Арктическая зона в контексте международных экономических отношений: современные вызовы и новые подходы к правовому регулированию
Арктическая зона в контексте международных экономических отношений: современные вызовы и новые подходы к правовому регулированию
Аннотация
Цель исследования — проанализировать особенности правового регулирования международных экономических отношений в Арктической зоне. Актуальность исследования обусловлена высоким социально-экономическим значением Арктической зоны для России. Она является источником добычи многих полезных ископаемых и природных ресурсов, местом жительства коренных малочисленных народов. В современных условиях особое значение имеет проблема ее экологической защиты, осуществления хозяйственной деятельности без существенного вреда окружающей среде. Реализация социально значимых международных программ осложняется санкциями, политической и правовой изоляцией России со стороны международного сообщества. Правовое регулирование международных экономических отношений в Арктической зоне формирует юридическую основу реализации международной торговли, производства, обмена и потребления ресурсов в регионе. В качестве наиболее важных проблем автором рассматриваются вопросы регулирования надзора за предприятиями, действующим в арктической зоне, осуществления международных отношений, добычи энергоносителей, организации разведки, добычи и сбыта природных ресурсов. Новизна исследования обусловлена анализом актуальных проблем правового регулирования, вопросов, связанных с нынешним положением России в системе международных отношений. Итогом исследования является обобщение теоретических и практических проблем правового регулирования международных экономических отношений в Арктической зоне, формирование рекомендаций по их преодолению.
1. Введение
В системе современных международных экономических отношений значение Арктического региона для Российской Федерации повышается. Длинная протяженность границ, климатические, природные особенности позволяют осуществлять разнообразные виды хозяйственной деятельности. Северный морской путь, наличие запасов энергоносителей в шельфе, большие запасы пресной воды и полезных ископаемых делают этот регион одним из самых перспективных для освоения и использования. Сложный международно-правовой статус Арктики определяется нормами международного права, двусторонними соглашениями и национальным законодательством арктических государств . Комплексность международно-правового регулирования экономических отношений способствует сохранению баланса интересов арктических государств.
Современная Арктика является территорией реализации международных экономических отношений, в рамках которых страны конкурируют за юридическое и фактическое право природопользования. Отсутствие однозначного правового регулирования правового статуса Арктики порождает наличие сорных вопросов при определении принадлежности территорий и ресурсов. Актуальность данной темы обусловлена санкционным давлением на Россию, которое препятствует свободной экономической деятельности страны в данном регионе . Необходимость исследовать данную тему, анализировать потенциал правового регулирования возрастает в условиях возможного присоединения Гренландии к США. Президент США Д. Трамп 7 января 2025 года на конференции с журналистами заявил о намерении США сделать Гренландию подконтрольной. В случае реализации данного заявления геополитическая услуга для России в данном регионе возрастет. Стране будет сложнее реализовывать свои экономические интересы, выстраивать партнерские отношения с другими странами.
2. Экономические аспекты
Демографическая, экономическая и геополитическая трансформация внешней среды Арктики привела к изменению хозяйственной деятельности региона, финансирования. На ноябрь 2024 года ВВП Арктики составило 360 млрд долларов, что является 1,2% мирового ВВП. Доход от экономической деятельности региона распространяется на страны неравномерно: 10% ВВП Арктики приходится на Финляндию и Россию, 6% для Норвегии, 5% для Швеции, 2% для Датского королевства и менее 1% для США и Канады .
Одними из наиболее быстро, динамично развивающихся отраслей являются логистическая и энергетическая сферы. Так, согласно представленным данным, Россия, США, Норвегия, Гренландия и Канада обладают значительными запасами неразведанных нефти и газа (см. рис. 1).
Рисунок 1 - Распределение углеводородов между приарктическими странами
Примечание: составлено автором
Большая часть ВВП Арктики приходится на добычу сырья, энергоносителей и полезных ископаемых. Так, Норвегия добывает в Арктике 15% от всего объема произведенной страной нефти, Россия — 10%, а США — 4%. При этом Норвегия добывает в Арктике 35% произведенного страной газа, а Россия — 83% . Для небольших европейских стран, таким образом, Арктика является основным источником добычи энергоносителей, что вынуждает более ответственно относиться к проблемам развития этих рынков.
Значительную роль в экономике региона занимает Северный морской путь. Целью России было увеличить поставки товаров через него до 80 тонн ежегодно к 2024 году. Препятствием к реализации стала пандемия, международная экономическая изоляция страны, отказ от сотрудничества международных партнеров. На международном рыке нем кроме России наиболее заинтересованы Япония, Южная Корея и КНР. При этом страны Юго-Восточной Азии имеют альтернативу в виде Южного морского пути через Суэцкий канал. В перспективе Россия намерена использовать Северный морской путь для торговли с Китаем, Индией и Африкой.
Относительно новым активно растущим направлением экономики является международный туризм. В силу особых климатических условий наиболее востребованным является круизный туризм, наибольший объем услуг которого представляют Аляска и Исландия. Ежегодно Арктику посещает около 10-11 млн туристов. При этом Россией и международным сообществом признается необходимость обеспечения экологической безопасности туризма, защиты интересов коренных малочисленных народов, населяющих эту территорию.
Существенен вклад России в развитие арктического региона. Так, в 2021 году в рамках режима особой экономической зоны было зарегистрировано 288 резидентов, которые осуществляли разведку, добычу и производство стратегически важных ресурсов: газа, никеля, кобальта, меди, платиноидов, барита. Зарегистрированные резиденты заявили о готовности реализовать проекты на сумму 318 млрд. рублей, которые предусматривают создание 11 тыс. рабочих мест. В 2022 году объем инвестиций в регион составил 5, 7 млрд рублей, но уже в 2023 возрос до 9,7 млрд рублей. В 2022 году было создано 1300 рабочих мест, а в 2023 году было создано 1800. По совокупности росту экономических показателей наиболее успешным российским регионом является Архангельская область, в которой реализуется 33 крупных промышленных проекта на сумму 3,8 млрд рублей. Арктическим регионом, являющимся вторым по экономическому развитию после Архангельской области, является Мурманская область с 17 новыми проектами и совокупной суммой в 2, 9 млрд рублей. Высокие темпы развития Российских арктических регионов привели к формированию полярного индекса — характеристики, отражающей вклад наиболее крупных предприятий в местную экономику. Так, большая часть проектов финансируется и реализуется «СИБУР Холдинг», «Лукойл», «Норильский никель», «Газпром нефть», «Новатэк».
В результате санкционного давления Россия вынуждена сотрудничать с неарктическими странами, заинтересованными в экономике данного региона. Обладая более 50% площади береговой линии вдоль Северного ледовитого океана, около 70% валового регионального продукта мирового Заполярья Россия имеет возможность привлекать ресурсы дружественных стран, обеспечивать реализацию их интересов. Крупнейшим партнером в данном направлении является Китай.
3. Правовые аспекты международных экономических отношений в арктической зоне
Арктика — регион площадью около 27 млн км², примыкающий к Северному полюсу. Его высокая значимость для приарктических регионов заключается в богатстве, разнообразии природных ресурсов. Так, в Арктике содержится около 13% мировых запасов нефти, 30% природного газа, 10% никеля, 19 платиновой руды, 10% титана, а также цинк, золото и кобальт . Международно-правовое регулирование направлено на поддержание баланса интересов приарктических государств, обеспечение ресурсосберегающей экономической деятельности.
Особый международный статус Арктики обусловлен наличием в ней Северного морского пути, наличием Транспортных арктических коридоров, Северо-Западного прохода. Данный регион ценен с точки зрения запасов природных ресурсов и наличия ценных логистических путей. Проблема определения правового статуса Арктики заключается в том, что ее регулирования основывается на Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, не ратифицированной США. Данная конвенция регулирует вопрос определения границ континентального шельфа, определения принадлежности территории юрисдикциям государств. Ей установлены четкие разграничения суверенной и международной территории. При этом США является одной и пяти стран, ратифицировавшей Илулиссатскую декларацию от 2008 года, в которой определены права и обязанности прибрежных к Арктике государств. При реализации прав и обязанностей в отношении определения национальных границ США ссылается на Женевскую конвенцию 1958 г. Согласно данной Конвенции, распространение суверенных прав на шельф ограничено его глубинами, пригодными для разработки недр. На основании данной Конвенции в декабре 2023 года США расширило территорию собственного континентального шельфа примерно 380 тысяч квадратных миль морского дна. Указанное расширение осуществлялось без подачи заявки в Комиссию ООН, что позволяет говорить о незаконности данных действий.
Делимитация акваторий, их принадлежность той или иной стране определяет возможность реализации национальных интересов. В Соглашении о линии разграничения морских пространств, подписанном 1 июня 1990 г. между СССР и США определен принцип «равного отстояния», согласно которому под юрисдикцию США попадает 70% площади Берингова моря, а под Российскую только 30%. Российский парламент не ратифицировал данное соглашение, так как оно не соответствует экономическим интересам России. В данном соглашении определен принцип, что страны обязаны временно исполнять его условия до его непосредственного вступления в силу. В связи с чем Россия фактически вынуждена исполнять принятые обязательства даже без обязательной процедуры ратификации .
Основным международным органом, осуществляющим защиту, развитие Арктики, является Арктический совет. Восемь его постоянных членов (Россия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Дания, Финляндия, Норвегия, Исландия, Швеция) осуществляют международное сотрудничество в сфере экологической защиты местной флоры и фауны, собирают статистику, способствуют налаживанию экономических связей. В связи с началом специальной военной операции в России члены Арктического совета потребовали отмену ее председательства (2021–2023 гг.) . Так, в результате изменения структуры управления, председателем Арктического совета стала Норвегия. Россия утратила один из рычагов влияния на экономические отношения в регионе, вынуждена была приостановить реализацию крупных проектов. Усложнилась практическая реализация уже действующих экономических соглашений. Так, 25 июня 2021 года вступило в силу «Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана». Данное соглашение необходимо для формирования нормативно-правовой базы регулируемого рыболовного промысла. В результате дестабилизации международных экономических отношений не были сформированы подзаконные национальные акты регулирования промысла в Северном Ледовитом океане, не были установлены международно-правовые нормы вылова и порядок обеспечения принятых обязательств.
За период председательства России в Арктическом совете организация в приоритетном порядке развивала следующие направления: «Население Арктики, включая коренные народы», «Охрана окружающей среды, включая вопросы изменения климата», «Социально-экономическое развитие», «Укрепление арктического сотрудничества». За период председательства Росси в Арктическом совете ей было проведено около 90 мероприятий. В мае 2021 года Россия инициировала обсуждение вопросов социальной ответственности предпринимателей, необходимости развития государственно-частного партнерства в условиях глобализации и сохранения интересов коренных малочисленных народов. Россия активно вела консультационно-совещательную деятельность, сформировала инфраструктуру для международных коммуникаций и обсуждения экономических проблем. Отстранение России от деятельности в Арктическом совете препятствует участию страны в формировании норм международно-правового регулирования. Многие конструктивные инициативы, предложения остаются невоплощенными.
В правовом регулировании экономических отношений в Арктике можно выделить нормы как мягкого, так и жесткого права . Так, Рейкьявикская декларация 2021 года имеет много норм — принципов . То есть в ней обозначены нормы экономического взаимодействия арктических государств, которые носят рекомендательный характер. В условиях жесткой конкуренции государств за природные ресурсы такого регулирования недостаточно. Без определения санкций за конкретные нарушения обеспечить надлежащее экономическое сотрудничество арктических государств невозможно.
Международно-правовое регулирование экономических отношений в Арктике осуществляется посредством заключения деклараций, двусторонних международных договоров (Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане) и национального регулирования каждой страны. Так, Российская Федерация в отношении подконтрольной территории приняла Стратегию развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года. В соответствии с данным документом определены приоритетные направления международного экономического сотрудничества для России. Это инвестиционная сфера, развитие морских торговых путей, модернизация туристического кластера, создание промышленной и транспортной инфраструктуры.
Примечательно, что все государства арктической зоны имеют собственные национальные стратегии ее развития. Например, стратегия Швеции для Арктического региона, национальная стратегия США для Арктического региона, стратегия королевства Дания для Арктики, стратегия Финляндии для Арктического региона. В 2020 году страны актуализировали их с учетом изменений мировой экономики и политики. В соответствии с содержанием данных стратегий осуществляется заключение международных договоров, совершение экономических сделок.
Усиление санкционного давления на Россию проявляется и в нормативно-правовом регулировании Арктики. Так, 7.10.2021 Европейский Парламент принял Резолюцию № 2020/2112(INI), в которой были определены основы взаимоотношений стран ЕС с Россией в Арктике. В ней Европейский Парламент критиковал Россию за инциденты с недостаточной охраной окружающей среды (утечке дизельного топлива из ТЭЦ-3 в Норильске 29.5.2020; п. “O”, 34), несоблюдение принципов ESG . Впервые Европейский парламент обозначил особую значимость добываемого сырья, необходимость поддерживать энергоэффективнось и систему возобновляемой энергетики.
Согласно Федеральному закону от 13.07.2020 N 193-ФЗ (ред. от 22.07.2024) «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации», Арктическая зона РФ является особой экономической зоной, в которой действует институт резидентства и развитая система налоговых и неналоговых льгот. Так, резидентам предоставляется нулевая ставка на налог на прибыль в течение первых 10 налоговых периодов, нулевая ставка НДС для работ по перевозке грузов за пределы РФ морским транспортом, субсидирование до 75% страховых взносов для новых рабочих мест, индивидуальные региональные и муниципальные налоговые льготы. Так, можно сделать вывод о высокой экономической заинтересованности России в развитии экономики Арктики, а также готовность представлять прямое финансирование из бюджетов федерального, регионального и муниципального уровней.
Изменяется нормативно-правовое регулирование логистической сферы. В связи с высоким потоком морских перевозок актуализируется проблема платы за обслуживание, поддержку судов . Позиция России относительно данного вопроса изложена в Указе Президента РФ от 31 июля 2022 г. № 512 «Об утверждении Морской доктрины Российской Федерации» и Постановлении Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1487 «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути». Так, Российская Федерация подвергается критике арктическими государствами за платность ледокольной помощи, плавание в своих территориальных водах только после получения официального разрешения. При этом даже после получения разрешения иностранное судно обязано официально уведомить Российскую Федерацию о вхождении в ее территориальные воды.
Странами ЕС критикуется дискриминационный национальный режим судоходства, который по мнению Европейского парламента нарушает положения «Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982) (с изм. от 23.07.1994). В совместном заявлении JOIN (2021) 27 final ЕС определены приоритетные отрасли арктической экономики, в которых заинтересован Европейский союз . Это цифровая, логистическая инфраструктура, энергетика, инвестиции, туризм, научные исследования. Более современные акты нормативно-правового регулирования охватывают больше социально-экономических вопросов развития территории.
В резолюции № 2020/2112(INI) Европейского парламента и совместном заявлении отмечается возрастающее влияние России и Китая в регионе . В качестве рисков определены повышенные риски незаконной экономической деятельности, нарушение норм экологического права, расширение влияния на территории иных арктических государств. Так, можно сделать вывод, что экономическое партнерство России и Китая воспринимается как угроза для развития иных участников Арктического совета.
Деятельность Арктического совета, согласно заявлениям нынешнего Председателя, неэффективна из-за недостаточного финансирования. Россия, как один из его крупнейших участников, прекратила уплаты ежегодных членских взносов 14 февраля 2024 г из-за дискриминации со стороны других членов. В результате массового санкционного давления на начало мая 2023 г. более 130 совместных проектов с России, реализуемых в рамках Арктического совета, было заморожено. В результате формируются барьеры не только к экономическому сотрудничеству, но и развитию экологической сферы, социального и культурного взаимодействия.
В настоящее время проблемным остается вопрос неурегулированного статуса принадлежности Северного морского пути. В 2023 году объем грузопотока через него возрос на 37% по сравнению с 2022 годом. По оценкам исследователей, в 2024 году объем грузопотока возрастет на 92% по сравнению с 2023 годом. К 2030 году ожидается увеличение грузопотока до 150 млн тонн в год. Арктический совет настаивает, что Северный морской путь должен регулироваться международным публичным правом и не иметь над собой юрисдикции ни одной из стран, что, в свою очередь, предполагает режим свободного судоходства. Россия, в свою очередь, считает, что обладает исключительным правом на Северный морской путь, находящийся в ее территориальных водах. Среди арктических стран юрисдикцию России на него признает только Канада. Россия, в свою очередь, признает права Канады на Северо-Западный проход.
Согласно ст. 14, Федеральный закон от 31.07.1998 N 155-ФЗ (ред. от 19.10.2023) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» Северный морской путь является национальной транзитной коммуникацией. Это важный морской путь и в силу его особого статуса регулирование судоходства через него производится на основании норм национального, международного права, международных договоров. Национальная принадлежность Северного морского пути Росси определена также в ст. 5 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации» от 30.04.1999 N 81-ФЗ (ред. от 22.06.2024). Россия организует плавание в пределах Северного морского пути другим странам на разрешительной и возмездной основе. То есть использование Северного морского пути другими странами является платным и возможно только с получения предварительного разрешения.
Северный морской путь представляет экономический интерес для США, стран Западной Европы, Южной Кореи, Китая и Японии. В октябре 2022 года Д. Байден подписал американскую Национальную стратегию для арктического региона, в которой арктический путь отмечается как необходимый «для военной и экономической безопасности США». В мае 2021 года госсекретарь США Энтони Блинкен заявил о необходимости принадлежности арктической зоны не одной стране. Д. Трамп, избранный Президентом США после Д. Байдена поддерживает идею о необходимости подконтрольности Северного морского пути и присоединения Гренландии. В условиях отсутствия международного соглашения о принадлежности Северного морского пути России США ищет пути юридического использования территориальных вод Росси в своих интересах.
Внести соответствующие поправки можно в Международный кодекс для судов, эксплуатирующихся в полярных водах (Полярный кодекс), вступивший в силу для Российской Федерации 1 января 2017 года. Сам кодекс содержит много норм технического регулирования, направленного на обеспечения порядка безопасного мореплавания, пересечения морских границ. Однако указание на необходимость соблюдения национальных морских границ в Преамбуле, подтверждение принадлежности Северного морского пути России в Приложении к договору могло бы устранить претензии иностранных государств на него.
В настоящее время Арктический совет не может способствовать эффективной коммуникации всех его членов. При этом страны участницы уплачивают обязательные ежегодные взносы, реализуют сотрудничество на основании собственных национальных интересов. Решением проблемы соблюдения баланса интересов можно считать принятие Устава Арктического совета, в котором были бы определены права и обязанности участников.
4. Заключение
Таким образом, можно сделать вывод об усилении конкуренции на рынках арктического региона. Международное нормативно-правовое регулирование, направленное на сдерживание развития России, негативно влияет на экономические результаты ее деятельности, препятствует нормальному осуществлению торговой деятельности. При этом необходимо и целесообразно обозначить в международных договорах позицию, согласно которой за Россией признается право регулировать порядок нахождения на ее территориальных водах нормами национального законодательства.
С изменением председателя Арктического совета Россия утратила один из рычагов влияния на экономическое и правовое регулирование региона. В связи с этим стране будет сложнее заключать международные договоры, отставить свою точку зрения при вопросах экономического сотрудничества. Маловероятным, но действенным решением было бы оспаривание назначения нового председательства Финляндии в связи с нарушением прав России.
Проблемы экономического сотрудничества во многом обусловлены отсутствием должного нормативно-правового регулирования. В настоящее время нет ни единого международного акта, регулирующего международные экономические отношения всех арктических государств. Многие важные вопросы, значимые для всех арктических государств, регулируются на уровне национального законодательства. В результате возникает разобщенность, правовые пробелы, коллизии и экономическое сотрудничество усложняется.
В настоящее время правовое регулирование международных экономических отношений в Арктической зоне не позволяет обеспечить стабильное взаимовыгодное сотрудничество арктических стран. Для стабилизации процесса осуществления торговой деятельности необходимо пересмотреть функционирование Арктического совета, устранить пробелы, коллизии. При этом необходимо обеспечить высокий уровень регулирования как в рамках международного права, так и национальных законодательств.
В результате изменений правового регулирования 2020–2024 гг. России стало сложнее реализовывать собственные экономические интересы. Международное сотрудничество усложнено, фактически стране объявлены экономическая, политическая и правовая блокады. При этом внутреннее развитие позволяет развивать регион без внешней помощи. Однако реализация крупных проектов достигается не за счет инвестиций или торговой деятельности, а высоких бюджетных расходов, что чревато повышенной налоговой нагрузкой. Режим особой экономической зоны позволил существенно развить экономику региона, но при этом не решил проблемы, связанные с внешними взаимодействиями.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о недостатках правового регулирования экономических отношений в Арктической зоне как на уровне международного, так и национального законодательства. Решение обозначенных проблем может стать принятие международного акта, разграничивающего режим пропуска в национальные воды, определение ответственности за нарушения. Каждая из стран арктического региона осуществлять регулирование на основании собственной стратегии развития, что влечет пробелы и коллизии в праве. Для преодоления данной проблемы уместно согласование норм международного права на основании содержаний стратегий стран-участниц Арктического союза. Наиболее действенным, но маловероятным решением проблемы может быть оспаривание назначения нового главы Арктического союза в связи с дискриминацией России. Однако в актуальных геополитических условиях это представляется невозможным.
В результате решения вопросов международного правового регулирования Россия имеет широкие перспективы дальнейшего развития данного региона. В частности, трансформации особых экономических зон из-за роста окупаемости местных производств, роста международной торговли. Реальные перспективы изменения ситуации возможны в случае вывода России из международной изоляции, снятия правовой и экономической блокады.
Наиболее важной проблемой является определение исключительных прав и юрисдикции на Северный морской путь. На уровне международных договоров, соглашений необходимо закрепить его принадлежность Российской Федерации. Отсутствие нормативно-правового подтверждения принадлежности Северного морского пути России, наличие притязаний других стран на него, намерения Д. Трампа присоединить Гренландию являются угрозой интересам национальной экономики России.