К ВОПРОСУ О ВЗАИМОСВЯЗИ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Бортник А.Ф.

Аспирант, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)

К ВОПРОСУ О ВЗАИМОСВЯЗИ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Аннотация

Статья посвящена вопросу взаимосвязи органов местного самоуправления и органов государственной власти. Так как не смотря на, казалось бы очевидное, конституционное отделение местного самоуправления от государства эти две власти находятся в постоянной связи и взаимодействии.

Ключевые слова и фразы: органы местного самоуправления, органы государственной власти, принцип самостоятельности, взаимодействие, система публичной власти, поддержка.

Bortnik A.F.

Graduate student, Moscow state legal university name O.E.Kutafin (MGYuA)

TO THE QUESTION OF INTERRELATION OF THE STATE AND LOCAL GOVERNMENT

Abstract

Article is devoted to a question of interrelation of local governments and public authorities. As despite, the obvious, constitutional separation of local government from the state this two power would seem are in a continuous communication and interaction.

Keywords: local governments, public authorities, principle of independence, interaction, system of the public power, support.

Развитие любого общества во многом определяется системой многоуровневого управления, от центрального до муниципального. Хорошо отлаженный механизм взаимодействия и разделения полномочий – основа стабильности любого государства.

Демократическое государство предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является народ. Свою власть народ осуществляет различными способами, в том числе посредством органов местного самоуправления.

Конституция РФ в ст.12 закрепила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того,  Конституция в ст.132 допускает наделение муниципальных органов отдельными государственными полномочиями, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок наделения этими полномочиями. Такие установления Конституции и Федерального закона фактически приводят к существованию в нашей стране двух, казалось бы, независимых систем социального управления: государственной власти и местного самоуправления.

Но эту независимость никак нельзя отождествлять с абсолютной автономностью. Обе власти, государственная и муниципальная, существуют в тесной взаимосвязи, точек соприкосновения у них более чем достаточно.

Тем не менее, говорить о полном равенстве между муниципальными и государственными органами нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Справедливо определить муниципальную и государственную власти, как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та, и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственно-территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть – в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Взаимосвязь этих двух уровней власти очевидна. В.П. Безобразов, отмечая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемого в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого»... «Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, — порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, — государством в государстве» [1, с.1,8].

Цели развития муниципального образования и цели развития субъекта Федерации взаимосвязаны как подцель (задача) и цель; эта задача в древе целей субъекта РФ – есть функциональная цель муниципального образования; именно при определении задачи для муниципального образования по реализации целей субъекта РФ определяются пределы значений параметров, да и сами параметры функциональной цели муниципального образования [2, с. 79].

А.А. Васильев отмечает, что «государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей» [3, с.12].

При организации местного самоуправления в федеративных государствах возможны два варианта правового регулирования основ организации и деятельности местного самоуправления: либо преимущественное право в организации местного самоуправления принадлежит государству, либо остается за его субъектами. Закон о местном самоуправлении 2003 г. основан на преобладании федеративного правового регулирования местного самоуправления и создании гарантий местного самоуправления на федеральном уровне. Закрепление в Законе о местном самоуправлении 1995 г. права правовой регламентации основ местного самоуправления за субъектами РФ, как показала практика, привело к тому, что ими не только не предпринимались необходимые меры для своевременного регулирования этого института, но и искажалось его предназначение.

Взаимодействие государства и местного самоуправления регулируют многие федеральные законы. К ним относятся: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 26 ноября 1996г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Особым источником, регулирующим взаимодействие государства и органов местного самоуправления, являются постановления Конституционного Суда РФ. Значительное количество нормативно-правовых позиций содержится в его постановлении от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области [4].

Существенное значение в вопросах взаимодействия местного самоуправления и государственных органов власти имеют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Так, например, в Уставе Иркутской области [5] прямо указано, что взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления строится на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов своей компетенции.

Учитывая, что взаимодействие осуществляется практически во всех сферах общественной жизни, в некоторых уставах акцент делается на финансовую поддержку местного самоуправления. Устав Новгородской области [6] определяет, что область принимает меры для пропорционального распределения финансовых ресурсов между городами и районами в целях создания надлежащей финансовой основы самоуправления. Согласно п. 4 ст. 67 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа [7] проекты законов Ямало-Ненецкого автономного округа, затрагивающие интересы муниципальных образований, принимаются Государственной Думой автономного округа только после согласования с органами местного самоуправления.

В уставах многих областей есть специальные статьи о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий.

Таким образом, в уставах субъектов Российской Федерации находит свое отражение только лишь договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и закрепляются лишь некоторые принципы, на основе которых осуществляется взаимодействие: принцип пропорциональности распределения финансовых ресурсов между городами и районами, принципы сотрудничества и самостоятельности.

Несмотря на закрепленный в ст. 12 Конституции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления, для нашей страны типично фактически слияние органов местного самоуправления и органов государственной власти. В практическом плане всегда представляется трудным четкое разграничение государственного управления и местного самоуправления. Это особенно относится к нашей российской действительности, где до недавнего времени Советы народных депутатов, снизу доверху, образовывали единую, неразрывную систему политической власти. Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

В некоторых сферах общественных отношений невозможно осуществить должного управления только на государственном или на местном уровне. В вопросах организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, создания условий осуществления прав граждан на жилище, реализации ряда других прав граждан необходимы усилия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования, в силу объективных причин, не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более, что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления [8].

Правительством Российской Федерации разработана и утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления [9]. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической  реформ на муниципальном уровне.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В настоящее время наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в Российской Федерации. Первый состоит в том, чтобы отделить местное самоуправление от государства. Второй подход заключается  в жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции отражают объективный процесс становления развития местного самоуправления, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы в федеральном и региональном законодательстве.

Безусловно, нельзя не признать, что практически все вопросы местного значения имеют тесную связь с предметами совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, определенными в ст.72 Конституции РФ. Имеет место определенное «пересечение» сфер совместного ведения Федерации и субъектов Федерации и вопросов местного значения. Этим еще раз доказывается неотделимость местных дел от дел государства[10, с. 236].

При этом одной из важнейших задач является установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантированность устойчивое развитие.

Пока еще ведется поиск форм и механизмов эффективного взаимодействия власти федеральной и власти муниципальной, но эти формы и механизмы будут совершенствоваться и развиваться, так как федеральный и местный уровень являются союзниками во многих вопросах и контакт с органами местного самоуправления очень важен для федеральных органов государственной власти, включая все ее ветви.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии – как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Литература

1. Безобразов В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть (статьи). СПб., типография В. Безобразова и Ко, 1882 // ИПП «Гарант» (дата обращения: 19.03.2014).
2. Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма: ИНФА-М, 2010.
3. Васильев А. А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: Принципы, направления и формы. М.: Прогресс, 2000.
4. О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999г. [Электронный ресурс].  URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 17.03.2014).
5. Устав Иркутской области. Принят постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15.04.2009 № 9/5-ЗС. [Электронный ресурс]. URL: http://www.irk.gov.ru/about/basic/charter (дата обращения: 17.03.2014).
6. Закон Новгородской области от 3 сентября 1994 г. N 2-ОЗ "Устав Новгородской области (Основной Закон)". [Электронный ресурс]. URL: http://duma.niac.ru/region/charter (дата обращения: 17.03.2014).
7. Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа. Принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 декабря 1998 года. [Электронный ресурс]. URL: http://yamal.ru/new/pow06.htm (дата обращения: 17.03.2014).
8. Шедько Ю.Н., Мидлин Ю.Б., Цыпин И.С. и др. Система государственного и муниципального управления: учебник для бакалавров / под ред. Ю.Н. Шедько. М.: Издательство Юрайт, 2013.
9. О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления: Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995г. № 1251 // ИПП «Гарант» (дата обращения 19.03.2014).
10. Андриченко Л. В. Разграничение полномочий в сфере местного самоуправления // Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование/ под общ. Ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Эксмо, 2010.