ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ
ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ
Аннотация
В статье рассматривается система образования как объект управления через призму административно-правового управления. Целью статьи является исследование трехуровневой системы управления образованием, с определением функций каждого звена системы. С помощью метода системного подхода, управление образованием рассматривается как единая система, состоящая из взаимосвязанных элементов. При изучении вопроса системы российского образования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, а также эмпирические данные различных исследователей в исследуемой сфере. В результате проведенного исследования были выявлены проблемные аспекты в существующей системе образования. Так, на сегодняшний день реальное управление российским образованием осуществляется на федеральном уровне, а региональные и муниципальные органы власти наделены лишь некоторыми ограниченными функциями. Кроме того, сложность представляет то, что на уровне законодательства четко не урегулирован вопрос взаимодействия между различными элементами системы образования.
1. Введение
Система образования в России – достаточно сложный социально-экономический комплекс, которым предопределяется будущее образовательной системы страны. От того, как осуществляется управление системой образования зависит качество и эффективность образовательной системы . Цели современной системы образования – это повышение качества образования, отвечающего требованиям современного развития экономики и потребностям общества; развитие инновационной образовательной среды; а также повышение доступности образования. Таким образом, качество и доступность образования сегодня – это основные направления системы образования.
Современная молодежь нуждается в эффективной системе образования, которая динамично развивается, идет в ногу с мировыми тенденциями . Поэтому государство нацелено на обеспечение системы качества образования, при этом необходимо сохранить фундаментальность образовательной системы для чего установлены и регламентированы единые требования на уровне федерального законодательства .
В России на протяжении нескольких десятилетий осуществляется реформа системы образования, задачей которой является создание устойчивой, качественно, эффективной и надежной системы управления образованием. Поэтому изучение вопросов особенностей системы управления образованием является актуальным, важным и значимым для современной России, и представляет интерес для многих исследователей.
Методы исследования: анализ нормативно-правовых актов и источников литературы, синтез, обобщение, индукция, дедукция, историко-правовой, метод изучения результатов деятельности, метод системного подхода.
2. Основные результаты
Система образования в России представлена огромным комплексом элементов, которые независимы друг от друга, однако все имеют вышестоящие контролирующие органы. Можно выделить основные составляющие: образовательные учреждения (дошкольные, школьные, профессиональные, вузовские и послевузовские); образовательные стандарты и программы; контролирующие органы власти, осуществляющие управление в сфере образования Российской Федерации; иные субъекты .
В соответствии с Конституцией РФ образование находится в совместном ведении федеральной власти и власти в субъектах Российской Федерации . В связи с этим Основной закон государства подчеркивает, что главные формы развития российского образования устанавливает федеральная власть, координируя свои действия с регионами.
Правовое регулирование системой образования обеспечено Гражданским кодексом РФ , ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее ФЗ-273) , Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и другими правовыми актами Российской Федерации. В них отражены основные положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений в России.
Изучая российскую систему управления образованием, на основе анализа ФЗ-273 ст. 6-9, в которых указаны полномочия органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне , можно заметить, что система органов управления образованием никак не выделена. Однако, исходя из смысла вышеприведенных статей можно заметить, что административно-правовая система управления образованием является трехуровневой и включает: федеральные, региональные и местные органы исполнительной власти в сфере образования, где федеральные органы проводят единую государственную политику в сфере образования и являются вышестоящими по отношению к регионам и муниципалитетам.
Анализируя ФЗ-273 ст. 89 заметим, что четкого разграничения функций органов управления в законе не прописано, не перечислены конкретные названия федеральных органов, но указаны их функции. Однако в подзаконных актах , проявляется некоторая конкретика, и можно усмотреть, что названы федеральные органы власти в сфере образования – это Министерство науки и высшего образования, Министерство просвещения и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
Кроме того, ФЗ-273 п. 4 ст. 89 дает такую трактовку «…и другие федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем ведении образовательные организации» , при этом в статье не дается перечень этих органов с указанием их функций и полномочий.
Следующее несоответствие при сопоставлении полномочий управляющих субъектов с содержанием управления образованием можно увидеть в ФЗ-273 подп. 2 п. 2 ст. 89. Данная норма указывает, что «стратегическое планирование развития системы образования» является функцией управления образованием в соответствии с законом . При этом в статье не приводится в качестве полномочий какого уровня должна осуществляться данная функция, что является явным пробелом в данной норме права.
Следовательно, комментируя данный подпункт статьи, можно заключить, что функция планирования выносится за пределы регулирования ФЗ-273. Фактически стратегические решения (например, о реализации национальных проектов, их целях и индикаторах) принимаются не органами управления системой образования, а федеральными органами власти – Правительством или Президентом РФ.
На региональном уровне институциональными составляющими системы образования являются органы исполнительной власти субъектов РФ. Названия территориальных подразделений могут быть различными и принимаются на усмотрение региональных властей, например, Управление образования и науки Липецкой области, Департамент образования, науки и молодежной политики Воронежской области, Комитет образования Волгоградской области и другие.
Законодательство наделило региональные органы власти в сфере образования правом принятия нормативно-правовых норм на региональном уровне, при соблюдении федерального законодательства РФ. Однако необходимо отметить, что на практике большинство субъектов, принимая региональный закон, практически копируют его без изменений с модельного закона субъекта Российской Федерации «Об образовании в субъекте Российской Федерации», разработанного Минобрнауки РФ, в результате, фактически оказывается, что в законе отсутствует региональная специфика. Казалось бы, региональная власть должна быть заинтересована в улучшении положения регионального образования, но, к сожалению, основная задача региональных законодателей – соответствовать вышестоящему приказу из-за боязни противоречить высшей власти.
В последнее десятилетие в системе образования произошло существенное перераспределение полномочий между федеральными органами власти и региональными. Так, по утверждению А.Н. Майорова: «…из двадцати семи региональных полномочий, которые были ФЗ-273, неизменными остались только восемь» . И, это действительно так. У региональных властей забрали полномочия: по разработке и реализации международных программ развития образования; формированию фондов развития образования; организации издания учебной литературы и другие. Исходя из последних реформаторских действий, можно заметить, что такая инициатива распределения полномочий исходит всегда от федеральных органов управления образованием.
При детальном анализе замечаем, что изымаются те полномочия у региональных властей, которые имеют реальное отношение к управлению образованием. При этом остаются такие полномочия, которые ограничивают региональные органы власти в таком важном направлении, как развитие образования. Кроме того, на регионы в последнее время возложили дополнительные обязательства по финансированию образования, что наложило определенную сверхнагрузку. По мнению А.Б. Панченко, «такая позиция федеральных властей ограничивает региональные власти в принятии самостоятельных решений» .
В результате на сегодняшний день мы сталкиваемся с такой системой образования, при которой «даже рекомендательные документы, выпускаемые федеральными органами управления образования в регионах, воспринимаются как обязательные для исполнения» . Данный факт еще раз указывает на полное подчинение региональной власти вышестоящей федеральной.
На муниципальном уровне – третьем уровне управления системой образования, за муниципалитетами закреплены полномочия по обеспечению дошкольного, начального, основного общего, общего среднего и дополнительного образования, в связи с чем, они наделены правом создавать соответствующие образовательные организации. Реализация системы образования на муниципальном уровне с 2017 года направлена на то, чтобы полностью исключить из ведома муниципалитета вопросы управления образованием. В качестве эксперимента в 20 субъектах РФ был предложен перевод образовательных учреждений с муниципального на региональный уровень еще прошлым министром образования О.Ю. Васильевой. В качестве причин она указала необходимость включения школ в систему государственного управления, а также поставила вопрос о необходимости более эффективного расходования финансовых средств.
В 2021 году федеральным законом №51-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ-273» внесены поправки о том, что контрольные цифры приема в образовательные организации в сфере искусств определяются Министерством культуры . Такая ситуация, по мнению И.А. Сидоровой, влечет за собой множество рисков. К примеру, это может привести к: ослаблению взаимодействия с местной властью и населением; утрате школами социокультурной функции; нерешенности проблем с финансированием . Все эти факторы будут способствовать ухудшению ситуации внутри школьного образования, при этом проблема финансирования регионального образования не будет решена. Таким образом, происходит гиперцентрализация школьного образования, в соответствии с которой за муниципальными властями фактически остается только управление дошкольным и дополнительным образованием, за исключением школ искусств.
Однако, необходимо отметить и положительные стороны в развитии системы российского образования. В соответствии с Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года намечена политика развития всех элементов системы образования. Данная политика должна привести исследуемую сферу к созданию более доступного образования в России и более качественного. В соответствии с данной программой предполагается повысить уровень квалификации кадров педагогических работников, за счет чего повысится и уровень знаний обучающихся. В ближайшие годы это необходимо реализовать для формирования в России новой модернизированной системы образования.
3. Заключение
В заключение отметим, что существующая система управления образованием подчеркивает важность каждого уровня управления образованием, придает значение их ориентации на выполнение поставленных задач, обозначает роль каждого структурного звена и института в огромной системе управления, функционируя для достижения основной цели системы образования – повышения качества, эффективности и доступности образования. Все же, исследуя данную сферу, определим некоторые проблемы в системе управления образованием. Проблемной на сегодняшний день сложилась следующая ситуация, при которой реальное управление российским образованием, осуществляется на федеральном уровне. При этом региональные и муниципальные органы власти наделены лишь «обслуживающими» функциями. Кроме того, даже федеральные органы управления образованием не имеют полномочий по реализации некоторых функций, указанных в ФЗ-273, например, функции по формированию системы органов управления образованием и осуществлению стратегического планирования по факту реализуются Президентом РФ, Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ без учета мнения регионов, муниципалитетов. Предлагаем по данной проблеме внести изменения в законодательство, где четко обозначить какие функции должны реализовывать органы исполнительной власти каждого уровня системы образования.
Также проблемой остается неурегулированость вопроса взаимодействия между различными элементами системы образования. В связи с последними изменениями в ФЗ-273 наметилась исключительная тенденция гиперцентрализации полномочий на федеральном уровне и отсутствия четко выстроенной системы как таковой. Для устранения данной проблемы необходимо прописать взаимосвязи между элементами существующей системы образования и определить функции каждого элемента системы, с распределением полномочий управления.