ЭФФЕКТИВНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА К УПРАВЛЕНИЮ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА

Текущее состояние экономических и хозяйствующих субъектов, как следствие эпидемиологической ситуации в стране, требует смены приоритетов с учётом реальной обстановки и возникших угроз, чтобы в сложившихся условиях обеспечить безусловное выполнение социально-экономических задач. Рост безработицы, снижение общей экономической активности и рост числа депрессивных территорий – в такой ситуации особенно востребованы инструменты, позволяющие использовать управленческий потенциал в качестве важного компонента механизма достижения требуемых социально-экономических показателей – как на федеральном, так и на региональном уровне.

Значимость инструментов оценки программно-целевого подхода к управлению экономикой региона раскрывается в теоретических рекомендациях в области совершенствования основ программно-целевого управления многих исследователей. Существующие проблемы в контексте рассматриваемой темы находят отражение в работах Г.К. Аврамова [2, С. 137-139], К.Ю. Багратуни [4, С 139-147], М.С. Сюповой [11, С. 102-108]. В региональном аспекте данной теме посвятили свои работы А.С. Шпак, М.А. Амирова [12, С. 77- 85] и другие.

В рамках управления регионом рассматриваемый подход приобретает приоритетное значение перед административными и экономическими методами управления развитием территории, так как он реализуется посредством прямых, косвенных методов и методов регулирования материальных потоков, а также программ и проектов, реализуемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Совокупность методов и инструментов программно-целевого подхода к управлению региональной экономикой показана на рисунке 1.

В ходе исследования социальных и экономических проблем развития, возникающих в регионах, и практики реализации инструментов программно-целевого подхода было определено, что данный подход обладает значительными преимуществами, основные из которых отображены в таблице 1.

Рисунок 1 - Методы и инструменты программно-целевого подхода

Примечание: составлено автором

DOI:10.23670/IRJ.2022.122.36.1

В рамках программ регионального развития реализуются цели и задачи, согласованные с направлениями развития на макро- и микроуровне. К задачам макроуровня могут быть отнесены задачи по развитию производственной инфраструктуры, способствующие повышению показателей социально-экономического развития, созданию условий для развития предпринимательства и повышению экономической активности в регионе. К задачам микроуровня могут быть отнесены частные задачи, как например, решение проблем материально-технического оснащения производственной сферы, снижение уровня безработицы, решение проблем продовольственной безопасности, увеличение производства определенного вида товаров или производство нового вида товаров и т.д.

Для организации процессов регионального развития методами программно-целевого подхода к управлению необходимо решить следующие задачи:

- постановка цели и задач в соответствии с проблемами социально-экономических сфер на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

- разработка программных инструментов с применением единообразного подхода к проблеме устойчивого развития, независимо от того, какой таксономический уровень занимает регион;

- обеспечение процесса согласования целей и утверждения программных мероприятий, разработанных с применением методик прогнозирования и индикативного планирования;

- определение оптимального ресурсного обеспечения программы.

Существующие в мировой практике процессы по разработке программ в рамках программно-целевого управления реализуются путем применения общепринятой и апробированной схемы, предусматривающей согласованность целей и мероприятий программы. Для их достижения определенного уровня согласованности выполняется следующая последовательность действий:

- исследование показателей развития социально-экономических и хозяйствующих субъектов региона, ранжирование их по актуальности и социальной значимости;

- определение и формулировка мероприятий, подлежащих программному решению, а также определение ограничений, прогноз возможностей реализации в будущем;

- выделение из полученного перечня целей основных, их ранжирование в «дерево целей»;

- разработка максимального количества альтернативных решений прогнозируемых проблем, выбор оптимального решения;

- конкретизация альтернативных решений;

- формирование совокупности взаимосвязанных мероприятий программы;

- определение методических рекомендаций по реализации программы при разных сценариях развития.

В процессе разработки и реализации программ регионального развития возникает три основные проблемы:

- программные мероприятия не реализуются пропорционально и в предусмотренных программой объемах, что влияет на итоговые целевые показатели;

- рассогласованность и несоответствие целям федеральных программ, одновременно реализуемым на территории;

- отсутствует порядок распределения ресурсов на реализацию мероприятий между программами.

Успешность развития региона определяется показателями, рассматриваемыми в разрезе социальных и экономических целей. Основной целью не только регионов, но и стран мира является повышение качества жизни населения, и как следствие, снижение уровня безработицы, увеличение доходов, развитие пищевой промышленности, здравоохранения и образования, повышение уровня культурного развития и т.д. Перечисленные цели характерны для многих регионов, но для территорий, в которых цели регионального развития определяются географическими и ресурсными ограничениями в достижении соответствующей цели, отдельно определяются критерии и показатели, которые становятся основой разрабатываемых программ. Существующие федеральные программы направлены на достижение целей устойчивого развития проблемных регионов, таких как Дальний Восток и Арктика.

Результат реализации программ регионального развития во многом зависит от согласованности организационно-административного механизма их создания и реализации с существующими потребностям территории и ресурсной базы. Для обеспечения максимального использования потенциала государственных механизмов воздействия следует стремиться к взаимоувязке и соответствию целевых показателей, предусмотренных в федеральных программах, прогнозным.

Позиция региональных целевых программ в системе программно-целевого планирования показана на рисунке 2.

Наиболее значимый аспект целевых программ заключается в выполнении регуляторной функции при реализации стратегий развития регионов и аккумулирующей – при разработке путей решения первоочередных задач.

Особое значение приобретает механизм разработки вектора развития важнейшей структуры – социально-экономической сферы региона.

Применительно к указанной сфере необходимо, прежде всего, принимать во внимание факторы, способные существенно воздействовать на уровень регионального развития. К ним относятся и природно-климатические условия, и социальные показатели региона.

Рисунок 2 - Региональные целевые программы в структуре программно-целевого планирования

Примечание: составлено автором

DOI:10.23670/IRJ.2022.122.36.3

Обобщая вышесказанное, можно рассматривать программно-целевой подход как универсальный инструмент, позволяющий учитывать специфические особенности регионов при использовании общеметодологических приемов.

От точности обоснования перспективности направлений развития и аргументированных мероприятий для реализации в рамках программы, зависит конечный результат и эффективность программы в целом. Приоритетность мероприятий, указываемых в целевых программах, комплексных программах и программах, реализуемых в рамках национальных, федеральных проектов определяется возможностями их реализации или быть использованными и успешно выполненными для реализации последующих программ.  

Для повышения качества реализации программ, реализуемых, в рамках стратегии развития региона, все программы и проекты должны быть ранжированы по перспективности и очередности. Повышению эффективности реализации будет способствовать определение ответственных исполнителей по всем направлениям программ, установление объективных сроков для их исполнения, обеспечение финансирования, конструктивное взаимодействие в рамках программных мероприятий всех ее участников. Всё это позволит повысить эффективность интеграционных процессов в различных отраслях экономики. Приведенные меры по повышению качества и эффективности реализации программ дадут возможность органам исполнительной власти всех уровней оперативно обозначить приоритетные направления развития исходя из специфики региона – его исторических и культурных особенностей.

Неполнота имеющейся информации может оказаться фактором, значительно снижающим эффективность подготовленной программы и степень достоверности при оценке перспектив, запланированных в рамках программы мероприятий. В теоретических научных источниках содержится множество методов определения эффективности целевых программ, большинство из которых основаны на определении обеспеченности ресурсами (финансовыми, материальными). Один из таких методов приведен в труде Дж.Рамка [10, С. 81-86]. Метод основан не только на выборе, но и на анализе эффективных к реализации вариантов программ. Содержание метода заключается в оценке экономической эффективности программ, социальные характеристики не принимаются во внимание. Однако, как известно, основной акцент региональных программ делается именно на улучшение социальных показателей развития.

Учитывая нарастающее негативное влияние кризисных экономических факторов и постоянно существующие риски, необходимо включать в целевые программы механизмы их преодоления в краткосрочной и долгосрочной перспективе.

Эффект от реализации той или иной программы определяется, прежде всего, стройной системой ее элементов – взаимосвязанных и взаимообусловленных, четким и слаженным механизмом их взаимодействия.

К числу таких элементов следует отнести:

-     мероприятия, направленные на разрешение обозначенных задач;

-     организацию системы управляющих воздействий;

-  распределение имеющихся и вовлекаемых ресурсов для их максимально эффективного использования;

-     систему мотивации для наиболее широкого вовлечения ресурсов;

-     блок контроля;

-     оценочные критерии для получения объективной картины об эффективности реализуемых мероприятий и программы в целом;

-     нормативно-правовую основу программы.

Ключевым моментом реализации любой программы выступает уровень ее обеспеченности необходимыми ресурсами, в том числе финансовыми. Процесс находится на контроле соответствующих органов исполнительной власти. Объем финансирования зависит от представленных на рассмотрение бюджетных заявок и степени их обоснованности. Учитываются также возможности бюджета соответствующего уровня и долгосрочные прогнозы развития.

Источниками финансирования выступают не только бюджетные средства, но и собственные средства участников – это и прибыль, полученная в результате осуществления деятельности, и средства кредитных организаций, и общественных фондов и т. д.

Учитывая всё вышеизложенное, можно сделать вывод о неоправданности и неэффективности параллельной реализации нескольких программ. Они будут испытывать дефицит финансового и инструментального обеспечения.

Следует еще на этапе разработки четко ранжировать программы по уровню приоритетности поставленных в них целей и обеспеченности ресурсами. Достичь желаемого эффекта от любой программы можно лишь при наличии четкого механизма ее поэтапной реализации. При этом следует объективно оценивать возможности субъектов, непосредственно реализующих отдельные программные мероприятия, их вовлеченность в процесс и уровень компетенции.

Целесообразно использование системного подхода в разработке стратегии решения программных задач:

- установить системообразующие проблемные элементы;

- обозначить иерархию целей на пути к разрешению проблемы;

- определить механизм вовлечения и эффективного использования ресурсов;

- избрать оптимальную структуру для эффективного управления программными мероприятиями;

- проработать весь комплекс организационных и контрольных мероприятий, направленных на достижение программных целей.

Успешное решение поставленной задачи напрямую зависит от эффективности методики, используемой в настоящее время для оценки потенциала разрабатываемых региональных проектов. Оценка подразумевает не только установление соответствия заданных экономических параметров критериям эффективности, но и определение возможных рисков в ходе реализации программных мероприятий, разработку мер компенсирующего воздействия для снижения их негативного воздействия, прогноз предполагаемого эффекта от программы.

Принимая во внимание все вышеперечисленное, выделим основополагающие блоки методики, предназначенной для оценки программ:

- установление важнейших задач в развитии региона;

- определение критериев для оценки программных мероприятий;

- выделение системы методов для комплексной оценки;

- отслеживание существующих и прогнозирование возможных рисков;

- установление инструментов управления рисками;

- обозначение методов оценки.

Весь комплекс данных блоков и каждый из них в отдельности требуют определенных мер по оптимизации программных целей для повышения их эффективности.

При установлении задач в региональной программе следует учитывать, в первую очередь, существующие приоритеты в его развитии – именно они позволят сделать верный выбор из всех возможных вариантов. Достичь программных целей можно лишь при условии обеспеченности необходимыми ресурсами в достаточном объеме. При этом невозможно компенсировать отсутствие одного из требуемых элементов за счет другого. Таким образом, каждый ресурс, каждое программное мероприятие являются звеном в четко выстроенной цепочке, ведущей к достижению программных целей. Определение эффекта от использования того или иного ресурса позволяет установить зависимость между исходными затратами в рамках программных мероприятий и конечным результатом – по каждому из значимых критериев.

Метод установления взаимосвязи затрат на программные мероприятия и получаемого от них эффекта позволяет провести анализ разработки программных целей и задач в разрезе каждого из критериев, а также по агрегированным критериям. Последнее особенно важно, поскольку изменение одного критерия не проходит бесследно для других критериев, и возможно, что эффект окажется разнонаправленным.

В качестве примера можно привести рост прибыли наряду с повышением показателей, характеризующих величину валового регионального продукта и увеличение поступлений в бюджет.

Отсутствие в существующей методике сформированного подхода по установлению степени взаимного влияния критериев эффективности предопределило формирование еще одного блока, в рамках которого уточняется воздействие каждого критерия в отдельности и отдельных критериев в совокупности на конечный результат – разработку многокритериальной задачи по достижению программных целей.

Множество подходов к разрешению проблемы многокритериальной оптимизации позволяет провести в агрегированном формате комплексную оценку имеющегося инструментария для достижения программных целей. Максимально эффективным и наиболее целеориентированным, на наш взгляд, является метод экспертных оценок, основанный на оценивании заданных критериев. Предполагается, что такой вариант является наиболее предпочтительным, исходя из его эффективности, лишь при условии отсутствия иного варианта, не уступающего ему по заданным критериям. В действительности варианты всегда отличаются – как минимум по одному из них.

Довольно эффективен и широко используется метод оценки, основанный на построении структуры критериев. Это могут быть такие критерии, как экологическая безопасность, экономическая эффективность и др.

Кроме того, возможно сочетание нескольких критериев в один агрегированный. Так, на основе критерия экологической безопасности и уровня жизни мы получим новый укрупненный критерий – социальный уровень, комбинация которого с экономической эффективностью, в свою очередь, дает социально-экономический уровень. На основе последнего проводится анализ реализуемой программы.

Подобная иерархическая структура критериев позволяет осуществлять комплексную оценку развития региона лицами, принимающими решения (первыми лицами), – главами администраций, их заместителями, руководителями управлений и т. д.

Исследование возможностей выделения необходимых мер при комплексной оценке вариантов программы позволяет установить важнейший компонент на данном этапе – человеческий фактор. Речь в данном случае об экспертах и первых лицах.

Руководитель, как лицо, принимающее решение, обеспечивает проведение промежуточного оценивания. Но непременным условием эффективности такого оценивания является наличие некой структуры (например, подразделения), ответственной за ее проведение. Таким образом, важна адресность оценки.

Итак, слаженное и согласованное функционирование системы определяется учетом первоочередных и критических показателей: выбором подразделений, ответственных за проведение оценки, второстепенными показателями, создающими общую картину в системе оценивания.

Подытоживая все вышесказанное, можно сделать вывод о необходимости выработки системы оценки в рамках используемой методики. Система эта должна быть гибкой, чтобы обеспечить ее высокую эффективность.

Модификация механизма реализации и оценки эффективности региональных программ предусматривает их интегрированность в национальную стратегию развития, что позволит обеспечить согласованность используемого инструментария на всех уровнях, оптимизировать затраты на достижение поставленных целей. Рассматриваемые нами приемы достаточно результативны и значительно повышают качественные и количественные характеристики социально-экономических показателей.