберга — сокровенное и непоколебимое целое и как таковое составную часть Германского союза» . Этот принцип был воспроизведен с дополнением в виде перечисления общин в первоначальной редакции ст. 4 Конституции Лихтенштейна 1921 г. После изменений, одобренных конституционным референдумом 2003 г., эта статья стала включать положение о том, что «отдельные муниципалитеты имеют право выйти из государственного объединения» . Необходимо отметить, что в отличие от большинства стран, в которых на конституционном уровне регулируются вопросы выхода части территории из состава государства, особенностью ситуации с введением приведенного выше конституционного положения является отсутствие каких-либо реальных проблем с территориальной целостностью государства в Лихтенштейне. Предложение о конституционной новелле было внесено Княжеским домом, при этом существовала уверенность, что фактического применения этого конституционного положения не будет в том смысле, что муниципалитеты не захотят ими воспользоваться , и, действительно, законопроекты об отделении с 2003 г. по настоящее время не вносились.
Внесение Княжеским домом предложения об изменении ст. 4 было нацелено на расширение содержания международно-правового принципа самоопределения, которое по господствующей интерпретации признает право на самоопределение в отношении групп, отличающихся от их окружения по расе, языку и культуре. Поскольку население Лихтенштейна этими признаками не обладает, Княжеский дом счел, что такая господствующая трактовка представляет определенную угрозу для реализации права народа Лихтенштейна на самоопределение и образование независимого государства. Таким образом, новое конституционное регулирование должно было компенсировать дефицит международного регулирования в отношении права на самоопределение лихтенштейнского народа . Действительно, с точки зрения современного международного права в Лихтенштейне отсутствуют основания, обеспечивающие защиту для требования муниципалитетами выхода из состава государства. Но вместе с тем включение такого положения не нарушает международного права. Это было отмечено в решении Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право), которая рассматривала проект данной поправки в Конституцию Княжества Лихтенштейн и дала на нее свое Заключение. В нем, хотя и обращалось внимание на необычность положений о праве муниципалитетов на отделение и образование самостоятельного государства, тем более при отсутствии каких-либо особенностей населения таких муниципалитетов в языковом, культурном, религиозном отношении, в то же время было признано, что конституционное установление такого права при условии свободного волеизъявления населения не противоречит каким-либо нормам международного права и не нарушает прав меньшинства, выступающего против отделения . Тем самым Венецианская комиссия в принципе согласилась с правовой допустимостью нетрадиционной трактовки права народов на самоопределение с точки зрения ее совместимости с принципами и нормами международного права, когда в качестве субъектов данного права рассматриваются территориальные сообщества и административные единицы муниципального уровня без национально-этнических, религиозных и иных существенных отличий от основного населения.
Статья 4 Конституции Лихтенштейна стала предметом научной дискуссии и была проанализирована в ряде зарубежных и российских работ (см. например , , , . Опыт конституционного регулирования в Лихтенштейне статуса муниципалитетов в данной сфере остается уникальным и не повторен другими странами. Хотя право на выход из состава государства, не будучи распространенным, тем не менее встречается в конституциях ряда государств (Сент-Киттс и Невис, Узбекистан, Эфиопия), для муниципального уровня оно предусмотрено только в Конституции Лихтенштейна. Причины уникальности данного опыта предопределены как размерами данного государства, так и отсутствием оснований для сецессии в Лихтенштейне. Введение права на выход из состава государства для муниципалитетов преследовало цель обеспечить полноту реализации права народа на самоопределение, но при этом у населения этой страны в силу высокого уровня жизни и развития демократии отсутствуют сецессионистские настроения. В Лихтенштейне достигнут высокий уровень жизни и благосостояния, наблюдается постоянный рост ВВП на душу населения, что гарантирует высокий уровень финансовой безопасности. Страна обладает мощной и надежной экономикой, использует стабильную валюту (швейцарский франк), имеет налоговую систему, способствующую экономическому росту, отличается низким уровнем безработицы . В сочетании с медицинским страхованием, гарантирующим всем жителям медицинскую помощь, низким уровнем преступности, эффективной системой образования перечисленные выше достоинства делают в принципе выход из состава государства для муниципалитетов и их населения невыгодным. Немаловажным является и тот факт, что Правительство Лихтенштейна, привлекло международных экспертов для анализа рисков введения данной нормы, а также последствий выхода, проинформировало население о них и подробно ответило на вопросы граждан . Таким образом, введение нового конституционного положения путем конституционного референдума базировалось на осознанном выборе граждан страны и явилось одним из проявлений достигнутого уровня развития демократии. Вопрос о расширении права на самоопределение вплоть до права выхода муниципалитетов для других стран — это вопрос о достижении аналогичного уровня развития демократии, богатства, процветания и отсутствия внутренних конфликтов, прежде всего этнических, которых можно избежать и при многонациональном составе населения, если для этого применять эффективные правовые механизмы, обеспечивающие отсутствие дискриминации, равноправие, быстрое и справедливое разрешение возникающих проблем. Поскольку развитие демократии и экономики движется в целом в мире в направлении гармонизации общественных отношений и экономического процветания, опыт Лихтенштейна вполне может оказаться востребованным, а его анализ в рамках конституционной футурологии допустимым.
Из истории известно, что невостребованные сразу другими странами правовые институты в определенных ситуациях могут получить широкое распространение, как это произошло, например, с институтом омбудсмана в скандинавских странах, который по мере развития международного права в области защиты прав человека оказался востребованным в разных странах в виде создания института уполномоченного по правам человека. С учетом этого целесообразно проводить анализ появляющихся в конституционном праве новелл независимо от их распространенности в настоящий момент. С позиций футурологии положение статьи 4 Конституции Лихтенштейна оценку пока не получило.
2. Методы и принципы исследования
При анализе норм Конституции Лихтенштейна о статусе муниципалитетов использовался формально-юридический и историко-правовой методы, что позволило раскрыть их содержание в контексте исторического развития этого государства и показать эволюцию конституционно-правового регулирования в изучаемой сфере.
Для оценки различных вариантов развития событий и места опыта Лихтенштейна по расширению прав муниципалитетов в статье используется метод моделирования, что позволяет создать многовариантную картину применения этого опыта в будущем в других странах.
Использование в исследовании системного метода позволяет каждую модель развития событий в будущем в совокупности сложившихся и потенциально возможных взаимосвязей уже существующих участников межгосударственных и внутригосударственных отношений.
При этом учитываются такие принципы как верховенство права, равенство, наличие у участников правоотношений собственных интересов.
В статье также использованы основные методы, применяемые в рамках конституционной футурологии, а именно системный анализ, моделирование и прогнозирование. Это позволяет оценить особенности опыта Лихтенштейна и его применимость в различных сценариях развития событий комплексно и через влияние и взаимодействие разных факторов, а также построить различные модели развития будущего в зависимости от того, в каком направлении будет развиваться международное право. Прогнозирование возможных сценариев развития событий строится путем экстраполяции существующих тенденций.
3. Основные результаты
Анализ новеллизации ст.4 Конституции Лихтенштейна в контексте конституционной футурологии и прогнозирования развития международного права позволяет рассмотреть различные варианты дальнейшего развития статуса муниципальных образований в условиях современного глобализирующегося общества и оценить те из них, в которых опыт Лихтенштейна может стать востребованным. Поскольку будущее подвижно, выявление не одного, а нескольких потенциально возможных вариантов развития статуса и роли муниципальных образований позволяет уже сейчас обратить внимание на открывающиеся возможности. Просчитывание такого рода вариантов важно как для науки, так и практики.
4. Обсуждение
В настоящее время в правовой науке, в том числе российской, активно развивается направление исследований, базирующееся на социальном прогнозировании. Ученые пишут о правовой футурологии и конституционной футурологии . Обращение к этой тематике не случайно: не только эволюция, но и существование национального права, включая конституционное, напрямую зависит от дальнейших перспектив трансформации социальной роли государства в условиях глобализации и появления новых форм социальной организации, связанных с бурным развитием цифровых технологий, а также с ответами на экологические вызовы. Достаточно очевидно, что, если современное государство, изменяясь, сможет справиться с этими новыми условиями и существовать в их рамках, то право, включая конституции, также сохранится в близком к современному или несколько трансформированном виде. В противном случае могут возникнуть другие формы социальной организации и их регулирования.
Анализируя перспективы развития государств, футурологи разграничивают относительно краткосрочное и долгосрочное прогнозирование. Характеризуя относительно краткосрочное прогнозирование известный футуролог Ричард Уотсон, в свое время писавший сценарии ближайших перспектив для IBM, «Тойоты», «Кока-Колы» и «Шелл», заметил, что «размышление о будущем — попытка разворошить настоящее и раскопать наши устойчивые представления о том, что бывает, а чего быть не может» . Что же касается долгосрочного социального прогнозирования, то оно многими учеными воспринимается с высокой долей скепсиса, хотя человеческая фантазия может спрогнозировать в принципе любой исход событий, в том числе эсхатологический, причем большой вклад в негативное развитие событий могут внести нарастающие экологические проблемы, на которые давно обращает внимание политиков и общественности Римский клуб , , .
В рамках классической прогностики футуристические прогнозы в ХХ в. разрабатывали такие блестящие исследователи, как А. Печчеи, А. Тоффлер, Д. Медоуз, Дж. Найсбитт и многие другие. В их работах содержатся настолько разнообразные прогнозы будущего, что уже предпринимаются попытки классифицировать их по различным основаниям, например, на проектно-сценарные, вероятностно-статистические, системно-управляемые, субъектно-управляемые .
Естественно, «примерить» опыт конституционного регулирования права выхода муниципалитетов из состава государства ко всем предполагаемым прогнозам (даже если отбросить различные варианты эсхатологического толка, как явно бесперспективные для государства и права), в рамках статьи не представляется возможным. Проведем несколько «пилотных» сценариев, которые покажут общее направление возможного использования данного опыта и его границы.
В относительно краткосрочной перспективе опыт Лихтенштейна можно рассмотреть через призму тенденции расширения круга участников международно-правовых отношений. В системе участников международного общения и субъектов публичного международного права, наряду с ядром круга таких субъектов, которые участвуют в его формировании, являясь полными субъектами международного права, постепенно наращиваются элементы внешнего круга субъектов с ограниченной в том или ином отношении правосубъектностью: транснациональные корпорации и глобальные информационные сети, непризнанные или частично признанные самопровозглашенные государственные образования и иные организации, представляющие этнические, религиозные и территориальные общности, стремящиеся к самоопределению, национальные и интернациональные неправительственные организации. Для полноценного членства в ООН и других крупных межгосударственных структурах общепланетарного масштаба этот круг субъектов по-видимому в среднесрочной перспективе по-прежнему не будет соответствовать их достаточно строгим критериям. В этой связи они также еще не будут считаться полноправными участниками выработки фундаментальных универсальных принципов и норм международного права, но достаточно уверенно можно предсказать повышение их роли и практическое уравнивание с государствами в выработке региональных и отраслевых норм и стандартов в соответствующих областях (обеспечение гарантий прав человека и коллективных прав при развитии региональной демократии и местного самоуправления, обеспечение верховенства права, регулирование регионального развития, обеспечение трансграничного сотрудничества, регулирование сотрудничества в сферах энергетики, водоснабжения, развития крупных городских агломераций и др.). Таким образом, в интересах развития отдельных отраслей и институтов международного права, особенно с учетом регулирования ими вопросов регионального и отраслевого характера, представляется весьма вероятным развитие тенденции к институциональному закрепленному и гарантированному привлечению не только к реализации, но и к выработке норм международного права все более широкого круга субъектов, включая муниципалитеты, и внесение соответствующих изменений в их юридический статус. При гарантировании указанных прав на уровне международного права очевидно будет укрепляться и конституционно-правовой статус внутригосударственных субъектов. Не только регионам, но и муниципалитетам будут синхронно с международными актами гарантироваться права на участие в международных связях, на участие в международных договорах по вопросам их ведения, на развитие межрегионального и межмуниципального сотрудничества и другие. В этой связи расширение прав муниципалитетов, тем более в малых странах, постепенно может привести к ситуации, когда в силу конституционно признаваемого и обычного статуса муниципалитетов, имеющих весьма широкий набор прав, которые ограждены как международным, так и конституционным правом, право на самоопределение народов будет по новому согласовываться с такими расширенными правами муниципалитетов и иных внутригосударственных административно-территориальных структур. В этом случае норма ст. 4 Конституции Княжества Лихтенштейн о праве муниципалитета на инициирование вопроса о выходе из состава государства не будет рассматриваться как экстраординарная. Однако, как представляется, исходя из современного опыта в относительно краткосрочном сценарии, она может быть включена в конституции прежде всего тех государств, которые достигли достаточно высокого уровня благосостояния населения и политической стабильности, поскольку для них риски для территориальной целостности государства и возможной политической нестабильности будут минимальными. Что же касается государств с серьезными внутренними проблемами и нестабильной экономикой, то в относительно близкой перспективе они вряд ли смогут использовать опыт Лихтенштейна, поскольку для них указанные риски достаточно велики.
С учетом же футуристических набросков и наблюдений относительно более долгосрочных прогнозов трансформации существующих форм государства и права можно предположить вероятность в дальней перспективе более радикальной трансформации круга участников международного общения и круга субъектов международного права, а следовательно — и существенного изменения содержания принципов равноправия и самоопределения народов. Так, местные сообщества и небольшие территориальные образования могут приобрести дополнительные международные права и возможности в однородном и не управляемом какими-либо централизованными структурами международном сообществе, где будут развиваться принципы горизонтального сотрудничества в духе сетевого сообщества, сетевой демократии (см. например: ). Беспрепятственный рост и усиление сетевого характера международного сообщества при расширении круга его участников приведет к закономерному снижению роли вертикальных систем организации власти и к преодолению исключительности государств как единственных носителей суверенитета и полных субъектов международного права. При этом реализация сценария преобладания такого рода горизонтальных отношений, строящихся по правилам демократической координации и сотрудничества по инициативе «снизу» и усиливающих однородность политико-правового международного сообщества, исключает возможность реализации сценариев вертикального устройства миропорядка путем строительства не только «однополярного мира» («мирового правительства»), но и «многополярного мира» (внедрения региональных систем вертикального управления континентального масштаба). В этой связи как органы местного самоуправления, так и органы национально-этнического представительства получат наилучшие условия для влияния на выработку затрагивающих их интересы норм и правил международного общения. Эти условия могут быть максимально приближены к условиям для государств. Кроме того, необходимо принимать во внимание трансформацию формы самого государства в такой сетевой демократии. В этом сценарии конституционный опыт Лихтенштейна по установлению для муниципалитетов права на выход из состава государства может иметь как в целом символический характер, подчеркивая полноту права народа на самоопределение, так и организационно-технический, позволяющий муниципалитетам оптимизировать свои ресурсы и деятельность, путем выхода из состава государства. Возникающие при этом риски конституционно-правового регулирования права выхода муниципалитета из состава государства в целом могут быть аналогичны существующим в настоящее время (снижение уровня экономического развития в случае переоцененных положительных результатов выхода; потенциальная возможность возникновения напряженности после начала процесса выхода в случае, если не будет получено нужное число голосов и он не состоится; негативные организационные и структурные изменения в государстве, из которого выходит экономически и политически значимый муниципалитет и т.д.). Однако конституционно установленную возможность выхода может существенно корректировать такой фактор как активно развивающееся сейчас региональное и межмуниципальное сотрудничество, направленное на оптимизацию экономических, политических, культурных связей. В его рамках могут рождаться новые формы решения различных проблем, которые не потребуют выхода муниципалитетов из состава государства, оставляя конституционное право выхода из состава государства в качестве только показателя полноты права народа на самоопределение.
При реализации в качестве альтернативного и относительно долгосрочного сценария возможности значительного развития надгосударственных региональных структур конфедеративного или полуфедеративного типа, превосходящих по уровню интеграции ныне существующие объединения типа ЕС и ЕАЭС, местные сообщества, муниципальные и межмуниципальные структуры при некоторых условиях также могут получить дополнительные права субъектов международного права в направлении уравнивании их прав с правами государств — участников таких сверхинтегрированных объединений. Такой сценарий может быть охарактеризован как включение в формы будущего государства и права значительных элементов, напоминающих прошлые формы, например новые варианты объединения сохраняющих формальную самостоятельность относительно мелких государственных образований в более крупные конфедеративные объединения и союзы вассального типа. Так, в работе Э. Тоффлера «Метаморфозы власти» в качестве одного из прогнозов допускается возврат к мировой системе, существовавшей в доиндустриальную эру когда не было столь исключительного положения национальных государств как единственных территориальных институтов распределения политической власти, а существовала мешанина городов-государств, феодальных княжеств, религиозных движений и других политических образований . В будущем в новых интеграционных объединениях в условиях как глобализированной, так и региональной распределенной сетевой экономики возможно сосуществование различных по своим масштабам и функциям государственных и внутригосударственных и интернациональных административно-политических единиц. В этом отношении малые государства типа Лихтенштейна обретут некое новое место в региональных объединениях, а право нации на самоопределение будет трактоваться иным, чем сейчас, образом, как право не только этнонационального и культурного сообщества, но и любого территориального сообщества на самоопределение и самоуправление. Это право может подразумевать и свободу для этого сообщества как на объединение в интеграционные структуры второго и третьего порядка, так и на выход из них и переход в другие объединения. Риски для территориальной целостности и возможной политической нестабильности, которые могут в этом случае возникнуть, будут в этом случае взвешиваться и оцениваться на разных уровнях (надгосударственном, государственном, региональном и муниципальном) и зависеть от диапазона развития инфраструктуры обеспечения прав в разных государствах. Кроме того, в зависимости от того, какой именно будет установлен порядок выхода муниципалитетов в этом случае, можно будет говорить о больших или меньших рисках. В этом сценарии опыт Лихтенштейна может быть ценен тем, что Правительство страны рассмотрело при подготовке предложения о конституционной поправке в ст. 4 разные сценарии развития событий и разъяснило: текущее законодательство о выходе, детализирующее конституционную норму, должно быть различным в зависимости от того, какой статус приобретет в результате муниципалитет: присоединится к другому государству или приобретет независимый статус. Тем самым, им были выявлены различия в правовом регулировании и сложности такого рода действий при разных ситуациях и целях выхода, которые могут быть востребованы при рассматриваемом сценарии.
5. Заключение
Проведенное исследование показывает, что в зависимости от развития международного права и реализации различных сценариев будущего устройства мирового порядка в настоящее время уникальный конституционный опыт регулирования права муниципалитетов Лихтенштейна в принципе может получить различное применение и внести вклад в развитие правовых основ организации глобализированного мира.