MUNICIPAL RULEMAKING: COMMON PROBLEMS AND SOLUTIONS

МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО: ТИПОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

Научная статья

Гребенникова А.А.¹, Лагун И.В.², Масляков В.В.^3, *

^{1, 2} Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина – филиал РАНХиГС, Саратов, Россия;

³ Медицинский университет «Реавиз» в городе Саратове, Министерства образования и науки РФ, Саратов, Россия

* Корреспондирующий автор (maslyakov[at]inbox.ru)

Аннотация

В статье отмечается, что одной из приоритетных задач органов местного самоуправления на современном этапе является создание качественной системы муниципальных правовых актов. На основе данных прокурорских проверок проанализированы актуальные проблемы в сфере муниципального нормотворчества, выделены типичные нарушения в муниципальных нормативных правовых актах, определены некоторые направления их решения в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Особое внимание уделено инструментам проведения экспертизы муниципальных правовых актов.

Ключевые слова: муниципальные правовые акты, проблемы муниципального нормотворчества, муниципальные правовые акты, нарушения в муниципальных правовых актах.

MUNICIPAL RULEMAKING: COMMON PROBLEMS AND SOLUTIONS

Research article

Grebennikova A.A.¹, Lagun I.V.², Maslyakov V.V.^3, *

^{1, 2} Stolypin Volga Region Institute of Administration, the branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Saratov, Russia;

³ Reaviz Medical University in Saratov, Ministry of Education and Science of the Russian Federation, Saratov, Russia

* Corresponding author (maslyakov[at]inbox.ru)

Abstract

The article notes that one of the priority tasks of local self-governing bodies at the present stage is the creation of a high-quality system of municipal legislative acts. Based on the data of prosecutor's inspections, the study analyzes the current problems in the field of municipal rule-making, identifies common violations in municipal normative legislative acts and certain trajectories for their solution in accordance with the current legislation of the Russian Federation. The study pays special attention to the tools for conducting the examination of municipal legislative acts.

Keywords: municipal legislative acts, problems of municipal rulemaking, violations in municipal legislative acts.

Становление и развитие муниципального нормотворчества в Российской Федерации происходит с некоторыми трудностями. Поэтому органы, относящиеся к местному самоуправлению, не в полной мере осуществляют свою правотворческую функцию в современных условиях. К одной из причин, приведшей к такой ситуации, можно отнести специфику законодательных актов, которые принимаются на муниципальном уровне. Если сравнивать законодательные акты, которые принимаются на уровне муниципалитета, то они имеют ряд существенных отличий от законодательных актов, которые принимаются на уровне государства. Такие признаки можно обозначить следующим образом:

1. Подавляющее большинство законодательных актов, принимаемых на муниципальном уровне, затрагивают локальные вопросы, посвященные тому региону, где они принимаются. Несомненно, что здесь имеются свои исключения, которые касаются принятия решений по вопросам, посвященным осуществлению некоторых государственных полномочий, которые передаются органам муниципалитета.
2. При принятии законодательных актов на уровне муниципальной власти, они осуществляются с использованием двух основных механизмов. При первом законодательные акты принимаются с помощью проведения местного референдума или схода граждан, т.е. непосредственно тем населением, которое проживает на территории определенного муниципального образования. Второй механизм включает в себя принятие законодательного акта органом или лицом, которое относится к должностному на уровне муниципалитета, т.е. без участия граждан.
3. При принятии документа он должен содержать в себе все необходимые реквизиты, такие как официальное название муниципалитета. При этом законодательный акт должен быть отображён на бумажном носителе, содержать подпись лица, возглавляющего данное муниципальное образование. Из этого следует, что законодательный акт должен быть документально оформлен.
4. Приятый законодательный акт является обязательным для выполнения его содержания на территории, которой расположено муниципальное образование.
5. С помощью законодательного акта происходит установление, изменения, которые носят общеобязательные правила – нормативный акт или индивидуальный характер, что называют актом применения права [1].

Термин муниципальное нормотворчество подразумевает под собой законодательную деятельность представителей, в которые входят лица местного самоуправления. Кроме того, в этом процессе должно принимать активное участие население, которое проживает на территории муниципального образования. При этом деятельность населения в законодательном нормотворчестве опосредуется с помощью органов местного самоуправления. Для этой деятельности присущ особый нормативно закрепленным процессуальный порядок. Смыслом вышеописанной деятельности является создание, дополнение и устранение общеобязательных правил поведения. Муниципальная нормотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:

1. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;
2. Обсуждение и утверждение муниципальных правовых актов; опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;
3. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия [2].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит перечень субъектов, которые вправе осуществлять правотворческую инициативу: депутаты представительного орган муниципального образования; глава муниципального образования; иные выборные органы местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования); глава местной администрации; органы территориального общественного самоуправления; инициативные группы граждан; иные субъекты правотворческой инициативы (например, в Республике Мордовия законодательным правом вносить проекты правовых актов в органы местного самоуправления также наделяют прокурорских работников) [3].

Муниципальное нормотворчество отличается, в первую очередь тем, что осуществляется по вопросам местного значения и отдельным переданным на местный уровень государственным полномочиям [4].

Сегодня муниципальную правовую базу можно считать сформированной, и опыт правотворческой деятельности существенным. Вместе с тем органы прокуратуры ежегодно выявляют нарушения в муниципальных правовых актах. По данным органов прокуратуры их число в Саратовской области в 2017-2018 годах достигало более трех тысяч в год.

Причинами этих многочисленных нарушений в правовых актах, принимаемых на уровне местного самоуправления, может быть, и низкий профессионализм муниципальных служащих, и недостаточная компетенция муниципальных юристов в вопросах муниципального нормотворчества, и менее широкие организационные, финансовые, технические и другие возможности для подготовки качественных типовых актов, чем на государственном уровне [5, С. 70]. Тем не менее, органы государственного и муниципального управления создали достаточно инструментов для выявления юридических ошибок в муниципальных правовых актах. Одним из механизмов, положительно зарекомендовавшим себя на практике, является проведение экспертизы муниципальных правовых актов. Экспертизу обычно определяют как исследование, основанное на применении специальных знаний, которое проводит независимое компетентное лицо в целях использования его результатов в правовой сфере [6]. В настоящее время осуществляется активное развитие института экспертизы нормативных правовых актов.

Во-первых, проводится экспертиза муниципальных правовых актов перед их включением в регистр правовых актов и на этом этапе выявляется самое большое количество нарушений юридической техники. Однако, на наш взгляд, необходимо усилить именно предварительный контроль за качеством муниципальных правовых актов, чтобы уже на стадии подготовки нормативно-правового акта гарантировать его законность, соответствие региональному и федеральному законодательству, исполнение требований юридической техники.

Во-вторых, в действующем законодательстве закреплено обязательное проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативно-правовых актов органов власти и их проектов. Вместе с тем коррупциогенность акта является только одним из его дефектов. Правовые акты также следует проверять на предмет их соответствия правилам юридической техники, потребностям муниципального образования, актуальности, компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления и т.п.

По своему содержанию типичные нарушения в муниципальных нормативных правовых актах можно разделить на несколько групп.

В первую группу можно отнести нарушения бюджетного законодательства. В соответствии Бюджетным кодексом Российской Федерации в том случае, если принимается нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение или введение новых видов расходных обязательств, данный акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств [7, ст. 83]. В муниципальных программах, например, зачастую обнаруживается отсутствие таких указаний на источники финансирования конкретных программных мероприятий и их объемы.

Вторым видом нарушений муниципального нормотворчества стали нарушения в сфере муниципальной службы. В соответствии с Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [8, ст. 5], решение об осуществлении данного контроля осуществляется в порядке, определяемом федеральными и региональными органами исполнительной власти. Однако часто органы местного самоуправления самостоятельно утверждают порядок осуществления контроля за соответствием расходов муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» [9, ст. 9] устанавливает должностные инструкции к квалификационным требованиям, знаниям и умениям к служащим, занимающим должности в муниципалитете в зависимости от должности и вида профессиональной служебной деятельности. Вместе с тем, иногда представительные органы некоторых сельских поселений устанавливают дополнительные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, направлению подготовки муниципальных служащих, что не допустимо.

Третьим типом нарушений стали нарушения в сфере земельного законодательства. Так, например, в административных регламентах администраций некоторых сельских поселений, оказывающих муниципальные услуги по предоставлению земельных участков, в которые были включены неправомерные требования к представляемым заявителями документам, а также превышались установленные законодательством сроки для выполнения действий по рассмотрению заявлений граждан.

Четвертую группу нарушений муниципального нормотворчества связывают с игнорированием правил юридической техники. В качестве основных нарушений юридической техники юристами чаще всего выделяются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; юридико-лингвистическая неопределенность используемых терминов и выражений; декларативность, отсутствия механизма действия принимаемых норм, их реализации; многословии и мелкотемье (выпуск документов посвященным узким, мелким проблемам). Приемы юридической техники во многом позволяют избежать проблем с качеством муниципального правового акта и не вызывать его отмены или приостановления.

Пятую группу составляют нарушения установленных законодательством требований к форме правового акта органа местного самоуправления. Так, например, в соответствии с федеральным законом нормативные положения (например, полномочия отдельных должностных лиц вносить правотворческие инициативы в представительный орган) должны содержаться исключительно в уставе муниципального образования. Одновременно с этим на практике, правовые предписания определялись решениями представительного органа.

Наконец, в шестую группу входят нарушения установленного порядка вступления в силу муниципального нормативного правового акта. В эту группу можно отнести нарушения, связанные невыполнением обязательного требования по размещению принятых на уровне местного самоуправления законодательных актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти требования установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10, ст. 47].

С целью прекращения негативного опыта разработки некачественных законодательных документов на уровне муниципалитета, по нашему мнению, муниципалитетам необходимо придерживаться ряда мер. К таким мерам следует отнести следующие мероприятия:

1. Повышение степени профессионализма и компетентности служащих, находящихся на службе в муниципалитете. Для этого следует повышать квалификацию путем участия в научно-практических семинарах, при этом, они должны проводиться с участием преподавателей, работающих в высших учебных заведения и занимающимися проблемами, затрагивающие область права и нормотворчества.
2. Как можно быстрее проводить предварительную юридическую экспертизу законодательных документов, признающихся на уровне муниципалитета. Выполнять корректировку действующих изменений в законодательных документах, которые касаются обязательного получения экспертного заключения законодательных документов, которые принимаются на уровне муниципалитетов с привлечением специалистов Министерства юстиции. Реализация данных мер позволит совершенствовать муниципальное нормотворчество и повысить качественный уровень муниципальных правовых актов.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. 1. Направления развития органов местного самоуправления: проблемы теории и практики / Брянцев И.И. и др. – Саратов: Издательский центр «Наука», 2020. – 200 с.
2. Местное самоуправление: учебно-методическое пособие/ Гребенникова А.А., Лагун И.В., Мокеев М.М.— Электрон. текстовые данные.— Саратов: Вузовское образование, 2018.— 87 c.— [Электронный ресурс] URL: http://www.iprbookshop.ru/76451.html.— ЭБС «IPRbooks» (дата обращения 15.10.2020)
3. Основы организации муниципального управления / НаумовС.Ю. и др. – М.: Общество с ограниченной ответственностью «Научно-издательский центр ИНФРА-М», 2020. Сер. Высшее образование: Бакалавриат (2-е издание, переработанное и дополненное). – 375 с.
4. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2017.
5. Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 4. – С.70–74.
6. Закиров И.А. Правовая экспертиза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Н. Новгород, 2008. – 22 с.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.10.2020) // [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения 15.10.2020)
8. Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.09.2018) // Собрание законодательства РФ. 10.12.2012. N 50 (часть 4). ст. 6953.
9. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.03.2007. N 10. ст. 1152.
10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. ст. 3822.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Napravlenija razvitija organov mestnogo samoupravlenija: problemy teorii i praktiki [Directions of Development of Local Self-Government Bodies: Problems of Theory and Practice] / Brjancev I.I. et al. – Saratov: «Nauka», 2020. – 200 p. [in Russian]
2. Mestnoe samoupravlenie: uchebno-metodicheskoe posobie [Local Self-Government: Educational and Methodical Manual] / Grebennikova A.A., Lagun I.V., Mokeev M.M.— .— Saratov: Vuzovskoe obrazovanie, 2018.— 87 p.— [Electronic resource] URL: http://www.iprbookshop.ru/76451.html.— EhBS «IPRbooks» (accessed 15.10.2020) [in Russian]
3. Osnovy organizacii municipal'nogo upravlenija [Fundamentals of the Organization of Municipal Management] / Naumov S.Ju. et al. – M.: Obshhestvo s ogranichennojj otvetstvennost'ju « Publishing house INFRA-M» [Limited Liability Company "Scientific and Publishing Center Infra-M], 2020. Ser. Vysshee obrazovanie: Bakalavriat (2-nd ed.) [Higher Education: Bachelor's Degree Series (2nd Edition, Revised and Expanded)]. – 375 p. [in Russian]
4. Shugrina E. S. Municipal'noe pravo Rossijjskojj Federacii: ucheb. [Municipal Law of the Russian Federation: Textbook] – M.: TK Velbi, Publishing house Prospekt, 2017. [in Russian]
5. Vanteeva N.V. Obespechenie kachestva aktov municipal'nogo pravotvorchestva [Quality Assurance of Acts of Municipal Lawmaking]/ N. V. Vanteeva // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and Municipal Law]. – 2012. – № 4. – pp. 70–74 [in Russian]
6. Zakirov I.A. Pravovaja ehkspertiza [Legal Expertise]: Extended abstract of candidate's thesis. – N. Novgorod, 2008. – 22 p. [in Russian]
7. Bjudzhetnyjj kodeks Rossijjskojj Federacii ot 31.07.1998 N 145-FZ (red. ot 15.10.2020) [Budget Code of the Russian Federation of 31.07.1998 N 145-FZ (ed. on 15.10.2020)] [Electronic resource] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (accessed 15.10.2020) [in Russian]
8. Federal'nyjj zakon ot 03.12.2012 N 230-FZ (red. ot 03.08.2018) «O kontrole za sootvetstviem raskhodov lic, zameshhajushhikh gosudarstvennye dolzhnosti, i inykh lic ikh dokhodam» (s izm. i dop., vstup. v silu s 03.09.2018) [Federal Law No. 230-FZ of 03.12.2012 (ed. on 03.08.2018) "On Control Over the Compliance of Expenses of Persons Holding Public Positions and Other Persons With Their Income" (With Amendments and Additions, Effective From 03.09.2018)] // Sobranie zakonodatel'stva RF. 10.12.2012. N 50 (chast' 4) [Collection of Legislation of the Russian Federation. 10.12.2012. N 50 (Part 4)]. p. 6953 [in Russian]
9. Federal'nyjj zakon ot 02.03.2007 N 25-FZ (red. ot 16.12.2019) «O municipal'nojj sluzhbe v Rossijjskojj Federacii» [Federal Law No. 25-FZ of 02.03.2007 (ed. on 16.12.2019) "on Municipal Service in the Russian Federation"] // Sobranie zakonodatel'stva RF. 05.03.2007. N 10. [Collection of Legislation of the Russian Federation. 05.03.2007. N 10.] p. 1152. [in Russian]
10. Federal'nyjj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 20.07.2020) «Ob obshhikh principakh organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijjskojj Federacii» [Federal Law No. 131-FZ of 06.10.2003 (ed. on 20.07.2020) "on General Principles of Organizing Local Self-Government in the Russian Federation".] // Sobranie zakonodatel'stva RF. 06.10.2003. N 40. [Collection of Legislation of the Russian Federation. 06.10.2003. N 40.] p. 3822. [in Russian]