ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

Малиновская О.В.¹, Бровкина А.В.²

¹Доктор экономических наук, профессор,

²доцент,

Санкт-Петербургский государственный университет морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова.

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

Аннотация

В статье рассмотрены преимущества государственно-частного партнерства, как перспективного способа финансирования инвестиционных проектов, и условия его эффективного функционирования. 

Ключевые слова: государственно – частное партнерство, финансирование инвестиционных проектов, инфраструктурные инвестиционные проекты.

Malinovskaya O.V.¹, Brovkina A.V.²

¹Doctor of Economics, professor,

²docent,

St. Petersburg State University of sea and river fleet of a name S.O.Makarov, St. Petersburg.

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS THE TOOL OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF INVESTMENT ACTIVITY IN THE MODERN WORLD

Abstract

The article discusses the benefits of public-private partnership as a promising way to finance investment projects and the conditions for its effective functioning.

Keywords: public – private partnership, financing of investment projects, infrastructure investment projects.

Процессы изменений на политическом пространстве мира и страны, социально-политические преобразования последних десятилетий, геостратегические угрозы современного мира, интенсивные процессы глобализации, регионализации и информатизации создали основу для плодотворной интеграции усилий власти и бизнес – сообщества в решении задач удовлетворения потребностей населения в широком спектре услуг, традиционно являвшихся сферой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Проблемы интеграции усилий потребовали развития комплекса мер, выходящих за рамки управленческой, технологической компетенции и особенно финансовых возможностей государственного и частного секторов и привели к появлению нового феномена современности - государственно-частного партнерства (ГЧП), функционирующему в инвестиционной сфере. По заявлению Марека Белька, исполнительного секретаря европейской экономической комиссии ООН, «ГЧП прежде всего помогает избежать возможного негативного эффекта от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг, с одной стороны, и полной приватизации, с другой. ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов. Этот сбалансированный подход особенно приветствуется в предоставлении общественных услуг, которые касаются основных потребностей каждого человека»[1].

Следовательно, в современных условиях ГЧП можно рассматривать как особый вид сотрудничества государства и бизнеса при реализации инвестиционных проектов федерального и регионального значения, стимулирующих процессы модернизации экономики и социальной сферы России.

В современном мире ГЧП рассматривается как важнейший инструмент развития, прежде всего, инфраструктуры и преодоления ее дефицита во многих странах. Следует отметить, что сегодня институт ГЧП функционирует более чем в 100 странах и демонстрирует и успехи, и неудачи. Исследование опыта его становления и развития имеет исключительное значение для стран, апробирующих этот институт на собственной экономической почве. Практика мирового становления и развития ГЧП свидетельствует, что этот институт не является волшебным инструментом, который сам по себе способен кардинально изменить уровень инвестиций и качество инфраструктурных проектов, но в нем заложены мощные предпосылки этого изменения. Так, ГЧП обладает значительным потенциалом преимуществ, позволяющих рассматривать его как эффективный инструмент развития инфраструктуры:

• привлечь дополнительные финансовые ресурсы на основе консолидации финансовых средств бизнес - сообщества и государства;
• предоставить лучшее качество услуг для государственного сектора, обеспечив при этом экономию ресурсов;
• создать стимулы для развития экономики на основе преодоления инфраструктурной ограниченности;
• достичь роста эффективности и снижения расходов на стадии строительства и эксплуатации новых и реконструированных объектов;
• обеспечить становление и апробацию инновационных инструментов секторального и в целом национального развития.

Как свидетельствуют аналитические отчеты мировых экономических институтов (ЕЭК при ООН, Мировой банк, ЕБРР, ОЭСР и т.д.),  для качественного функционирования ГЧП необходимо:

• развитие институтов развития и поддержки ГЧП, базирующихся на политической воле и экономической компетентности;
• соблюдение прозрачных и эффективных процедур принятия и реализации проектов в формате ГЧП;
• ответственность органов власти перед обществом в целом и перед населением определенных территорий, в которых реализуются ГЧП-проекты;
• компетентные государственный и частный сектора, обеспечивающие "эффективное управление" ГЧП-конструкциями во всех сферах его применения.

Эффективность сотрудничества государства и бизнеса в рамках ГЧП определяется тем, насколько оно открыто, доверительно и не отягощено нарушением взаимных обязательств.

Наиболее емко и полно спектр использования ГЧП определен немецким законодательством, которое фиксирует: «ГЧП используется тогда, когда ...частные лица могут выполнять ... государственные задачи ... также хорошо или даже лучше, чем государство» (параграф Положения о федеральном бюджете). При этом повышение эффективности достигается путем:

• соблюдения принципа жизненного цикла инвестиционного проекта;
• правильного распределения задач и рисков между участниками партнерства;
• улучшения механизмов стимулирования участников партнерства.

К основным целевым позициям ГЧП-проектов относятся:

А) Ответственность государства за объем и качество услуг, а не только за наличие дополнительного объекта инфраструктуры;

Б) Использование квалификации и опыта частного сектора (ноу-хау и менеджмент) в области проектирования, строительства, эксплуатации инфраструктуры для оказания услуг, объем и качество которых определяются государством;

В) Априорная идентификация рисков и их передача стороне, которая может эффективнее ими управлять;

Г) Обеспечение возмещения затрат частного сектора  в зависимости от качества его работы;

Д) Сравнение механизма ГЧП с традиционной схемой государственных закупок с точки зрения эффективности расходования средств и целесообразности использования схемы ГЧП.

В современных условиях Российская Федерация и страны СНГ (прежде всего Казахстан, в котором наиболее эффективно функционирует инструментарий ГЧП) рассматривают ГЧП в качестве важного механизма развития и повышения конкурентоспособности национальной экономики и драйвера экономического роста. Экономический спад предоставляет уникальную возможность для Российской Федерации внедрить новые практики и финансовые инструменты для реализации ГЧП-проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это создаст предпосылки для экономического роста в секторах, имеющих стратегическое значение для Правительства. Несмотря на кризис, у частных инвесторов есть финансовые ресурсы для инвестирования в проекты с приемлемым уровнем риска и государственной поддержкой. Демонстративным примером является Пулково-1, проект реконструкции которого реализуется на основе соглашения о  ГЧП между правительством Санкт-Петербурга, ОАО «Аэропорт „Пулково“ и ООО „Воздушные ворота северной столицы“, которое выступает оператором аэропорта». В марте 2015 года «Пулково-1» возобновил работу после реконструкции, которая длилась год. Терминал принял первых пассажиров, которые прибыли из Москвы. В первый рабочий день обновленный терминал обслужил 99 внутренних рейсов, из них 40 – на вылет и 59 – на прилет. Летом 2015 года завершится строительство дополнительного здания, примыкающего к «Пулково-1». Сумма инвестиций в проект составила 60 миллионов евро. С вводом этого объекта ежегодная пропускная способность аэропорта Пулково увеличится еще на миллион человек – до 18 миллионов пассажиров. К ряду таких масштабных проектов следует отнести и проект по строительству скоростной автодороги Москва - Санкт-Петербург (на участке 15-й км – 58-й км), находящийся в стадии реализации, по которому было привлечено уже 36,6 млрд. руб. частных инвестиций, что, по оценке аналитиков Intesco Research Group, составляет долю в 55% от общего объема вложенных в проект средств. Концессионное соглашение было заключено с компанией, входящий в группу Vinci (Франция). Частный инвестор строит и эксплуатирует (временное владение) построенный объект в течение срока действия соглашения. Источник финансирования проекта на стадии эксплуатации и одновременно возврат вложенных на стадии строительства средств будет осуществляться за счет сбора концессионером платы с пользователей объектом в свою пользу. На 01.01. 2015 года в России реализуется более 300 ГЧП-проектов в различных сферах производственной и социальной инфраструктуры. Кроме практической реализации ГЧП-проектов в России сформировалась благоприятная институциональная среда для их развития и исследования эффективности проектов, она содержит:

• нормативно-правовое поле становления и функционирования ГЧП-проектов на федеральном и региональном уровне, которое сегодня находится в стадии интенсивного развития;
• выбор финансовой структуры, обслуживающей финансирование ГЧП-проектов, которым является Внешэкономбанк. В 2010 году Наблюдательный совет ВЭБ одобрил Программу по финансированию содействия проектам регионального и городского развития (далее – Программа ФСПР) объемом 10,9 млрд. руб. на период 2011-2015 годов. Оператором Программы ФСПР определена дочерняя компания Внешэкономбанка - открытое акционерное общество «Федеральный центр проектного финансирования» Основной целью Программы ФСПР является оказание финансового, консультационного и технического содействия органам государственной и муниципальной власти по подготовке инвестиционных проектов для решения проблем регионального и городского развития на условиях государственно-частного партнерства. Программа ФСПР направлена на расширение возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

А) по предварительной подготовке Проектов (включая разработку концепции, ТЭО, проектно-сметной документации, юридической модели, финансовой модели, технического решения), обеспечивающей повышение их инвестиционной привлекательности привлечение заинтересованных и якорных инвесторов, участников конкурса;

Б) по подготовке и проведению конкурсных процедур по отбору инвесторов для реализации Проектов.

• создание региональных структур управления ГЧП-проектами (региональный центр ГЧП). Конкретная работа региональных центров ГЧП состоит в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональных властей, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулировании условий контрактов. С целью оказания содействия по созданию региональных центров ГЧП в составе администраций регионального уровня Центром ГЧП Внешэкономбанка разработаны «Методические рекомендации по созданию и организации деятельности региональных центров ГЧП в субъектах Российской Федерации»;
• отработка различных схем ГЧП-проектов и их методическое обеспечение;
• создание отраслевых структур управления ГЧП-проектами на уровне отраслевых министерств, ответственных за подготовку и реализацию ведомственных целевых программ;
• развитие бенчмаркинга функционирования ГЧП-проектов. С 17 по 20 марта 2015 года в Москве состоится второй инфраструктурный конгресс «Российская неделя государственно-частного партнерства». Российская неделя ГЧП проводится для демонстрации лучших практик реализации проектов ГЧП в различных отраслях инфраструктуры с целью их дальнейшего развития в субъектах РФ. Организатором Недели ГЧП выступает Центр развития ГЧП при поддержке Министерства экономического развития РФ и Торгово-промышленной палаты РФ.Cстратегические партнеры – Агентство стратегических инициатив, Российский фонд прямых инвестиций, Газпромбанк и др[2]. ;
• разработка и апробация Рейтинга регионов России по уровню развития ГЧП. В 2014 году вышло Распоряжение Правительства РФ, согласно которому теперь Рейтинг учитывается как один из показателей оценки эффективности инвестиционной деятельности губернаторов. При этом согласно установленным в Распоряжении целевым показателям, в среднем по стране необходим скачок уровня развития ГЧП на 30%. Следует отметить, что в современных условиях на первом месте в Рейтинге находится Санкт-Петербург. В Санкт-Петербурге на начало 2014 г. зарегистрировано 5 ГЧП-проектов только в транспортной инфраструктуре: 3 - в секторе автодороги, 1 - аэропорт, и 1 в логистике. Среди них наиболее известные - это Западный скоростной диаметр (реализуется с 2003 г.) и уже упомянутая реконструкция аэропорта "Пулково" (2010-2013 гг.). Второй проект был даже назван сделкой года в инфраструктурном мире в двух тематических иностранных журналах (Infrastructure Journal и Infrastructure Investor). Собственно, успешный опыт реализации этих двух проектов и поставил Санкт-Петербург на первое место среди регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства (по версии Центра развития ГЧП при поддержке Министерства экономического развития и Торгово-промышленной палаты РФ), и именно они стали своеобразным символом развития механизмов ГЧП в России. Но уже сегодня в Санкт-Петербурге реализуются менее объемные, и потому более интересные с точки зрения опыта для других регионов проекты. Прежде всего эти проекты относится к социальной инфраструктуре и затрагивают не только региональные, но и муниципальные проблемы развития территории, что соответствует практике развития ГЧП в развитых странах;
• функционирование Единой информационной системы государственно-частного партнерства в Российской Федерации – официальный ресурс по ГЧП, созданный в рамках информационного сотрудничества Некоммерческого партнерства «Центр развития государственно-частного партнерства» и Министерства экономического развития Российской Федерации. Цель создания Информационной системы – обеспечение участников рынка актуальной информацией о развитии механизмов государственно-частного партнерства и о проектах, реализуемых на основе ГЧП в субъектах Российской Федерации. Одновременно открыт портал ГЧП-Россия.Ру (ppp-Russia.ru) – это независимый информационно-аналитический портал, на котором представлена актуальная информация об основных инструментах ГЧП (Инвестфонд РФ, концессии, ОЭЗ) и реализуемых на их основе инвестиционных проектах. Портал ГЧП-Россия.Ру формирует независимое медиа-пространство, в котором государство и бизнес могут в оперативном режиме сверять собственные позиции по экономическим, социальным и правовым вопросам ГЧП.

Динамизм формирования и становления ГЧП в России связан:

• с продолжением и завершением работы по развитию нормативно-законодательного поля ГЧП, прежде всего принятием Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», который рассмотрен Думой во втором чтении, а также поправками в концессионное законодательство, вступающими в силу в 2015 году, разработками механизма частной инициативы, а также принятием ФЗ "Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций", проект которого находится в Государственной Думе;
• с развитием инструментов субсидирования региональных проектов ГЧП в том числе и из средств федерального бюджета на основе использования Tax Increment Financing (TIF) – механизма финансирования инфраструктурных инвестиционных проектов, использующий эффект роста налогов в результате реализации этих проектов. За счет реализации проекта TIF в бюджет поступают дополнительные налоговые доходы (с некоторым лагом относительно начала реализации проекта). Эти дополнительные доходы как правило направляются на финансирование затрат по TIF (являются связанными). По окончании проекта TIF все дополнительные доходы поступают в бюджет;
• с развитием новых секъюритизированных источников финансирования ГЧП-проектов – инфраструктурных облигаций, принципиальная особенность которых учитывает инструментарий ГЧП. В соответствии с проектом ФЗ "Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций" под инфраструктурной облигацией понимается облигация, эмитируемая специализированной проектной организацией с целью привлечения денежных средств, предназначенных для финансирования создания и (или) реконструкции инфраструктуры, исполнение обязательств по которой обеспечено в размере и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом»
• с разработкой механизмов предоставления государственных гарантий, в том числе и под инфраструктурные облигации.

Таким образом, развитие институциональных основ становления института ГЧП на современном этапе необходимо сосредоточить на вопросах разработки необходимых подзаконных актов и выработке эффективной системы управления сферой ГЧП, как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом региональный уровень может рассматриваться как приоритетный, поскольку институт ГЧП затрагивает проекты муниципального уровня, носящие инфраструктурный характер. Особого внимания заслуживают перспективы унификации правил реализации проектов ГЧП в странах Евразийского Экономического Союза и СНГ.

Литература

1. Проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», http://www.consultant.ru/law/hotdocs/19294.html

References

1. Draft Federal Law "On Public-Private Partnership", http://www.consultant.ru/law/hotdocs/19294.html

[1] Европейская экономическая комиссия при ООН -http://safbd.ru/sites/default/files/rukovodstvo_eek_oon_po_gchp.pdf

[2]  Справочно: Первый инфраструктурный конгресс «Российская неделя государственно-частного партнерства» состоялся с 11 по 13 марта 2014 года в Москве в ММПЦ «РИА Новости». В проведении деловой программы конгресса приняли участие представители Минэкономразвития России, Минтранса России, Минздрава России, Минтруда России, Правительства Москвы, а также эксперты ведущих российских и зарубежных финансовых институтов, консалтинговых компаний и бизнес структур. Всего в мероприятиях Российской недели ГЧП 2014 участвовало свыше 1500 человек.