НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Шунаев Д. М.

Студент Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы необходимости саморегулирования различных видов профессиональной деятельности в Российской Федерации. Освещается проблема «двойственности» правового статуса саморегулируемых организаций (СРО), раскрываются функции и полномочия последних, обсуждается вопрос о конституционности требования об обязательном вступлении в СРО для осуществления профессиональной деятельности.

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации, разрешительная деятельность.

Shunaev D. M.

Student of the Nizhny Novgorod branch of the National Research University “Higher School of Economics”

SEVERAL ISSUES CONCERNING THE SELF-REGULATION INSTITUTION IN THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract

The article considers the question of necessity of self-regulation of different kinds of professional activity in the Russian Federation. The issue of “ambivalence” of the legal status of self-regulatory organizations is covered, the functions and authorities of such organizations are described. The issue of constitutional validity of obligation to enter such organization in order to exercise professional activity is discussed.

Keywords: self-regulation, self-regulatory organizations, licensing activity.

Институт саморегулирования получил в юридической литературе широкое освещение, несмотря на своё достаточно недавнее появление в рамках российской правовой системы. В то же время, невзирая на более-менее высокую степень разработанности связанной с ним проблематики, некоторые вопросы, касающиеся проблем саморегулирования в России, до сих пор остаются не вполне разрешенными, а следовательно – актуальными. В настоящей работе мы рассмотрим три таких вопроса. Во-первых, мы постараемся разобраться, нужно ли саморегулирование как форма осуществления разрешительной деятельности в рамках российской правовой и экономической системы, или же существуют альтернативные – и более эффективные – варианты решения проблемы. Во-вторых, мы рассмотрим такую особенность правового статуса саморегулируемых организаций (далее – СРО), как «двойственность» их правового статуса, выражающаяся в выполнении как частноправовых, так и публично-правовых функций. Наконец, в-третьих, мы рассмотрим вопрос о законности и целесообразности установления законом случаев обязательности членства в СРО как условия осуществления определенных видов деятельности.

1. Саморегулирование в России: осознанная ли необходимость? В Российской Федерации институт саморегулирования – недавнее, «свежее» законодательное нововведение, однако, известное мировой практике уже довольно давно. Функционирование саморегулируемых организаций берёт своё начало в США – с межштатной торговой комиссии, образованной в 1889 году [2]. В дальнейшем аналогичные организации появились и в Европе. По образному выражению А. В. Щепотьева, основной функцией, целью создания саморегулируемых организаций в России является «приватизация государственного управления», выражающаяся в регулировании и обеспечении деятельности профессиональных субъектов в том или ином сегменте экономической деятельности [6]. При этом не исключается, что требования, предъявляемые СРО к соответствующим субъектам, могут быть выше (здесь и далее курсив наш – прим. Авт.), нежели аналогичные требования, предъявляемые государственными органами, поскольку данные организации, состоя из лиц, осуществляющих профессиональную деятельность в данной сфере, «ближе» к пониманию реального положения дел в данной области.

Возникает вопрос: а требовалось ли введение саморегулирования российской экономико-правовой сфере? Необходимо ли было «приватизировать государственное управление» на данном уровне? Некоторые авторы считают саморегулирование вообще «очевидно неудачным» нововведением [3]. Так или иначе, законодатель (причем как федеральный, так и региональный) серьезно взялся за внедрение данного института практически во все сферы предпринимательской и профессиональной деятельности, что с очевидностью подтверждается целым рядом нормативных правовых актов. Основу правового статуса саморегулируемых организаций составляет Федеральный Закон «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ (далее – Закон о СРО). Иных федеральных законов, в которых упоминается возможность (а подчас – и обязанность) осуществления саморегулирования насчитывается около семидесяти. В качестве примера можно привести следующие федеральные законы:

• «О рекламе» от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (статьи 31, 32);
• «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ (статьи 24 – 28);
• «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (статьи 48 – 50);
• «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (статьи 21 – 22.2);
• «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (статьи 21 – 24.10); и другие.

Правовая регламентация саморегулирования отдельных сфер деятельности нашла своё отражение и на региональном уровне: так, саморегулирование в сфере управления многоквартирными домами закреплено в соответствующих законах Республики Татарстан и Республики Башкортостан – в ст. 10 Закона Республики Татарстан «Об обеспечении жилищных прав граждан» от 10 октября 2011 года № 72-ЗРТ и ст. 9 Закона Республики Башкортостан «Об обеспечении защиты прав граждан на предоставление жилищных и коммунальных услуг в республике Башкортостан» от 3 июля 2012 года № 551-з. В Томской же области отдельно регламентируется правовое положение саморегулируемых организаций фрахтовщиков, водителей легковых такси - Законом Томской области от 9 марта 2010 года «О требованиях к перевозкам пассажиров легковыми такси на территории Томской области». Впрочем, никаких новшеств данное регулирование не вносит, будучи на редкость лапидарным и фактически бланкетным.

Все перечисленные выше примеры говорят об устоявшемся характере института саморегулирования в Российской Федерации. По всей видимости, законодатель счел механизм саморегулирования достаточно эффективным. Тем не менее, отдельные авторы отмечают, что в сфере, например, оценочной деятельности, несмотря на обязательность оценщиков состоять в соответствующей саморегулируемой организации и дополнительный контроль со стороны Росреестра и его территориальных органов, допускаются определённые нарушения – в частности, выражающиеся в  недостоверной оценке имущества и имущественных прав оценщиками – членами саморегулируемых организаций [4]. Является ли саморегулирование столь уж эффективным – или нужно предусмотреть какие-либо альтернативы?

Некоторые исследователи предлагают установить альтернативный механизм контроля за осуществлением определенных видов деятельности, в настоящий момент – саморегулируемых [2]. Этот механизм выражается в установлении обязанности либо вступать в соответствующую СРО, либо самостоятельно получать разрешение от соответствующего государственного органа [2]. Данный подход представляется верным, т.к. иное регулирование, по нашему мнению, ведёт к возможным злоупотреблениям и ограничениям свободы предпринимательской деятельности, в частности, по двум следующим причинам: во-первых, СРО обладают частно-публичным правовым статусом, то есть, в отличие от государственных органов, преследует не только публичный (общественно-государственный), но и частный интерес; во-вторых, в случае с некоторыми видами деятельности членство в СРО является обязательным условием их осуществления. По нашему мнению, это дает чрезвычайно широкие возможности для злоупотребления, в том числе давления СРО на своих членов, зачастую – необоснованного (и подчас незаконного). Эти вопросы мы и рассмотрим.

2. «Двойственность» правового статуса саморегулируемых организаций. В чем же она заключается? С одной стороны, СРО являются некоммерческими организациями (ч. 1 ст. 3 Закона о СРО) – субъектами частного права, преследующими свои частные интересы, пускай формально и не связанные с извлечением прибыли. С другой стороны, СРО обладают определёнными публично-правовыми функциями, выражающихся в целом спектре полномочий, которые позволяют отнести данный вид некоммерческих организаций к субъектам разрешительной деятельности – а следовательно, властным субъектам административных правоотношений.

Проиллюстрируем это следующими примерами из Закона о СРО. Данные организации уполномочены (1) контролировать соблюдение внутренних правил и стандартов профессиональной деятельности, устанавливаемых саморегулируемой организацией, (2) рассматривать жалобы на действия членов саморегулируемой организации, (3) образовывать третейские суды для разрешения соответствующих споров – и т.д.. СРО (4) проводят плановые и внеплановые проверки в отношении своих членов, а члены СРО, в свою очередь, обязаны предоставлять для проведения проверки необходимую информацию по запросу СРО, осуществляемому в порядке, определяемом самой СРО (ч. 7 ст. 9 Закона о СРО). Более того, ст. 10 Закона об СРО предоставляет соответствующему органу СРО право (5) налагать штраф на своих членов (п. 3), а также (6) рекомендовать постоянно действующему коллегиальному органу управления СРО исключить лицо из членов СРО (п. 4) в случае несоблюдения данным лицом стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, устанавливаемых СРО. Последнее в случае с, например, организациями арбитражных управляющих может иметь решающее значение, т.к. исключение из числа членов влечет запрещение осуществления профессиональной деятельности.

 Все вышеперечисленные полномочия говорят о властно-распорядительном характере деятельности СРО и позволяют, по нашему мнению, отнести СРО к числу субъектов разрешительной деятельности. Аналогичного мнения придерживается, например, и Н. В. Субанова [3]. Следовательно, они являются субъектами публичного права. В то же время относить их исключительно к субъектами либо частного, либо публичного права, нельзя. Именно по этой причине cледует говорить о некоем частно-публичном характере деятельности СРО [1].

Представляется необходимым сконструировать своего рода систему «сдержек и противовесов» для поддержания баланса частных и публичных интересов в деятельности саморегулируемых организаций. Особенно это актуально в контексте упомянутых выше злоупотреблений со стороны оценщиков, поскольку заведомо неверная оценка стоимости имущества прямо угрожает стабильности гражданского оборота. Тем не менее, законодатель этот вопрос обходит стороной. Думается, что его решением могла бы стать предложенная ранее система альтернативного регулирования (контроля): либо посредством СРО, либо посредством соответствующих органов публичной власти. Однако в настоящее время не разработано даже концепции делегирования государственных полномочий саморегулируемым организациям – и это, бесспорно, удручает.

3. Членство в саморегулируемой организации как обязательное условие осуществления профессиональной деятельности. В некоторых случаях, предусмотренных законом, вступление в СРО само по себе является, по существу, разрешением на осуществление того или иного вида профессиональной деятельности (напр., деятельности арбитражных управляющих и профессиональных оценщиков). В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)», арбитражным управляющим признается гражданин Российской Федерации, являющийся членом одной из СРО арбитражных управляющих. Часть же четвертая вышеупомянутой статьи наделяет СРО арбитражных управляющих правом устанавливать собственные условия членства, которые могут затрагивать, в т.ч., уровень компетентности соответствующего кандидата на вступление в СРО. Следовательно, разрешения и барьеры существуют не только «внутри», но и «на входе» в соответствующие саморегулируемые организации – что, кстати, говорит в пользу публичного характера их деятельности.

Не является ли данное обязательное условие членства нарушением Конституции, а именно – ч. 2 ст. 30, устанавливающий запрет на принудительное вступление или участие в любом объединении?

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 19 декабря 2005 года № 12-П указал, что данное регулирование не противоречит Конституции Российской Федерации, признав соответствующие нормы Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» не противоречащими Конституции РФ [7].

В то же время было высказано и особое мнение судьи А.Л. Кононова, который считает, что «на деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих полностью распространяется статья 30 Конституции Российской Федерации, включая запрет обязательного членства или пребывания в них помимо своей воли и желания» [7]. По нашему мнению, с позицией А.В. Кононова следует согласиться. Опять же, решением проблемы могло бы стать создание альтернативы вступлению в СРО в виде получения разрешения со стороны уполномоченного государственного органа (того же Росреестра для арбитражных управляющих и оценщиков): это, по нашему мнению, в большей степени соответствовало бы требованиям Конституции и потребностям экономического оборота, в последнем случае – поскольку позволило бы избежать злоупотреблений.

Суммируя все вышесказанное, не остается ничего иного, как вновь предложить ввести троекратно упомянутую в настоящей работе (в каждом пункте) альтернативную систему регулирования экономической деятельности: либо посредством СРО, либо уполномоченным государственным органом самостоятельно – по выбору заявителя, желающего осуществлять соответствующий вид предпринимательской или профессиональной деятельности. Тем не менее, законодатель пока пошел по иному пути – как представляется, менее затратному для казны с финансовой точки зрения, и никаких «подвижек» в данной сфере не планируется. И снова, как и почти (к счастью) всегда: contra spem spero.

Литература

1. Басова А.В. Правовые проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой // Предпринимательское право. 2008. № 1. С. 16-20.
2. Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 36-41.
3. Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. № 3. С. 32-36.
4. Субанова Н.В. Органы управления саморегулируемых организаций как объекты прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 4. С. 35-41.
5. Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012.
6. Щепотьев А.В., Белкин А.Н. Саморегулируемые организации - часть государственных контрольных функций // Право и экономика. 2008. № 7. С. 14-21.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 декабря 2005 года № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 335.

References

1. Basova A.V. Pravovye problemy priobretenija nekommercheskoj organizaciej statusa samoreguliruemoj // Predprinimatel'skoe pravo. 2008. № 1. S. 16-20.
2. Pavlodskij E.A. Samoreguliruemye organizacii Rossii // Zhurnal rossijskogo prava. 2009. № 1. S. 36-41.
3. Romanihin A.V. Samoregulirovanie po-rossijski // Zakonodatel'stvo i jekonomika. 2004. № 3. S. 32-36.
4. Subanova N.V. Organy upravlenija samoreguliruemyh organizacij kak ob#ekty prokurorskogo nadzora // Vestnik Akademii General'noj Prokuratury Rossijskoj Federacii. 2011. № 4. S. 35-41.
5. Subanova N.V. Razreshitel'nye polnomochija organov ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii. M.: Jurisprudencija, 2012.
6. Shhepot'ev A.V., Belkin A.N. Samoreguliruemye organizacii - chast' gosudarstvennyh kontrol'nyh funkcij // Pravo i jekonomika. 2008. № 7. S. 14-21.
7. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 12 dekabrja 2005 goda № 12-P «Po delu o proverke konstitucionnosti abzaca vos'mogo punkta 1 stat'i 20 Federal'nogo zakona «O nesostojatel'nosti (bankrotstve)» v svjazi s zhaloboj grazhdanina A. G. Mezhenceva» // SZ RF. 2006. № 3. St. 335.