"REGULATORY GUILLOTINE" IN THE SPHERE OF TRANSFORMATION OF LEGAL REGULATION OF CERTAIN EDUCATION ISSUES IN THE RUSSIAN FEDERATION

«‎РЕГУЛЯТОРНАЯ ГИЛЬОТИНА» В СФЕРЕ ТРАНСФОРМАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕКОТОРЫХ ВОПРОСОВ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Муцалов Ш.Ш.^1, *, Арсамирзаева Т.А.²

^{1, 2} Чеченский государственный университет, Грозный, Россия

* Корреспондирующий автор (shadid_rshb[at]mail.ru)

Аннотация

Цель данной статьи состоит в анализе феномена «регуляторной гильотины» как процесса удаления препятствий и проблем в законодательстве об образовании, которые мешают динамичному развитию и повышению эффективности современной, адекватной требованиям времени и технологического развития системы государственно-правового регулирования сферы образования. Рассмотрены особенности трансформации правового регулирования некоторых вопросов образования в Российской Федерации. Выявлены совершенствования правового регулирования некоторых вопросов образования в Российской Федерации. Современное общество стремительно развивается, следуя за развитием технологий, которые трансформируют все сегменты жизни современного человека. Существующие подходы в образовании быстро теряют свою актуальность, вместе с этим требуется своевременное управление системой образования и трансформация нормативной базы, регламентирующей функционирование и развитие образования.

Ключевые слова: регуляторная гильотина, образование, нормативное регулирование образования, законодательство, система образования.

"REGULATORY GUILLOTINE" IN THE SPHERE OF TRANSFORMATION OF LEGAL REGULATION OF CERTAIN EDUCATION ISSUES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Research article

Mutsalov Sh.Sh.^1, *, Arsamirzayeva T.A.²

^{1, 2} Chechen State University, Grozny, Russia

* Corresponding author (shadid_rshb[at]mail.ru)

Abstract

The purpose of the current article is to analyze the phenomenon of the "regulatory guillotine" as a process of removing obstacles and problems in education legislation that hinder the dynamic development and efficiency of a modern system of state-legal regulation of education that meets the requirements of the modern times and technological development. The study examines the features of the transformation of legal regulation of certain education issues in the Russian Federation as well as identifies certain improvements. Today's society is undergoing rapid developments following the technological advancements that transform all segments of modern life. The existing approaches to education are losing their relevance just as fast. These developments require timely management of the education system and the transformation of the regulatory framework governing the functioning and development of education.

Keywords: regulatory guillotine, education, regulatory regulation of education, legislation, education system.

Сфера образования является важнейшей подсистемой жизни современного общества. Состояние и перспективы развития образования во многом определяют облик государства и общества, ведь именно от того, какие специалисты будут вести свою деятельность в будущем зависит состояние экономики, политической и социальной сфер.

Правовое регулирование образования населения России определяется как системное образование, целостность, единство определенных компонентов, которые во взаимодействии и взаимосвязях обеспечивают выполнение поставленных перед ним задач и достижения запланированного результата; структура системы правового регулирования образования определяется как совокупность субъект-субъектного, целевого, содержательного, организационного, результативного компонентов; установлены факторы внешней среды этой системы (социально-экономические, социокультурные, политико-правовый, научно-идеологические, исторические, педагогические, методический).

Как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному собранию, в условиях глобальной конкуренции России необходимы высококвалифицированные кадры, специалисты, которые были бы способны работать на передовых производствах, что требует внедрения обновленных учебных программ на всех уровнях образовательного процесса [7].

Многие специалисты отмечают, что в течение ряда лет были сделаны эффективные шаги по улучшению качества отечественного образования, его связи с реальным экономическим сектором. Сократилось число высших образовательных учреждений за счет прекращения функционирования неэффективных, был усилен контроль за ведением образовательной деятельности в строгом соответствии с Федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС). Наряду с этим, были повышены требования к кадрам, ведущим непосредственную образовательную деятельность.

«Регуляторная гильотина» в сфере трансформации правового регулирования некоторых вопросов образования в Российской Федерации - сложное явление общественной жизни, общественно-правовой феномен, который имеет различные аспекты: общественный, политический, правовой, образовательный. Следовательно, его рассмотрение требует реализации системного подхода и структурно-функционального анализа. В юридической науке предпринимались попытки его реализовать, исследовать правовое регулирование образования как системное образование.

Так, с 1 января 2021 года будет осуществлен переход на новую систему контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, которая предусматривает иные правила ее осуществления. «Регуляторная гильотина» - реформа контрольно-надзорной деятельности, представляет собой отмену всех существующих нормативно-правовых актов, определяющих порядок и правила осуществления контрольно-надзорной деятельности в том числе и в сфере образования. Ключевыми элементами новой модели должны стать: переход от формальных процедур контроля, когда проверяются данные на бумаге к реальной оценке знаний.

Данная реформа будет иметь два направления: модернизация процедур государственной регламентации образовательной деятельности и актуализация лицензионных требований к образовательной деятельности с учетом риск-ориентированного подхода. Применение риск-ориентированного подхода предусматривает осуществление постоянного мониторинга деятельности образовательных организаций.

В целях осуществления реформы контрольно-надзорной деятельности Правительством Российской Федерации был разработан и утвержден план мероприятий (дорожная карта) по реализации механизма «регуляторная гильотина». Так, приняты, приняты следующие нормативно-правовые акты:

- Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». (вступает в силу с 1 июля 2021г.) [3];

- Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (вступил в силу 1 ноября 2020 г.) [4], устанавливающий требования к нормативным актам, содержащим правила работы организаций, в соответствии с которыми будут осуществляться проверки надзорными органами.

Данный закон предусматривает обязанность Правительства до 1 января 2021 года завершить работу по отмене актов федеральных органов, исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и СССР. Под «гильотину» попали акты, содержащие требования, соблюдение которых оценивают при госконтроле или надзоре. Например, в рамках реализации указанных мер, было отменено большинство СанПиН, которые учитывались в работе школ и детских садов. Они утратят силу 1 января 2021 года. Планируются к принятию новые санитарные правила, которые будут содержать нормы сразу по нескольким сферам, что упростит контроль и сделает нормативное регулирование более эффективным.

Указанный закон является частью реформы государственного и муниципального контроля, основной задачей которой является смещение акцента с проверок на профилактику нарушений и дать организациям больше гарантий при взаимодействии с органами.

Стоит отметить, что реализация регуляторной гильотины предполагает изменение самого принципа регулирования – перехода к идее профилактики и ухода от практики жесткого контроля и прессинга. В этой ситуации, органам управления образованием нужно перестроиться на новый формат работы. Необходимо понимание того, что контрольно-надзорные мероприятия, проверка в том числе выездная, документарная рассматривались практически как единственный инструмент, направленный на то, чтобы деятельность, осуществляемая образовательными организациями, велась абсолютно в рамках правового поля сейчас уходят на второй план.

К принципам образовательной политики стоит также отнести принципы патриотизма, взаимоуважения, трудолюбия, ответственности, заботы об окружающей среде и т.д.

В рамках осуществления обязательно права граждан на образование, государство исходит из того, что само по себе образование является одной из приоритетных сферой государственного регулирования [2].

Любое государство заинтересовано в развитии системы образования, так как это связано не только с реализацией прав и свобод граждан согласно Конституции, но также ведет и к улучшению жизни в обществе, к снижению социального напряжения, увеличению благосостояния граждан, формированию интеллектуальных кадров и т.д. Так или иначе практически все сферы жизни современного общества связаны со сферой образования. Вследствие этого государство стремится предоставить гражданам гарантии на получение образования, поскольку на таких гарантиях строится успех государства в сфере образования. Систему конституционных гарантий подкрепляют также гарантии политические, социально-экономические, организационные и юридические.

К основным политическим гарантиям стоит отнести демократический характер власти в РФ, который обеспечивает стабильное функционирование государства, высокий уровень развития политической культуры, и который относит образование к одним из ключевых пунктов государственной политики.

Социально-экономические гарантии также зачастую называют материальными, они связаны, в первую очередь, с экономикой страны. Стабильная экономика не только помогает развивается образовательной системе, но и поддерживает ее при помощи льгот, субсидий и других финансовых дотаций. При стабильной экономике государство может увеличить количество бюджетных мест, повысить стипендии и другие материальные выплаты, увеличить число грантов, предоставить поддержку образовательного кредитования граждан, обучающихся по основным профессиональным образовательным программам, и т.д.

В России, существует также целый ряд специальных социально-экономических гарантий, например, гарантия инклюзивного образования для граждан с ограниченными возможностями; для одаренных граждан (включая материальные поощрения и возможность обучения за рубежом) [8].

К организационным гарантиям можно отнести саму систему образования в целом, и в частности федеральные государственные стандарты, образовательные программы и другие федеральные или локальные документы.

Юридические гарантии могут быть разделены на формально-юридические и на институциональные. К формально-юридическим относится закрепление права граждан на образование в Конституции, а также в федеральном законе, и других нормативно-правовых документах.

Институциональные гарантии позволяют гражданам реализовать свои права на практике, например, обратиться в судебные или общественные организации для защиты своих прав, если таковые были нарушены.

Поскольку в новой модели разрешительной деятельности в сфере образования возможно останется только лицензирование образовательной деятельности и вопрос об упразднении государственной аккредитации образовательной деятельности остается открытым, то касательно хорошей практикой, на наш взгляд является практика профессионально-общественной аккредитации, которая осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 93, 99, 100) [5] и других нормативно-правовых актов. Кроме того, в рамках профессионально-общественной аккредитации весьма эффективно обобщение и внедрение опыта управления образовательным процессом, а также управленческих практик «мягкого» контроля и регулирования, что было бы актуально и своевременно в условиях модернизации правового регулирования системы образования в России.

Изменение подходов в контрольно-надзорной деятельности будет сопровождаться масштабными изменениями в нормативном регулировании ключевых аспектов взаимодействия участников образовательных отношений. В новом свете актуализируется социо-правовая проблема гармонизации отношений участников образовательных отношений, которая требует более глубокого научного анализа [9].

Особенности содержания трансформации правового регулирования некоторых вопросов образования в Российской Федерации обусловлены и тем, что содержание самого правового регулирования системы образования является многоаспектным и сложноструктурированным. Это связано с тем, что право как предмет юридической науки регулирует практически все аспекты общественной жизни, все виды общественных отношений, в которые могут вступать сами субъекты, практически все группы и слои населения, разных возрастов, профессий и тому подобное. Соответственно дифференцированным должно быть и содержание правового регулирования системы образования.

Условиями реализации образовательных программ, для достижения основной цели, являются:

1) наличие образовательной среды, обеспечивающей возможность собственного участия в квазиправовых ситуациях и анализа различных позиций участников на открытых обсуждениях;

2) введение соответствующих образовательных форм:

- учебно-информационный блок, направленный на теоретическое знание о праве как необходимое условие существования и развития общества;

- практические блоки, целью которых является формирование умений практического применения теоретического материала [6].

В результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что система правового регулирования образования — это целостность, совокупность определенных компонентов, которые во взаимодействии и взаимосвязях обеспечивают выполнение поставленных перед ней задач и достижение запланированного результата. Проведенный анализ имеющихся научных взглядов на регуляторную гильотину в сфере правового регулирования образования позволил выяснить их недостатки, а именно: описание только внутреннего строения этой системы, отсутствие комплексного подхода, отсутствие указания на иерархию составляющих, в частности на системообразующий компонент и тому подобное [1].

Итак, право на образование является одним из основных прав человека, так как от того, насколько это право гарантировано и как реализуется зависит развитие экономики и социальной-политической сферы, правовой и общей культуры граждан. Право на образование тесно связано с другими гарантиями и правами, зафиксированными в основном законе и нормативно-правовых актах, развивающих базовые положения Конституции. Данные положения и нормы так или иначе связаны с обеспечением права на образование, они охватывают политические, социально-экономические, юридические, организационные и институциональные гарантии. Стала очевидной необходимость осуществления масштабного анализа и пересмотра многих нормативно-правовых актов, регулирующих сферу образования в силу того, что многие из них тормозят развитие сферы образования. Данный феномен, связанный с процессом преодоления административно-правовых препятствий, нивелирование их влияния получил название «регуляторная гильотина». Основной целью реализации регуляторной гильотины является формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития системы государственно-правового регулирования.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. Аниськина Н.Н. «Регуляторная гильотина»: что ждет дополнительное профессиональное образование / Н.Н. Аниськина, Т.В. Малинина, З.А. Лалаева // Дополнительное профессиональное образование в стране и мире. 2019. – № 4 (46). – С. 1-6.
2. Манюшис, А.Ю. Независимая оценка качества образования: чего мы ждем от «регуляторной гильотины»? / А.Ю. Манюшис / А.Ю. Манюшис // Научные труды Вольного экономического общества России. 2020. – Т. 222. – № 2. – С. 380-406.
3. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации от 07.2020 N 248-ФЗ: принят Гос. Думой 22 июля 2020 г.; одобр. Советом Федерации 24 июля 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (дата обращения 07.11.2020)
4. Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации от 31.07.2020 N 247-ФЗ: принят Гос. Думой 22 июля 2020 г.; одобр. Советом Федерации 24 июля 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358670/ (дата обращения 07.11.2020)
5. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 29.12.2012 N 273-ФЗ [Электронный ресурс]: принят Гос. Думой 21 декабря 2012 г.; одобр. Советом Федерации 26 декабря 2012 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения 07.11.2020)
6. Олех Г.Л. Несколько наблюдений по поводу особенностей работы «регуляторной гильотины» в системе российского высшего образования // В сборнике: Сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции «Современные научные исследования: актуальные проблемы и тенденции». «Речной Форум 2019». Министерство транспорта Российской Федерации Федеральное агентство морского и речного транспорта, Омский институт водного транспорта - филиал ФГБОУ ВО «Сибирский государственный университет водного транспорта». 2019. – С. 710-717.
7. Путин, В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию [Электронный ресурс]: послание Президента Федеральному Собранию от 20.02.2019. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318543/ (дата обращения 07.11.2020)
8. Филиппов В.М. Актуальные вопросы внедрения механизма «регуляторной гильотины» в системе образования / В.М. Филиппов, Н.Я. Гарафутдинова, И.Ю. Гольтяпина // Профессиональное образование в современном мире. 2020. – Т. 10. – № 3. – С. 4009-4021.
9. Филиппов В.М. Независимая оценка качества образования: чего мы ждем от «регуляторной гильотины»? / В.М. Филиппов, И.Ю. Гольтяпина, С.О. Подгорная, Т.В. Манохина // Инновационная экономика и общество. 2020. – № 1 (27). – С. 72-77.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Anis'kina N.N. «Reguljatornaja gil'otina»: chto zhdet dopolnitel'noe professional'noe obrazovanie ["Regulatory Guillotine": What Awaits Additional Professional Education] / N.N. Anis'kina, T.V. Malinina, Z.A. Lalaeva // Dopolnitel'noe professional'noe obrazovanie v strane i mire [Further Professional Education in the Country and the World]. 2019. – № 4 (46). – pp. 1-6 [in Russian]
2. Manjushis, A.Ju. Nezavisimaja ocenka kachestva obrazovanija: chego my zhdem ot «reguljatornojj gil'otiny»? [Independent Assessment of the Quality of Education: What Do We Expect From the "Regulatory Guillotine"?] / A.Ju. Manjushis // Nauchnye trudy Vol'nogo ehkonomicheskogo obshhestva Rossii [Scientific Works of the Free Economic Society of Russia]. 2020. – Vol. 222. – № 2. – pp. 380-406 [in Russian]
3. O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i municipal'nom kontrole v Rossijjskojj Federacii [On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation] [Electronic resource]: Federal law of Russian Federation N 248-FZ of 31.07.2020: accepted by State Duma on July 22, 2020; approved by Federal Council on July 24, 2020. Accessed through legal reference system «Konsul'tantPljus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ [in Russian]
4. Ob objazatel'nykh trebovanijakh v Rossijjskojj Federacii [On Mandatory Requirements in the Russian Federation] [Electronic resource]: Federal law of Russian Federation N 247-FZ of 31.07.2020: accepted by State Duma on July 22, 2020; approved by Federal Council on July 24, 2020. Accessed through legal reference system «Konsul'tantPljus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358670/ (accessed 07.11.2020) [in Russian]
5. Ob obrazovanii v Rossijjskojj Federacii [On Education in the Russian Federation]: Federal law of Russian Federation N 273-FZ on 29.12.2012 [Electronic resource]: accepted by State Duma on December 21, 2012; approved by Federal Council on December 26, 2012. Accessed through legal reference system «Konsul'tantPljus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (accessed 07.11.2020) [in Russian]
6. Olekh G.L. Neskol'ko nabljudenijj po povodu osobennostejj raboty «reguljatornojj gil'otiny» v sisteme rossijjskogo vysshego obrazovanija [Several Observations on the Peculiarities of the "Regulatory Guillotine" in the System of Russian Higher Education] // V sbornike: Sbornik trudov Vserossijjskojj nauchno-prakticheskojj konferencii «Sovremennye nauchnye issledovanija: aktual'nye problemy i tendencii». «Rechnojj Forum 2019». Ministerstvo transporta Rossijjskojj Federacii Federal'noe agentstvo morskogo i rechnogo transporta, Omskijj institut vodnogo transporta - filial FGBOU VO «Sibirskijj gosudarstvennyjj universitet vodnogo transporta». [Proceedings of the All-Russian Scientific and Practical Conference "Modern Scientific Research: Current Problems and Trends". "River Forum 2019". The Federal Agency for Maritime and River Transport of Ministry of Transport of the Russian Federation, Omsk Institute of Water Transport - Branch of Siberian State University of Water Transport.] 2019. – pp. 710-717 [in Russian]
7. Putin, V.V. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniju [Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly] [Electronic resource]: poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniju ot 20.02.2019 [Message of the President to the Federal Assembly of 20.02.2019]. Accessed through legal reference system «Konsul'tantPljus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318543/ (accessed 07.11.2020) [in Russian]
8. Filippov V.M. Aktual'nye voprosy vnedrenija mekhanizma «reguljatornojj gil'otiny» v sisteme obrazovanija [Topical Issues of Implementation of the Mechanism of "Regulatory Guillotine" in the System of Education] / V.M. Filippov, N.Ja. Garafutdinova, Ju. Gol'tjapina // Professional'noe obrazovanie v sovremennom mire [Professional Education in the Modern World]. 2020. – Vol. 10. – № 3. – pp. 4009-4021 [in Russian]
9. Filippov V.M. Nezavisimaja ocenka kachestva obrazovanija: chego my zhdem ot «reguljatornojj gil'otiny»? [Independent Assessment of the Quality of Education: What Do We Expect From the "Regulatory Guillotine"?] / V.M. Filippov, I.Ju. Gol'tjapina, S.O. Podgornaja et al. // Innovacionnaja ehkonomika i obshhestvo [Innovative Economy and Society]. 2020. – № 1 (27). – pp. 72-77 [in Russian]