МЕХАНИЗМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ШОТЛАНДИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Кочегарова Д.В.¹,  Новиков А.В.²

¹ ORCID: 0000-0001-9091-636X, ² ORCID: 0000-0001-9863-0104, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова

МЕХАНИЗМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ШОТЛАНДИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Аннотация

Актуальность темы исследования определяется, во-первых, изменением политического веса этнонациональных движений, во-вторых, необходимостью поиска наиболее оптимальных механизмов регулирования взаимоотношений центральных и региональных элит. Цель – определение места и роли регионального сообщества Великобритании в процессе трансформации политической системы страны. Гипотеза работы – рост общественно-политического влияния и значения региональных партий Шотландии предопределили демократизацию законодательства Соединенного Королевства. 

Ключевые слова: региональные партии, политическая система, органы государственной власти, Великобритания, Шотландия.

 

Kochegarova D.V.¹, Novikov A.V.²

¹ ORCID: 0000-0001-9091-636X, ² ORCID: 0000-0001-9863-0104, Plekhanov Russian University of Economics

THE MECHANISMS OF THE REGIONAL AUTHORITIES IN SCOTLAND: THEORY AND PRACTICE

Abstract

The relevance of the research topic is determined, for the first place, by the change in the political weight of ethno-national movements, for the second, by the need to find the most appropriate mechanisms for regulating relations between the central and regional elites. The purpose of the work is to give some information about the role of the regional parties in the process of transformation of the political system of the United Kingdom. The hypothesis of the work - the growth of social and political influence and importance of regional parties in Scotland determined the democratization of the United Kingdom.

Keywords: regional parties, political system, government authorities, UK, Scotland.

Победа лейбористов на парламентских выборах 1997 года стала началом полномасштабных преобразований в Великобритании. Вопрос о создании парламента в Шотландии и наделении его полномочиями регулирования ставки подоходного налога оказался центральной темой избирательной кампании партии Тони Блэра – «деволюция-укрепление союза» [1].

Первым шагом в проведении Конституционной реформы стало формирование специализированной комиссии, состоящей из представителей региональных партий и членов правительства Великобритании. Ее цель заключалась в разработке предложений по формированию исполнительных и законодательных органов власти в регионах. В последствии эти документы были внесены в Акт о референдуме в Шотландии и Уэльсе [2]. В соответствии с данным документом проведение референдума в Шотландии было назначено на 11 сентября 2014 года. Законодательством Великобритании определено, что в голосовании могут принимать участие граждане, зарегистрированные в качестве избирателей на местах. Поскольку не было установлено необходимое количество жителей региона, принявшего участие в голосовании для принятия решения, лейбористы пытались избежать повторения событий 1979 года, когда для проведения поправки не хватило 7,5% голосов населения, так как консерваторами было установлено условие о необходимости одобрения предложения 40% зарегистрированных избирателей [3]. Населению Шотландии предлагалось проголосовать за создание парламента и за наделения его правом регулирования ставки подоходного налога.

Непосредственно теоретической разработкой деятельности парламента Великобритании занималась Конституционная Конвенция Шотландии. В ее итоговой декларации было уделено внимание избирательной системе в законодательный орган власти региона: практике функционирования и балансу представителей различных демографических групп.

Разработкой базовых принципов функционирования парламента также занималась «Консультативная группа по разработке регламента». В ее состав входили представители ведущих партий Великобритании и гражданского общества в лице деятелей общественных организаций. Итогом деятельности группы стал доклад, опубликованный в 1999 году, под названием «Формирование шотландского парламента». В нем были сформулированы четыре основных принципа функционирования законодательного органа региона: 1) Воплощать и отражать разделение всей полноты власти между народом Шотландии, законодательными и исполнительными органами; 2) Правительство Шотландии должно быть подотчетно парламенту, который в свою очередь должен быть под контролем жителей региона; 3) Открытость и доступность участия в деятельности государственных органов; 4) Равенство возможностей для всех слоев населения представлять свои интересы в парламенте Шотландии [4].

Основным требованием, которое предъявлялось к создателям нормативно-правовой базы законодательного органа региона, было формирование парламента, существенно отличающегося от Вестминстера. В будущем предполагалось привлечение широко круга общественных организаций, жителей Шотландии для участия в решении наиболее существенных для региона проблем. Парламент региона должен стать открытым институтом, ориентированным на диалог с обществом.

Разработкой документов об учреждении парламента занималось и правительство Тони Блэра. Свои предложения они опубликовали в Белой книге 1997 года, организовав референдум в поддержку документа в 1998 году. Этот документ – итог работы Лейбористкой партии по реализации идеи деволюции. В Белой книге собраны предложения, разработанные Шотландской Конституционной Конвенцией, Консультативным Советом. В книге изложены конкретные механизмы функционирования парламента региона, которые впоследствии были выделены в Шотландском Билле и Шотландском Акте 1998 года [5].

Шотландский национальный парламент является однопалатным, в соответствии с приложением 1 Акта о Шотландии, состоит из 129 членов, 73 из которых избирается по одномандатным округам, а 56 — по пропорциональной избирательной системе в восьми многомандатным округах, сроком на 4 года. В составе парламента 17 комитетов. Сферами их законотворческой деятельности являются: экономической развитие и региональный бизнес, инфраструктура, сельское хозяйство, рыболовство и лесной промысел, окружающая среда, социальная политика, спорт и искусство, законодательство [6]. Среди основных функций парламента можно так же выделить формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Практика законотворческой деятельности Шотландского парламента отличается от общебританского парламента.

Так как процесс принятия актов парламента (законов) в Вестминстере занимает значительно больше времени и имеет в своей структуре пять этапов, в то время как в парламенте Шотландии - три этапа рассмотрения законопроекта. Это связано со стремлением создать более динамичную систему управления регионом. Однако организация процесса принятия биллей в Шотландии осложняется сопровождающим актом, который содержит подтверждение о его соответствии конституционным положениям страны, и положение в рамках компетенции региональных органов власти. Данное обстоятельство объясняется восприятием законотворческой деятельности парламента Шотландии, как субординационного. Так, на каждой стадии процесса принятия билля Вестминстер в праве либо отменить, либо приостановить дальнейшие дискуссии относительно данного вопроса.

По окончании сессии на официальном сайте парламента Шотландии публикуется подробный доклад, в котором содержится полный перечень тем, обсуждаемых депутатами, а также предложения и вопросы касательно затронутой проблемы [7].

Основная законотворческая инициатива исходит от парламента и правительства региона. Однако особенностью Шотландии является то, что большую частью биллей на рассмотрение выносит именно исполнительная ветвь власти. Так, в течение первых двух сессий, начиная с 1999 года, правительством было внесено 51 и 53 законопроектов соответственно, один из которых не был принят. Различные комитеты парламента за тот же промежуток времени внесли только 3 и 1 билль, непосредственно депутаты законодательного органа региона в первой сессии выдвинули 16 предложений, из которых только половина были приняты [8].

В соответствии с законодательством Великобритании билль в парламент Шотландии может быть вынесен на рассмотрение: исполнительной властью, комитетами и членами парламента, частными лицами.

Акты, которые были приняты за предшествующий период функционирования воссозданного законодательного органа Шотландии можно разделить на: акты правового характера, акты в сфере медицины и образования, акты в отношении природного богатства региона, акты по защите культурного наследия и исторического ландшафта территории, акты по распределению бюджетный средств. Наиболее значимой и масштабной в соответствии с количеством реализованных инициатив, является первая группа, следующей является группа актов, принятых в сфере медицины и образования [9].

С точки зрения эффективности деятельность парламента Шотландии характеризуется качественными показателями, нежели количественным измерением. Принятие законодательным органом региона наибольшего количества актов именно в правовом поле функционирования общественных институтов позволяет сделать вывод о стремлении парламентариев создать правовую базу во всех сферах жизнедеятельности региона с целью принятия решений в соответствии с собственными наработками, которые бы значительно отличались от Вестминстера.

Существенным отличием организации центральных государственных органов Великобритании от Холируда является традиция назначения премьер-министром лидера набравшей наибольшее количество голосов партии (победившей). В Шотландии посчитали данный принцип архаичным и не соответствующим демократической практике. Первый министр Шотландии- выборная должность, им становится кандидат, набравший абсолютное число голосов членов парламента.

Одной из центральных тем обсуждения, остается разделение полномочий между центральными и региональными органами власти. Однако, если относительно принципа разделения полномочий между парламентами по законотворческой деятельности не вызывает споров, то по поводу относительно финансовых разграничений ведутся постоянные дебаты.

Приобретенное право на регулирование ставки подоходного налога и возможность изменения местных налогов, установленных правительством, позволили парламенту Шотландии, влиять на формирование бюджета региона.

Данная возможность важна и для регулирования социальной сферы в интересах шотландского народа, которая является одной из наиболее проблемных зон деятельности парламентариев. Политические силы региона стремятся к большему участию в принятии решений относительно формирования бюджета. Так проводятся регулярные и открытые переговоры с центральным законодательным органом. По мнению ведущих политиков Шотландии, регион нуждается в более гибкой системе налогообложения, что связано со существенной разницей в доходах между различными слоями населения. Путем распределения денежных средств в различные районы региона, парламент имеет возможность контролировать деятельность местных органов власти. Тем не менее те меры, которые может использовать парламент Шотландии в целях сбора средств в региональный бюджет, не достаточны для полного покрытия расходов на нужды развития инфраструктуры, образования, медицины, социальной сферы в целом. Данная проблема является дискуссионной среди политиков региона. Многие поддерживают идею, в соответствии с которой парламенту Шотландии необходимо предоставление большей фискальной самостоятельности [10].

Стремление к формированию базы для самостоятельного экономического развития и принятие соответствующих законопроектов невозможно без сопоставления их с законами Соединенного Королевства, Европейского союза. В результате подобного положения регион будет эволюционно двигаться на пути к деволюции, радикального преобразования взаимоотношений центр-периферийных отношений не будет. Попытка лидера Шотландской национальной партии Алекса Салмонда повлиять на мотивацию жителей региона, с целью формирования устойчивого представления о возможностях независимого государства в современной Европе, не принесло должного результата. Большинство жителей Шотландии посчитали стабильность в составе Великобритании более предпочтительным вариантом, нежели «непредсказуемою азартную игру» в суверенное государство [11].

Одним из положительных элементов процесса деволюции, который проявился практически сразу после реализации Конституционной реформы, является признание необходимости поиска новых путей решения проблем региона, создание отличной от Вестминстера системы управления ресурсами, в которой одно из ведущих положений отводится общественному сектору.

Первые выборы в воссозданный парламент Шотландии приходятся на 1999 год. Безусловным лидером избирательной кампании стала Лейбористская партия, которая поддерживала идею деволюции, была инициатором расширения самоуправления в регионах и предложила наделить законодательные органы Шотландии правом регулирования ставки подоходного налога, на выборах Лейбористская партия получила 56 мест. На втором месте, c результатом в 35 мест, оказалась Шотландская национальная партия, главной задачей которой было и остается – создание независимого государства. У либерально демократической и консервативной партий 18 и 17 мест соответственно [11].

Сформированный парламент приступил к анализу экономической ситуации в регионе, изучению проблемных зон, созданию стратегического плана развития, получившего название «Новая Экономика». Главными пунктами плана были: 1) необходимость решения накопившихся экономических проблем; 2) поиск новых возможностей для развития промышленного сектора [12]. Успехи в сфере экономики парламент связывал с возможностью шире использовать достижения прикладной науки, при условии ее должного финансирования, а также расширении сотрудничества правительства и бизнеса.

В течение первой сессии парламентом было принято 62 закона, из которых 50 были направлены исполнительной властью (в том числе 4 бюджетных билля), 8 были инициированы депутатами, 3 комитетами парламента и один частный билль [13].

В конце 2000 года Комитет по Аудиту опубликовал отчет об итогах строительства нового национального парламента Шотландии. Одной из центральных тем, затронутых в документе, был уровень работы законодательного органа на практике (бессистемность отчетности), в то время как его структура и порядок деятельности позволил принимать участие в решении значимых для региона вопросов общественный сектор, необходимо продолжать создавать необходимые для диалога власти и гражданского общества условия [14].

 На выборах в национальный парламент Шотландии 2003 года ситуация с распределением мест в законодательном органе региона коренным образом не изменилась, Лейбористская партия – безусловный лидер (50 мест), ШНП (27 мест), Консервативная партия и Либерально-демократическая 18 и 17. Однако примечательным фактом является возрастание числа малых партий региона, таких как Партия Зеленых и Социалистическая партия, в представительном органе Шотландии. Новому парламенту необходимо было использовать методы работы первой сессии с учетом замечаний Комитета по Аудиту и стремиться к реализации поставленной цели – создание более гибкой системы управления, отличной от Вестминстера.

По сравнению с первой сессией за вторую сессию было принято 9 частных актов. Наблюдается увеличение инициативы от общественности, что связано с целенаправленной политикой Шотландии, стремление к открытости и доступности власти для граждан [15].

Выборы в парламент 3 созыва стали переломными для соотношения категорий «деволюция-независимость», которые на протяжении всего существования Шотландии были в центре внимания всего политического сообщества региона. Победа Национальной партии Шотландии (47 мест) ознаменовало начало кампании за образование самостоятельного государства посредством проведения референдума. Для этого лидеру партии – Алексу Салмонду необходимо большинство голосов в национальном.

Таким образом, теоретической разработкой состава законодательного органа региона, избирательной системой, особенностями его функционирования занимались: Шотландская Конституционная Конвенция, Консультативная группа, правительство во главе с Тони Блэром. На базе предоставленных организациями документов в 1998 году был принят Акт о Шотландии 1998 года, в соответствии с которым парламент региона объявлялся однопалатным, он назначал правительство, которое возглавлял премьер- министр (выборная должность). Согласно принятому закону, в Шотландии вводилась смешанная избирательная система. Целью практической деятельности парламента является создание правовой базы, посредством которой будет решатся обширный круг проблем региона без привлечения Вестминстера.

Литература

1. Манифест Лейбористкой партии Великобритании на парламентский выборах 1997 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт лейбористкой партии. 2015. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1997/1997-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 27.03.2016).
2. Матюхина, Т. В. Деволюция в Великобритании на рубеже XX – XXI вв. / Т. В. Матюхина. – Красноярск: ИПК СФУ, 2008. – С. 96-107.
3. Акт о Шотландии 1998 [Электронный ресурс] // Shetland. 2012. URL: http://www.shetland.gov.uk/OIOF/documents/ScotlandandDevolution-1997.pdf (дата обращения: 27.03.2016).
4. Report of the Consultative Steering Group on the Scottish Parliament [Электронный ресурс] // Официальный сайт парламента Шотландии. URL: http://www.scottish.parliament.uk/PublicInformationdocuments/Report_of_the_Consultative_Steering_Group.pdf (дата обращения: 27.03.2016).
5. Еремина, Н. В. Этнорадикальные партии Соединенного Королевства в условиях кризиса: проблемы и перспективы // Вестн. МГИМО-Университета. – 2011. – № 5, т. 5. – С. 34.
6. Scotland Act 1998 [Электронный ресурс] // Законодательство Великобритании. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/46 (дата обращения: 27.03.2016).
7. Official report. Meeting of the parliament [Электронный ресурс] // Официальный сайт парламента Шотландии. 15 марта 2015. URL: http://www.scottish.parliament.uk/parliamentarybusiness/28862.aspx?r=9889&mode=pdf (дата обращения: 27.03.2016).
8. Акты партламента Шотландии [Электронный ресурс] // Официальный сайт Парламента Шотландии. 2015. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp (дата обращения: 27.03.2016).
9. Acts of Scottish Parliament [Электронный ресурс] // Официальный сайт Парламента Шотландии. 2015. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp (дата обращения: 27.03.2016).
10. Громыко, А. Л. Великобритания: эпоха реформ / А. Л. Громыко. – М.: Весь мир, 2007. – C. 341-345.
11. Андреева, Т. Л., Васильева, А. С. Референдум 2014 г. как заключительный шаг на пути к политической независимости Шотландии / Т. Л. Андреева, А. С. Васильева // Вестник Томского государственного университета. История. – 2014. – № 2. – C. 28. [Электронный ресурс] // Sun. 2015. URL: http://sun.tsu.ru/mminfo/000063105/his/28/image/28-108.pdf (дата обращения: 27.03.2016).
12. Результаты выборов в национальный парламент Шотландии 1999 год [Электронный ресурс] // Свободная Энциклопедия. 2015. URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_Parliament_general_election,_1999 (дата обращения: 27.03.2016).
13. Еремина, Н. В. Проблема статуса Шотландии в 90-е годы XX века / Н. В. Еремина. – СПб.: Евразия, 2005. – С. 157
14. Summaries of Bills [Электронный ресурс] // Официальный сайт парламента Шотландии. 2015. URL: http://www.scottish.parliament.uk/S1_Bills/Summaries_of_Bills_Passed_by_the_Scottish_Parl (дата обращения: 27.03.2016).
15. Devolution in Scotland 5 April 2004 Isobel White and Jessica Yonwin Parliament and Constitution Centre [Электронный ресурс] // Официальный сайт парламента Шотландии. URL: http://www.scottish.parliament.uk/S1/official_report/cttee/audit-00/aur00-06-02.htm (дата обращения: 27.03.2016).

References

1. Manifest Lejboristkoj partii Velikobritanii na parlamentskij vyborah 1997 goda [EHlektronnyj resurs] // Oficial'nyj sajt lejboristkoj partii. 2015. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1997/1997-labour-manifesto.shtml (data obrashcheniya: 27.03.2016).
2. Matyuhina, T. V. Devolyuciya v Velikobritanii na rubezhe XX – XXI vv. / T. V. Matyuhina. – Krasnoyarsk: IPK SFU, 2008. – S. 96-107.
3. Akt o SHotlandii 1998 [EHlektronnyj resurs] // Shetland. 2012. URL: http://www.shetland.gov.uk/OIOF/documents/ScotlandandDevolution-1997.pdf (data obrashcheniya: 27.03.2016).
4. Eremina, N. V. EHtnoradikal'nye partii Soedinennogo Korolevstva v usloviyah krizisa: problemy i perspektivy // Vestn. MGIMO-Universiteta. – 2011. – № 5, t. 5. – S. 34.
5. Akty partlamenta SHotlandii [EHlektronnyj resurs] // Oficial'nyj sajt Parlamenta SHotlandii. 2015. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp (data obrashcheniya: 27.03.2016).
6. Gromyko, A. L. Velikobritaniya: ehpoha reform / A. L. Gromyko. – M.: Ves' mir, 2007. – C. 341-345.
7. Andreeva, T. L., Vasil'eva, A. S. Referendum 2014 g. kak zaklyuchitel'nyj shag na puti k politicheskoj nezavisimosti SHotlandii / T. L. Andreeva, A. S. Vasil'eva // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Istoriya. – 2014. – № 2. – C. 28. [EHlektronnyj resurs] // Sun. 2015. URL: http://sun.tsu.ru/mminfo/000063105/his/28/image/28-108.pdf (data obrashcheniya: 27.03.2016).
8. Rezul'taty vyborov v nacional'nyj parlament SHotlandii 1999 god [EHlektronnyj resurs] // Svobodnaya EHnciklopediya. 2015. URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_Parliament_general_election,_1999 (data obrashcheniya: 27.03.2016).
9. Eremina, N. V. Problema statusa SHotlandii v 90-e gody XX veka / N. V. Eremina. – SPb.: Evraziya, 2005. – S. 157