МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ГЧП

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ГЧП

Научная статья

Фадюшин И.С. *

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия

* Корреспондирующий автор (fadya95[at]mail.ru)

Аннотация

Данная статья представляет собой обзор опыта зарубежных стран с наиболее успешной практикой применения государственно-частного партнерства и реализацией соответствующих проектов. Автор проводит анализ европейского рынка, выделяет наиболее востребованные отрасли, в отношении которых заключаются ГЧП-контракты. Также автор статьи задается вопросом, как именно наличие собственной законодательной базы влияет на эффективность реализации проектов. На основе полученных данных, автор пытается определить ключевые особенности, благодаря которым происходит эффективное управление и реализация проектов ГЧП.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, взаимодействие государства и бизнеса, зарубежный опыт.

INTERNATIONAL EXPERIENCE OF PPP DEVELOPMENT

Research article

Fadyushin I.S. *

Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia

* Corresponding author (fadya95[at]mail.ru)

Abstract

This article is a review of foreign countries experience with the most successful practice of public-private partnerships and the implementation of relevant projects. The author analyzes the European market, identifies the most sought-after sectors in which PPP contracts are concluded. Also, the author considers the question of how exactly the presence of its own legislative basis affects the efficiency of project implementation. Based on the data obtained, the author tries to identify key features that lead to effective management and implementation of PPP projects.

Keywords: public-private partnership, the interaction between government and business, foreign experience.

Введение

В современном мире все большую актуальность приобретают различные методы, которые способны оказать содействие государству в выполнении его задач. В условиях дефицита бюджетных средств, государственные органы прибегают к поиску новых источников, позволяющих привлечь внебюджетное финансирование для реализации инфраструктурных проектов. В связи с этим особый интерес у государства будут иметь проекты, основанные на принципах государственно-частного партнерства.

Для этого государственным гражданским служащим необходимо получить принципиально новые компетенции, в рамках которых они должны будут понимать не только особенности функционирования бизнеса, но и уметь взаимодействовать с ним по принципам равноправия и равенства сторон для достижения взаимовыгодных целей. Именно посредством такой кооперации государство сможет добиться положительных результатов в развитии страны.

Первостепенным в данном случае выступает учет зарубежного опыта, для которого применение ГЧП является одним из наиболее оптимальных способов решения социально-экономических проблем.

Великобритания

Великобритания является одной из первых стран, где государственно-частное партнерство получило законодательное оформление.

Первым шагом к этому послужило принятие в 1992 году особой концепции, получившей название «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI) [9, С. 8]. Ее смысл заключался в следующем: частным компаниям передавались функции по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Это означало появление британской модели ГЧП, которой были присущи следующие характеристики:

– публичный партнер брал на себя обязанность компенсировать затраты частной стороны и обеспечить норму прибыли после ввода объекта в эксплуатационный период;

– государство осуществляло регулярные платежи из бюджета.

Данная концепция пользовалась успехом вплоть до наступления мирового кризиса в 2008 году. Тогда многие проекты были приостановлены ввиду отсутствия финансирования.

На сегодняшний день британское правительство выделяет следующие основные формы взаимодействия государства и частного бизнеса:

1) акционирование – передача государственной собственности в руки частного бизнеса путем образования смешанных предприятий или продажа части акций государственной компании;

2) частная финансовая инициатива – заключение долгосрочных соглашений между публичным и частным партнерами на строительство, финансирование, управление, эксплуатацию объектов государственной собственности;

3) аутсорсинг – передача бизнесу государственных функций.

Необходимо отметить, что одной из особенностей британской модели ГЧП является свобода выбора договорной формы для каждого проекта ввиду отсутствия единого закона о ГЧП. Однако не все инвестиционные проекты могут быть отнесены к ГЧП: существует определенный алгоритм и ряд требований, основные положения которых регулируются Регламентом государственных закупок [7].

В настоящее время в Великобритании реализуется более 700 ГЧП-проектов в самых различных сферах. Их стоимость оценивается в более чем 54 млрд. фунтов стерлингов, при этом больше всего инвестиций было привлечено в транспортную сферу – более 26 млрд. фунтов стерлингов. В свою очередь, наибольшее число проектов реализуется в сферах здравоохранения и образования. Следует отметить, что в качестве приоритетных инвесторов британское правительство придает особое значение страховым и пенсионным фондам, которые обладают значительными финансовыми ресурсами. Кроме того, с течением времени все чаще начали использоваться государственные гарантии. Как следствие, изменения PFI привели к появлению новой модели под названием PF2 [1].

К особенностям PF2 относится:

– повышенная бюджетная эффективность;

– для обеспечения прозрачности государство будет стремиться быть миноритарным инвестором в проектах (не более 30%);

– разделение рисков, четко отраженных в соглашениях;

– централизация закупок;

– упрощенный доступ к заемному капиталу.

Одной из первых программ, заключенных в рамках модели PF2, была Программа по приоритетному строительству школ (Priority School Building Programme), принятая в 2011 году. Стоимость проекта оценивается в 4,4 млрд. фунтов стерлингов, а совокупное число школ, которые попали в данную программу, приравнивается к 537. Завершение программы планируется в 2021 году [6].

Помимо этого, в Великобритании действует Фонд обеспечения регионального экономического роста (Regional Growth Fund), который был создан британским правительством для привлечения внебюджетного финансирования. По состоянию на 2018 год, фонд располагает бюджетом в 2,6 млрд. фунтов стерлингов [8].

Канада

Так как Канада представляет собой государство с федеративным устройством, развитие ГЧП в этой стране началось в 1980-х гг. на уровне провинций. Особый вклад в развитие данного направления сделали провинции Онтарио, Британская Колумбия, Альберта и Квебек.

К примеру, в Онтарио реализацией программ ГЧП занимается государственная Инфраструктурная корпорация. В период с 2006 по 2014 годы ей была реализована масштабная инфраструктурная программа Ontario’s Infrastructure Investment Program, затраты на которую составили около 96,7 млрд. долларов. Стоит отметить, что программа имела следующий экономический эффект:

– средний вклад в реальное ВВП составил 11,3 млрд. долларов ежегодно;

– рост корпоративных прибылей на 2,2 млрд. долларов в год;

– снижение уровня безработицы;

– 16,7 млрд. долларов дополнительных налоговых поступлений;

– 166 тыс. новых рабочих мест [3, С. 5-6].

На национальном уровне важную роль играют Министерство инфраструктуры Канады (Infrastructure Canada) и Совет по государственно-частному партнерству Канады (The Canadian Council for Public-Private Partnerships). К основным обязанностям последних относится информационное консультирование, аналитика и распространение лучших практик ГЧП, в то время как Министерство инфраструктуры Канады занимается распределением средств Фонда ГЧП (The P3 Canada Fund).

Фонд ГЧП является одним из инструментов поддержки региональных и местных правительств по поводу реализации проектов ГЧП в самых различных сферах. Финансирование осуществляется посредством нескольких способов, а распределение средств происходит на конкурсной основе. Следует отметить, что максимальный размер поддержки Фонда не может превышать 25% от общей стоимости проекта. По состоянию на 2018 год, фонд оказал поддержку 25 различным проектам по всей стране. Совокупная стоимость проектов насчитывает более 6 млрд. долларов, инвестиции со стороны фонда составили около 1,3 млрд. долларов [5].

В настоящее время в Канаде реализуется 282 ГЧП-проекта, совокупная стоимость которых превышает 136 млрд. долларов. Наибольшее распространение получили проекты в области здравоохранения (99), сферах транспорта (79) и водоснабжения (20). Тем не менее один из наиболее масштабных ГЧП-проектов реализуется в сфере энергетики: им является проект «Строительства атомной электростанции Брюс Пауэр в провинции Онтарио». Совокупная стоимость проекта оценивается в 23 млрд. долларов, что делает данный проект одним из самых крупных в истории Канады. Все операционные и рыночные риски были переданы от провинции к «Брюс Пауэр» [4].

Особую для Канады роль играют проекты в сфере «зеленой экономики». Так, в провинции Британская Колумбия функционирует теплоэлектростанция, образованная из захоронений промышленных отходов. Она работает на газе, который выделяют эти самые отходы. Такой подход является более экологичным, чем сжигание. Проектированием, строительством и эксплуатацией занималась частная компания BC Hydro, одна из ключевых организаций в развитии Британской Колумбии [10]. Частные инвестиции составили около 10 млн. долларов, а их возврат компания осуществляет посредством продажи электричества и тепловой энергии. Публичный партнер, на земле которого находится данная свалка, получает 10% от доходов в городской бюджет. Также он гарантирует поставку отходов, необходимых для функционирования станции. Срок соглашения между Британской Колумбией и BC Hydro составляет 20 лет.

Европейский рынок проектов ГЧП

Согласно исследованиям Европейского инвестиционного банка [2], в 2018 году совокупная стоимость проектов ГЧП, прошедших стадию финансового закрытия, составляет 14,6 млрд. евро, что на 4% меньше, чем в 2017 году (15,2 млрд. евро).

Рис. 1 – Динамика ГЧП проектов в Европе с 2009 по 2018 гг

 

На основе данных, представленных на рисунке 1, можно сделать следующие выводы:

– общее число проектов снизилось до 39, в то время как в 2017 их количество приравнивалось к 44. Это наименьшее число проектов, начиная с 1997 года;

– увеличилась средняя стоимость отдельно взятого проекта до 375 млн. евро (345 млн. евро в 2017);

– 51% всех транзакций составили платежи со стороны публичного партнера (в большинстве в форме платы за доступность).

Необходимо отметить, что 66% (9,6 млрд. евро) от всей стоимости проектов ГЧП на европейском рынке составили 8 проектов:

– Мост Чанаккале (3,1 млрд. евро, Турция);

– Автомагистраль Анкара-Нигде (1,2 млрд. евро, Турция);

– Сеть широкополосного доступа в Жиронде (1,2 млрд. евро, Франция);

– Тоннель Бланкенбурга (1 млрд. евро, Нидерланды);

– Шоссе A16 в Роттердаме (930 млн. евро, Нидерланды);

– Дамба Афслейтдейк (810 млн. евро, Нидерланды);

– Лаборатория в Билкентском университете (711 млн. евро, Турция);

– Шоссе A10/A24 Нойруппин-Панков (652 млн. евро, Германия).

На основе вышеперечисленного, можно утверждать, что транспортный сектор для ГЧП является одним из наиболее востребованных в странах Европы. Совокупная стоимость всех проектов, реализуемых в данной отрасли, приравнивается к 7 млрд. евро. Следует отметить, что в 2017 году их стоимость составляла примерно 7,6 млрд. евро.

Лидером по совокупной стоимости проектов ГЧП в 2018 является Турция с показателем в 5,1 млрд. евро, хоть это и меньше, чем в 2017 году (6 млрд. евро). В то же время, наибольшее число проектов было реализовано во Франции – сразу 15 проектов прошли стадию финансового закрытия (см. рисунок 2).

 

Рис. 2 – Совокупная стоимость и количество проектов ГЧП по странам Европы в 2018 году

 

Следует отметить, что в пяти странах было реализовано как минимум 2 проекта, в то время как минимум 1 проект был реализован в десяти странах. Также особое внимание обращает на себя Великобритания, которая при относительно небольших затратах (менее 500 млн. евро) сумела реализовать около 8 проектов ГЧП.

Важную роль при реализации проектов сыграли страховые компании и пенсионные фонды. 21 проект ГЧП из 39 в 2018 году получил дополнительные средства благодаря институциональным инвесторам посредством использования различных финансовых моделей.

Что касается отраслевого разделения, то наиболее затратным остается транспортный сектор. При этом в данной отрасли согласовано столько же проектов (7), сколько и в сферах телекоммуникаций и экологии. Отметим, что проекты в сфере телекоммуникаций получили наибольшее распространение во Франции, где 6 проектов прошли стадию финансового закрытия. Тем не менее наибольшее число проектов (9) реализуется в сфере образования, при этом их совокупная стоимость составляет около 952 млн. евро.

Как следует из вышеприведенных данных, ГЧП используется немного реже, чем это было еще несколько лет назад. По-прежнему большой интерес инвесторы проявляют к проектам транспортной отрасли, даже несмотря на их высокую стоимость. Очевидно, что постепенно все большую популярность и развитие будут получать проекты в сфере телекоммуникаций. Прежде всего, это связано с общемировой тенденцией к технологическому и цифровому развитию.

Для более полного понимания мирового опыта в развитии ГЧП также необходимо проанализировать, в каких странах ГЧП оформлено законодательно на федеральном уровне (см. таблицу 1).

 

Таблица 1 – Законодательная база в сфере ГЧП на федеральном уровне в странах мира

Страна	Федеральный закон о ГЧП
Великобритания	Отсутствует
Франция	Закон «О контрактах ГЧП» от 28 июля 2008 г.
Германия	Закон «О развитии ГЧП» от 2005 г.
Турция	Отсутствует
Нидерланды	Отсутствует
Ирландия	Закон «О ГЧП» от 21 февраля 2002 г.
США	Отсутствует
Канада	Отсутствует
Казахстан	Закон «О ГЧП» от 31 октября 2015 г.
Китай	Отсутствует

 

Таким образом, наличие федерального закона о ГЧП не всегда является обязательным условием успешного функционирования ГЧП. Это подтверждает опыт Нидерландов или Турции, которые, как мы видели ранее, занимают одни из ведущих позиций на европейском рынке ГЧП. С другой стороны, об обратном свидетельствует практика реализации проектов во Франции, которая, как отмечалось ранее, «закрыла» наибольшее число проектов в 2018 году.

Не менее важным фактором в развитии ГЧП играет наличие органов государственного управления, а также уровень эффективности выполнения государственными служащими своих обязанностей. Опираясь на опыт зарубежных стран, выделяются две базовые модели: создание специализированных органов управления ГЧП и в рамках общей системы государственного управления. Отметим, что большая часть европейских стран предпочитает идти по первому пути, причем это относится и к той категории стран, в которой отсутствует специализированное законодательство. Очевидно, что создание таких органов позволяет осуществлять более эффективное управление проектами ГЧП, содействие их реализации, выполнять функции контроля и мониторинга. Особое место здесь занимает и финансовое содействие проектам ГЧП: оно может включать как льготное кредитование, так и меры налогового характера. В некоторых странах (Великобритания, Австралия) создаются целевые фонды, основным предназначением которых является софинансирование ГЧП проектов.

Заключение

В течение последних нескольких десятков лет феномен ГЧП значительно видоизменился и претерпел ряд изменений. Число проектов постепенно увеличивается, происходит укрепление правовой основы, а также расширяется отраслевая сфера применения. Анализ зарубежного опыта свидетельствует о том, что происходит централизация государственного управления в данной сфере: публичные институты играют все более важную роль в становлении института ГЧП и его превращения в инструмент развития инфраструктуры. 

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. A new approach to Public Private Partnerships // HM Treasury. – 2012. – [Электронный ресурс] – URL: https://www.minfin.bg/upload/11842/infrastructure_new_approach_to_public_private_parnerships_05.pdf
2. Market Update. Review of the European PPP Market in 2018 // European Investment Bank. – 2019. – [Электронный ресурс] – URL: https://www.eib.org/attachments/epec/epec_market_update_2018_en.pdf.
3. The Economic Impact of Ontario’s Infrastructure Investment Program // The Conference Board of Canada. – 2015. – [Электронный ресурс] – URL: https://www.infrastructureontario.ca/WorkArea/DownloadAsset.aspx?id=34359739996.
4. P3 Spectrum [Электронный ресурс] / URL: http://www.p3spectrum.ca/.
5. P3 Canada Fund Projects [Электронный ресурс] – URL: https://www.infrastructure.gc.ca/prog/fond-p3-canada-fund-eng.html.
6. Priority School Building Programme: overview [Электронный ресурс] – URL: https://www.gov.uk/government/publications/psbp-overview/priority-school-building-programme-overview.
7. The Public Contracts Regulations 2015 No. 102 [Электронный ресурс] – URL: http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/102/pdfs/uksi_20150102_en.pdf.
8. UK Government. Regional Growth Fund [Электронный ресурс] – URL: https://www.gov.uk/guidance/understanding-the-regional-growth-fund.
9. United Kingdom – England: PPP Units and Related Institutional Framework [Электронный ресурс] – URL: https://www.eib.org/attachments/epec/epec_uk_england_ppp_unit_and_related_institutional_framework_en.pdf.
10. BC Hydro – Power smart [Электронный ресурс] – URL: https://www.bchydro.com.