К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Иванов К.К.

Кандидат юридических наук, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

В статье приводятся отдельные вопросы развития законодательного процесса в парламенте России. Предпринята попытка сформировать методологическое представление о применении разнообразного опыта в законодательном процессе. Утверждается, что необходимо активно развивать правовую экспертизу законодательных инициатив, вводить наибольшую информационную открытость, а также уменьшение использования в процессе законодательной работы несистемного законотворчества.

Ключевые слова: законодательный процесс, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Регламент Государственной Думы.

Ivanov K.K.

Candidate of Juridical Sciences, The State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation

TO THE QUESTION ABOUT DEVELOPMENT OF THE LEGISLATIVE PROCESS OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract

This article presents some aspects of legislative process in the Parliament of Russia. An attempt was made to form a methodological idea of applying diverse experience in the legislative process. It is argued that it is necessary to actively develop legal expertise of legislative initiatives to introduce the greatest openness with information, as well as reduced use in legislative work nonsystem lawmaking.

Keywords: legislative process, the Federal Assembly of the Russian Federation, the Constitution of the Russian Federation, the State Duma Regulations.

Законодательный процесс и сама законодательная процедура, как правило, формируется под влиянием ряда факторов, исторически связанных между собой. Так, активно исследуется как позитивный, так и негативный исторический опыт в законотворческой деятельности предшествующих периодов (например, работа Верховного Совета Российской Федерации). Разнообразные части этого опыта нашли либо только находят свое применение в законодательстве и регламентах Федерального Собрания Российской Федерации. В то же время, иные части, наоборот – игнорируются либо исключаются, как неэффективные.

Под законодательным процессом (или законодательной процедурой) понимается порядок рассмотрения законопроектов в законодательном (представительном) органе, т.е. выступает особой, закрепленной в Конституции, юридической процедурой по порядку внесения, рассмотрения и голосования за законодательную инициативу. Законодательный процесс основывается на принципе верховенства высшего законодательного (представительного) органа государственной власти в законодательной деятельности[3, с. 38-39].

На многие законодательные процессы в Российской Федерации влияет также и законотворческий опыт зарубежных стран. Например, некоторые законодательные процедуры европейских государств успешно внедряются и применяются в российском парламенте.

На регламентное правотворчество практически всегда оказывается определенное влияние в связи с изменением политической ситуации, политических взглядов фракций и депутатских групп, которые представлены в парламенте.

Также на законодательный процесс влияет формирование современных информационно-коммуникационных технологий, а также юридической техники в процессе работы законодательного (представительного) органа государственной власти.

Конституция Российской Федерации  1993 года сохранила двухпалатную структуру законодательного органа – Федерального Собрания Российской Федерации, но компетенция палат, их взаимодействие в законодательном процессе значительно претерпели изменения. В случае Верховного Совета РСФСР – палаты были равноправны (Совет Республики и Совет Национальностей) и каждая рассматривала любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета Российской Федерации, однако фактически было распределение полномочий между Советом Республики и Советом Национальностей[1].

На новом этапе, в рамках Федерального Собрания Российской Федерации, конструкция взаимодействия палат оказалась совершенно иной. У палат Федерального Собрания появилась собственная компетенция, закрепленная в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации[6]. Конституция Российской Федерации установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу (статья 104). Принятые Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации, который по характеру своих функциональных особенностей в законодательном процессе стал именоваться «верхней палатой» и «сенатом» (хотя в Конституции России указанная терминология не используется).

Можно сказать, что Конституция Российской Федерации отказалась от схемы «параллельного» включения палат в законодательный процесс и перешла к схеме их «последовательного» включения.

Лучше ли новая схема или хуже? Прежде всего, можно охарактеризовать, что «последовательное» включение палат в законодательный процесс соответствует природе профессионального постоянно действующего парламента, где каждая из палат имеет собственную правотворческую компетенцию. Государственная Дума выполняет важную работу по подготовке, обсуждению, рассмотрению и принятию законов, регулирующих основные сферы деятельности российского общества и государства[2, с. 27]. Она (Государственная Дума) занимается активным законотворчеством, в ней образуются фракции, депутатские группы, активно формируется политическая жизнь; Совет Федерации обеспечивает представительство всех субъектов Российской Федерации при принятии нормативных правовых актов, осуществление мер сдержек и противовесов внутри Федерального Собрания как фильтрующего элемента от принятия необдуманных и неточных решений, а также в обеспечении контрольной функции по качеству принимаемых нормативных правовых актов[5, с. 7].

В целом можно сказать, что новая конструкция законодательного процесса более современна, учитывает мировой опыт законотворческой деятельности и общественно-политические реалии конца XX – начала XXI века. Принятие «на вооружение» этой новой конструкции, конечно же, ограничило преемственность регламентных принципов и норм предшествующего советского этапа. Большинство положений Регламента Верховного Совета РСФСР просто технически не могли быть воспроизведены в новых условиях.

В новых условиях законодатель отказался от утверждения Регламента палат федеральным законом. И в Совете Федерации, и в Государственной Думе регламенты были утверждены постановлениями палат. Такое решение буквально соответствует части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Однако, на первый взгляд, простое и очевидное решение не исключает возникновение ряда правовых проблем.

В соответствии с предметом регулирования Регламент палаты может распространяться только на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и регулировать исключительно внутренние отношения соответствующей палаты. Но реальном законотворчестве участвует значительно более широкий круг субъектов – Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и управления, их должностные лица, общественные объединения, граждане. Могут ли регламенты палат устанавливать и для них процедурные обязанности и ограничения, ведь они – «внешние» по отношению к палатам субъекты?

Так, например, статья 104 действующего Регламента Государственной Думы устанавливает формы осуществления права законодательной инициативы, статья 105 определяет перечень документов, которые должны быть внесены одновременно с законопроектом, статья 118 – порядок выступлений участников первого чтения и т.д.[7]. Получается, в итоге, что регламенты палат регулируют отношения, которые хотя и связаны с законотворческой деятельностью, но далеко выходят за его рамки.

Проблема может быть решена за счет формирования целого ряда нормативных правовых актов в части законотворческого процесса – принятия федеральных законов «О порядке разработки и рассмотрения федеральных конституционных законов, законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Федеральном Собрании Российской Федерации», «О нормативных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», «О парламентском контроле» и других, выступающих в роли законодательной основы норм и положений регламентов палат[4, с.13].

В регламентной практике палат Федерального Собрания, соответственно, есть возможность поиска не только проблем, но и определенных достижений. К достижениям, например, можно отнести появление в 1999 году такой нормы как «час голосования». Час голосования, принятый во многих парламентах мира, безусловно, оптимизирует парламентскую процедуру, позволяет с большей надежностью ставить на голосование и принимать законодательные решения.

Достижением российского парламента также является широкое использование современных информационных технологий. Еще в 1999 году в Регламент Государственной Думы было внесено дополнение о том, что копии текста законопроекта и сопровождающих его материалов должны представляться не только на бумаге, но и на магнитном носителе. В этом же году было принято решение об информировании избирателей путем размещения результатов голосования в интернете.

В 2000 году Государственная Дума ввела регистрационные номера для законопроектов – фактически начала присваивать законопроектам цифровое имя. Данная на первый взгляд сугубо техническая мера позволила навести порядок среди законопроектов со сходными или похожими наименованиями, отладить систему электронного контроля за прохождением законопроектов, существенно улучшила работу информационно-поисковых систем.

Заметный рывок был сделан в развитии законодательной базы и регламентной основы осуществления контрольных функций парламента. Сложившаяся на сегодняшний день совокупность законодательных и регламентных норм позволяет утверждать, что Федеральное Собрание Российской Федерации – не только орган законодательной и представительной власти, но и активный участник парламентского контроля.

Одно из проблемных мест российского законотворчества – так называемое «скоростное законотворчество», когда законопроекты «проходят» парламент в ускоренном порядке, без прохождения экспертиз, без широкого общественного обсуждения, без консультаций с субъектами Российской Федерации, без обсуждения в самом депутатском корпусе. Необходимо отметить, что «скоростное законотворчество» парламента в большинстве случаев инициируется исполнительной властью, которая стремится получить очередное «судьбоносное решение» в предельно сжатые сроки. Подобного рода практика существует и в парламентах других стран, но в России она приобрела большую популярность. Результатом «скоростного законотворчества», как правило, бывают «сырые», плохо проработанные законодательные решения, которые запутывают законодательство, деформируют правовую систему, снижают уровень уважения к законам и тем, кто их принимает.

Необходимо активное применение «интеллектуальной составляющей» законодательного процесса. Законодательная инициатива, как и положено в парламенте, должна проходить всестороннюю проверку и экспертизу. К сожалению, это случается не всегда. Количество необходимых для законотворчества экспертиз необоснованно сокращается, а полученные экспертные оценки – остаются без внимания, попросту игнорируются депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Внедрение в деятельность парламента Российской Федерации такого института экспертизы как «правовая экспертиза» способствует совершенствованию подготовительной и, в частности, законодательной деятельности парламента, эффективности и совершенствования принимаемых законов, а также сокращение количества непродуманных законодательных инициатив.

Сильная сторона любого парламента и парламентаризма как социально-правового института – информационная открытость. Через средства массовой информации, освещающие парламентские дискуссии, общество узнает о своих актуальных проблемах, а граждане – получают возможность принять участие в формировании внутренней и внешней политики. Парламентарии, со своей стороны, благодаря информационной открытости, получают «срезы» общественного мнения, на которые могут опираться в своей деятельности.

Заметным достижением российского парламентаризма за 20 лет стало формирование пула парламентских журналистов, знающих и понимающих жизнь парламента, способных профессионально освещать деятельность палат парламента и принимаемые решения.

Возможности для развития и расширения информационной открытости далеко не исчерпаны. Палаты Федерального Собрания должны сформировать полноценные печатные издания, радио- и телевизионные каналы, которые бы всесторонне освещали деятельность парламента, следили за обсуждением и решением на парламентском уровне волнующих общество проблем. Нуждается в расширении представительство палат в интернете. Важнейшие события парламентской жизни: пленарные заседания, заседания комитетов, а также наиболее значимые парламентские слушания, пресс-конференции и «круглые столы» должны идти в интернете в прямой трансляции, а также быть доступны в парламентском электронном архиве.

Литература

1. Закон РСФСР от 24.05.1991 №1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991, №22, ст. 766 (утратил силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12.12.1993).
2. Иванов К.К. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Власть как механизм народного представительства: монография / под науч. и общ. ред. Г.В. Синцова, О.Н. Булакова. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2012. – С. 27.
3. Иванов К.К. Законотворчество как важнейшая разновидность правотворческой и нормотворческой деятельности // Право: Теория и практика. – 2012. - №1-3. – С. 38-39.
4. Иванов К.К. Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России: Дисс.... канд. юрид. наук. – М., 2013. – С. 13.
5. Иванов К.К. Процесс одобрения законов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Некоторые проблемы современного конституционного развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: монография / под науч. и общ. ред. В.В. Гошуляка, Г.В. Синцова. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2012. – С. 7.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7_ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 14.04.2014, №15, ст. 1691.
7. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 №2134-II ГД (ред. от 21.03.2014) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 16.02.1998, №7, ст. 801.