НАВАЖДЕНИЕ БЮРОКРАТИИ

Маслюкова Е.В.¹, Шашерина М.В².

¹Преподаватель, Южный федеральный университет; ²Студент, Южный федеральный университет

НАВАЖДЕНИЕ БЮРОКРАТИИ

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению бюрократического аппарата через модель институциональной экономики «принципал-агент» и комплексному анализу феномена поведения чиновника. Такое исследование позволит понять причины искажения функций аппарата чиновников в современной России и обозначить некоторые аспекты решения этой проблемы.

Ключевые слова: бюрократия, институциональная экономика, рациональное поведение.

Maslyukova E.V.¹, Shasherina M.V.²

¹Lecturer, Southern Federal University; ²Student, Southern Federal University

THE OBSESSION OF BUREAUCRACY

Abstract

The article discusses the bureaucracy through a model of institutional economics "principal-agent" and comprehensive analysis of the phenomenon of official behavior. Such research will allow to understand the causes of distortion functions of the machine in modern Russian officials and to outline some aspects of the solution to this problem.

Keywords: bureaucracy, institutional economics, rational behavior.

Любое государство неминуемо сталкивается с явлением бюрократии как менеджером по воплощению идей правящей элиты. Отношение к бюрократии в обществе во многих случаях ярко-выраженное негативное. Однако явная необходимость в этом институте и почти бессознательное стремление человечества еще с глубокой древности в иерархии общественного строя являются условиями невозможности устранения столь нелюбимого аппарата управления.

Причины необходимости существования бюрократии и принципы осуществления исполнительной власти с рациональной точки зрения были описаны еще М. Вебером в его монументальном труде «Политика как признание и профессия». Хотя «служители народа» в концепции Вебера являются важной институциональной единицей и, при условии соблюдения приведенных им правил осуществления властных функций заданной организационно структуры, крайне полезным инструментарием, в сущности современной бюрократии более подходит определение, которое было сформулировано еще 1745 г. французским экономистом Винсентом де Гурне. Понятие бюрократии тогда имело уничижительный смысл - «им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии)» [1].

В условиях современных реалий и тенденций развития принципов бюрократического аппарата в России актуально, несомненно, исходное определение данного слова. Для того чтобы понять причины такого вырождения, выяснить аспекты, которые привели к отчуждению бюрократии от человека, утилизации исходных функций и обесчеловечиванию чиновника в глазах общества, необходимо разобраться в побуждениях, которые руководят современными бюрократами и той модели, в условиях которой существует современный институт управленческой власти в России. Рассматриваемый ниже политический институт имеет влияние и на экономическую составляющую. Необходимо подчеркнуть, что здесь представлена оценка бюрократии как части политэкономии под призмой институционализма.

Несомненно, создание института бюрократии было связано с необходимостью строго соблюдения, воплощения в жизнь и контроля над осуществлением нормативных актов законодательной власти, и чиновничий аппарат должен был с самоотречением и из самых благих убеждений исполнять обязанности, возложенные на него высшей политической элитой, выражающей волю и интересы всего общества. М. Вебер утверждал, что чиновникам не пристало смешивать свои функции управляющего с принятием политических решений, так как у него недостает на это профессиональных навыков и качеств, которые присущи истинному деятелю правящей элиты. Вработах, посвященных изучению политики, Вебер выявляет некоторые качества, которыми должен обладать чиновник [2]:

 - бесстрастность и безличность;

- готовность выполнить любой приказ;

- профессиональная квалификация;

-предпочтение чувства долга всем остальным;

- умение эффективно действовать в рамках существующих законов и предписаний.

Предполагается, что бюрократ должен четко выполнять указанные нормативы, не вмешиваться в политическую деятельность и не предпринимать решений, противоречащие предписаниям. Из этого следует, что и ответственности за принимаемую элитой политику он не несет. Однако, в действительности, бюрократ вовсе не роботизированное и идеализированное существо.

Чиновник, являясь представителем вида homosapiens и его современной модификацией homoeconomics, действуют с точки зрения «рационального эгоиста», поступая на свою службу из побуждений будущего роста благосостояния и повышения статуса. Безусловно, на определенных этапах интересы государственной элиты могут совпадать с целями чиновника, однако в случае несовместимости таковых, чиновник действует из соображения собственной выгоды. Так, Г. Таллок в своем труде «Политика бюрократии» (1965 г.) выявляет у профессионального круга чиновников и управленцев уникальную способность подменять интересы общества своими целями, в частных случаях искажая информацию в случае, если это гарантирует его карьерный рост или материальную выгоду [3].

Такая ситуация на примере функционирования экономических институтов характерна для модели принципал-агент, описанной в 1933 году А. Берли и Г.Минзом в их книге «Современная корпорация и частная собственность». Столкновение интересов правящей элиты, которая здесь выступает в качестве принципала-владельца, и агента-управляющего, представленного бюрократическим аппаратом, приводит к искажению системы управления, модификации законов и манипулированию ими на местах, превышению полномочий чиновников. Это влияет на то, что у общества формируется негативное представление не только о бюрократах, но и о политической власти в целом. «Правительства рассматриваются как эксплуататоры граждан, а не как средства, дающие гражданам обеспечить себятеми товарами и услугами, которые легче всего получить, действуя сообща или коллективно», - подчеркивает Дж. М. Бьюкенен в статье «Политика без романтики».

Со временем «чиновник - рациональный эгоист» на определенном уровне своей карьерной лестницы приходит к выводу, что самому действовать неэффективно и небезопасно с законодательной точки зрения. Как следствие, бюрократический аппарат становится не только инструментом осуществления исполнительной власти, но и группой специальных интересов, стремящейся к достижению собственного благополучия. Каждый член этой группы желает не только определенной материальной отдачи, но еще и сокращения собственных усилий и времени, потраченных для её получения. Он стремится обзавестись большим количеством подчиненных и переложить на них свою работу. Это стремление становится частью цепной реакции непомерного разрастания бюрократического аппарата. Данная идея была представлена в трактате Н. С. Паркинсона «Как заменить одного служащего на семерых» и сформулирована в виде следующего закона: «Работа заполняет все отпущенное на нее время. Поскольку работа растягивается во времени, то объем ее никак или почти никак не связан с числом выполняющих ее людей» [4].

Таким образом, мы получили поэтапное объяснение тенденции разбухания бюрократического аппарат и выявили некоторые причины неэффективности выполнения возложенных на чиновников функций.

Образуя группу особых интересов, бюрократический аппарат лавирует между различными путями поведения во взаимоотношениях с политической верхушкой и общественностью, что дает почву для классификации моделей взаимодействия бюрократии и окружающего мира. Одна из первых вариаций таких моделей была описана в 1963 году (С. Эйзенштадт), согласно которой можно выделить три вида бюрократии в зависимости от типа общества [5] (рис.1).

Рис. 1 – Виды бюрократии в зависимости от типа общества

Такая модель позволяет понять мотивы действий чиновников,оценить уровень развития института гражданского общества и политической власти.

Рассмотрим подробнее второй вид, который наиболее характерен для современной реалии России. Бюрократия, ориентированная сама на себя,установилась в новой демократической России по ряду причин. Во-первых, длительная борьба между различными политическими группировками за власть в стране после развала СССР привела к укреплению и росту самостоятельности чиновничьего аппарата, коррумпированности и легализации интересов некоторых неформальных организаций. Во-вторых, во время слома старой системы и исключения кадров не была вовремя организована квалифицированная замена, что стало причиной низкого уровня профессионализма и эффективности большинства служащих.

Вследствие этого, бюрократия сейчас уже практически не контролируется политиками в связи с огромными размерами самого аппарата, но все еще не контролируется гражданским обществом вследствие отсутствия последнего на данном этапе развития. В условиях автономности верхи бюрократии действуют в своих личных интересах и превращают чиновничью службу в семейное «дело». Перечисленные особенности характеризуют Россию как переходное общество, в котором до сих пор не установлены четкие разграничения функций институтов,последствиями чего являются и социальная неудовлетворенность, и низкий уровень экономического развития, и неэффективность политической власти.

Несмотря на ряд негативных факторов эгоистичного поведения чиновников, бюрократия,тем не менее, выступая в качестве группы специальных интересов, имеет особый вес на современной политической арене, действуя или совместно с политической элитой, или в качестве эгоистичного индивидуалиста. Здесь бюрократы способны как взаимодействовать с политиками, являясь независимыми экспертами и консультантами при принятии законов, так и самостоятельно интерпретировать уже существующую законодательную базу в собственных интересах, что часто негативно сказывается на обществе и социальном климате. Более того, действие в личных интересах может привести к коррупции, лоббированию, сращиванию с мафиозными группировками или к захвату политической власти, подменой исходной на административную власть, а так же объединению с финансовыми и промышленными элитами и установлению власти олигархии.

Однако вышеперечисленные негативные последствия наступают лишь в случае не подконтрольности бюрократического аппарата, что бывает в ситуации непрерывного разрастания. Отсюда следует, что основная цель для предотвращения наваждения бюрократии и использования всего потенциала управленческой власти - это сокращение самого аппарата, установление ограничений на непомерное разрастание иерархии чиновников, формирование разумного и требовательного гражданского общества, перед которым будут ответственны политические и административные структуры. Исследователь Д. Ли пишет, что «правительство может дать больше, если его самого будет меньше». Это сокращение необходимо для того, чтобы «правительство смогло добиться большего».

В заключение следует отметить, что феномену бюрократии и способам осуществления решения проблем, связанных с данным институтом власти посвящено немало статей. Однако причиной, по которой до сих пор продолжается исследование этой области и изобретение все новых построений моделей взаимодействия институтов между собой, является непрерывное развитие общества.В зависимости от ступени развития в функционировании любого из институтов проявляются свои недостатки. Рассмотренные позиции теоретиков общественного выбора в отношении бюрократического аппарата имеют ряд упущений и нюансов, так как они изучают сам процесс функционирования с точки зрения только рационального эгоизма, исключая фундаментальные основы существования политико-управленческой власти, предложенные Вебером. Нельзя также утверждать, что классификация и способ преодоления проблемы не подконтрольности бюрократии и беззакония действий чиновников, примененные к российской реалии на этой ступени, универсальны. Тем не менее, меры, направленные на сокращение аппарата управления и развитие института гражданского общества в России, которое в свою очередь будет осуществлять контроль над воплощением своих интересов, приведут к общему улучшению климата и функционирования института власти в стране. Этой точки зрения придерживаются и современные теоретики рационального выбора, которые указывают на значимость конституционных установок, правовых и организационных ограничений для нормального функционирования политических  и экономических процессов в обществе.

 

Литература

1. Латова Н. Бюрократия //Универсальная научно-популярная онлайн-энциклопедия [Электронный ресурс]. URL:http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/sociologiya/BYUROKRATIYA.html?page=0,2
2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ.ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; Предисл. П.П. Гайденко. М.: Прогресс, 1990. С.644-706.
3. Tullock G. The Politics of Bureaucracy// Public Affairs Press, Washington, DC, 1965
4. Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: Сборник: Пер.с англ. / Сост. и авт. предисл. В. С. Муравьев. М. Прогресс, 1989.
5. Eisenstadt S. Les problemes de bureaucratic naissantedans les regions en developement. // Hoselitz B.F., Moore W.E. Industrialisationetsociete. – S.L., Mouton, 1963. 276; Timsit G. AdministrationsetEtats: etudecomparee. – Paris, 1987. P. 130–135.