ЦЕННОСТНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА И ЕГО РЕГИОНАЛЬНАЯ СПЕЦИФИКА: ВЫВОДЫ ДЛЯ КЫРГЫЗСТАНА

ЦЕННОСТНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА И ЕГО РЕГИОНАЛЬНАЯ СПЕЦИФИКА: ВЫВОДЫ ДЛЯ КЫРГЫЗСТАНА

Научная статья

Таранов И.Н. *

ORCID: 0000-0001-6442-7685,

Международный Университет Кыргызстана, Бишкек, Киргизия

* Корреспондирующий автор (igor-kbх[at]rambler.ru)

Аннотация

В статье рассматриваются доминантные ценности модели нового государственного менеджмента (New Public Management) с учетом специфики ее применения в странах Запада и Японии для постановки выводов актуальных для системы государственного управления в Кыргызстане. Опыт внедрения нового государственного менеджмента позволяет прийти к выводу о том, что управление выступает частью общей культуры, которая обладает достаточной устойчивостью к изменениям извне, что делает проблематичным искусственные заимствования управленческих практик развитых стран.

Ключевые слова: новый государственный менеджмент, ценности государственного управления, культура, Япония, Кыргызстан. 

VALUE CHARACTERISTICS OF NEW PUBLIC MANAGEMENT AND ITS REGIONAL FEATURES: CONCLUSIONS FOR KYRGYZSTAN

Research article

Taranov I.N. *

ORCID: 0000-0001-6442-7685,

International University of Kyrgyzstan, Bishkek, the Kyrgyz Republic

* Corresponding author (igor-kbх[at]rambler.ru)

Abstract

The article discusses dominant values of the New Public Management model taking into account the main features of its use in the countries of the West and Japan in order to make conclusions relevant to the public administration system in Kyrgyzstan. The experience of introducing New Public Management suggests that management is part of the common culture that is sufficiently resistant to changes from the outside, which makes artificial borrowing of management practices in developed countries problematic.

Keywords: New Public Management, values in public administration, culture, Japan, Kyrgyzstan. 

Постиндустриальное общество с его особым акцентом на информацию и компетенциях ставит перед государственным управлением непростую задачу внутреннего осмысления и рационального ответа на стремительно меняющуюся реальность существования государства и общества с учетом глобального контекста. Представляется весьма важным выделить сущностные аспекты современного государственного управления, выраженные через понятие ценностей.

Практическое применение принципов той или иной модели государственного управления имеет свою региональную и страновую специфику. Выбор для исследования евроатлантической (западной) и японской моделей государственного управления обусловлен в первую очередь тем, что именно ведущие экономически развитые страны, входящие в Организацию экономического сотрудничества и развития (OECD), определили содержание современных моделей управления и продвигают экспорт соответствующих принципов. Выделение ценностной направленности в качестве предмета исследования требует прояснения некоторых особенностей философского характера. И если с философским наполнением моделей управления многих стран Азии, в том числе Японии, опирающихся в значительной степени на религиозно-этические учения (например, Конфуция, Будды, синтоизма и т.д.) с их многовековой историей и традициями коллективизма, все сравнительно ясно (конечно присутствуют и страновые различия), то разнообразие философских течений стран Запада в 20 веке, оказавших влияние на содержание государственного управления, требует прояснения. Канке В.А. выделяет 4 главных философских концепции Запада в 20 веке: аналитическая философия, характерная для англосаксонского мира; постмодерн, берущий свое начало во Франции и имеющий в самой Франции и в США определенное влияние; герменевтика и феноменология, занимающие главенствующие позиции в Германии. Достаточно отметить, что в центре аналитической философии находится логика, логический подход к анализу языка и неопрагматизм; философия постмодерна отводит важную роль участию и свободе личности [5], а для герменевтики и феноменологии характерно стремление к установлению эффективной коммуникации [6]. Даже оставаясь в рамках подобного краткого описания, можно отметить существенные различия между философскими предпосылками управления западной и восточной цивилизаций.

Остановимся на рассмотрении того, что есть ценность в государственном управлении. Jørgensen и Bozeman (2007) отмечают, что в исследованиях государственного управления нет более важной темы, чем его ценности. В своей работе, основанной на обзоре существующих исследований в области государственного управления, авторы обнаружили целый ряд ценностей, среди которых стоит выделить стабильность, общественное единство, демократия, воля народа, участие граждан, местное самоуправление и др. [2]. Это исследование позволяет подвергнуть критике тех исследователей, которые концентрируют внимание исключительно на понимании ценностей как атрибутов личности государственного служащего. Между тем, в число ценностей государственного управления входят не только индивидуальные принципы, но и более универсальные понятия, которые имеют общий характер и являются основой современных демократических государств. Можно принять за основу следующее унифицированное определение: «Ценности государственного управления – это принципы, определяющие процесс постановки целей и принятия решений на всех уровнях государственного управления, а также формирующие приемлемые модели поведения госслужащих».

Вычленение ценностей нового государственного менеджмента (НГМ) невозможно без анализа его содержания и предпосылок возникновения. Практика НГМ началась в 80-х годах, а в качестве предмета для научного исследования тема НГМ появилась в 90-х годах прошлого века. В это же время НГМ стал основным направлением государственного управления в развитых странах, прежде всего странах англо-саксонского мира и континентальной Европы. Это было обусловлено развитием гражданских институтов, стремительной информатизацией и глобализацией международных отношений [7]. НГМ возник как реакция на критику бюрократии, далекой от нужд общества, в результате чего, правительства развитых западных стран, принялись усваивать ценности бизнес управления и его технологии. Смена ценностной и управленческой парадигмы в эпоху постмодерна, характеризуется разочарованием и критикой в адрес существующих моделей государственного управления [12].

Для понимания сущности НГМ можно взглянуть на особенности его применения в США. В государственном управлении США доминирует рыночный подход к управлению с его ориентацией на конечного потребителя услуг и достижение конкретных результатов. Результаты исследования, приведенные в книге Д. Розенблума и Р. Кравчука «Государственное управление», дают прогноз о дальнейшем усилении роли фактора эффективности и стремления повысить результативность в качестве основных ценностей управления [9]. Cреди ценностей управленческой философии США отмечены индивидуализм, конкуренция, конкретное целеполагание и эффективность как основа организации [10]. Ближе всего к достижению принципов НГМ оказались страны англосаксонского мира: Великобритания, США, Новая Зеландия, Канада, Австралия.

Учитывая растущее геополитическое значение и экономическую мощь Азии, ее следует определить в качестве второго центра силы, определяющего ценностное содержание современного государственного управления. Азиатская модель с ее ориентацией на социум и коллектив выступает альтернативой западной трактовке прав человека, основанной на индивидуализме. Появление новых трендов в управлении также связано со стремлением многих азиатских стран не отставать от новых тенденций в сфере управления и усвоить лучшие мировые технологии управления. Между тем, при несомненном наличии в проводимых административных реформах элементов NPM и Good governance, в целом основы госсектора и государства остались нетронутыми, так как  административные реформы были весьма лояльны к бюрократии [1].

Благодаря активной пропаганде НГМ со стороны Всемирного Банка и OECD, Япония также не прошла мимо нового веяния. Однако, Япония выступает образцом избирательного подхода к заимствованиям предлагаемых Западом ценностей управления, являясь типичным примером азиатской страны с сильной бюрократией.

В чем же состоят ценностные особенности японской модели государственного управления, позволяющие достигать высоких результатов и не утрачивать национальной специфики? При ответе на этот вопрос вновь следует обратиться к философским корням становления общества и государства. Японская этика управления является уникальным сплавом различных религиозных учений как привнесенных (буддизм, конфуцианство, христианство), так и собственно японских (синтоизм). Подобное переплетение мировоззрений глубоко внедрило в японскую культуру такие моральные нормы как долг, спокойствие, вежливость, коллективизм. Существует прямая связь между экономическими достижениями Японии и эффективностью бюрократического аппарата. Ценности национальной культуры также оказывают большое влияние на систему государственной службы Японии. Превалирует идея о гармоничном совмещении управления и культуры своей страны, а не отказ от нее в пользу так называемых успешных моделей других стран [8].

Именно в такую почву упали семена НГМ в период Премьер-министра Хашимото в 1996-1998 годах, притом, что НГМ активно практиковался в англосаксонских странах уже более десяти лет. Среди уже упомянутых типичных черт НГМ в контексте Японии интересно взглянуть на такую характеристику как измерение результатов деятельности государственных служащих посредством системы показателей, т.е. смена ориентации с процесса на результат [3]. Однако, в японской философии кайдзен процесс играет ключевую роль. Процесс понимается как путь к цели и если сделать преодоление этого пути эффективным, то и результат будет достигнут и в этом конечно есть рациональное зерно. В западном менеджменте процесс не столь важен, если нет результата. Видимо, роль эффективно организованного процесса принижается по причине опасности замыкания круга на самом процессе и превращения работы в процесс ради процесса, собственно в то, что является наиболее критикуемой стороной работы бюрократического аппарата.

Свою лепту привносит синтоизм, утверждая идею гармонии и уважения в системе упорядоченного сосуществования, подчинения «низших высшим» с одной стороны, и «заботы о подчиненных» с другой. Тем самым обеспечивается осуществление властных функций [4]. В результате, Япония адаптировала лишь 2 основных принципа НГМ: децентрализацию и оценку проводимой политике. Со ссылкой на Государственное кадровое ведомство Японии, указывается, что перспективы НГМ в Японии достаточно туманны в связи со снижением качества государственных услуг и утратой духа служения обществу [3].

Итак, в содержании НГМ ведущую роль играют рыночные принципы, которые видятся более эффективными и способными стать основой для построения нового типа государственного управления. На практике инструментами для реализации НГМ являются децентрализация, приватизация, делегирование отдельных государственных функций рынку и др. В сфере государственной службы реализация этой концепции означает сокращение как аппарата сотрудников, так и расходов в целом, при росте эффективности деятельности государственных органов. НГМ предстает постбюрократическим подходом к государственному управлению, в котором централизация и иерархичность отходят на второй план. Именно в контексте государства как помощника рынку, ориентирующегося на потребителей государственных услуг, можно говорить о НГМ. Главными ценностями в этом случае становятся рыночные ценности [7].

Заключение

Итоги рассмотрения НГМ в контексте западных стран и Японии позволяют отметить определенную специфичность самой теории НГМ. Специфика провозглашаемых НГМ ценностей отчетливо прослеживается в их несовместимости с такими функциями государства как оборона, охрана правопорядка, судопроизводство и др., которые невозможно маркетизировать.

Маркетизация государственного управления приводит к вымыванию основополагающих ценностей государственной службы таких как служение обществу, профессионализм, этика и нравственность, ставя во главу угла экономическую выгоду гражданина-клиента. Конкуренция, прибыль, ориентация на отдельные группы клиентов и прочие принципы рынка не применимы в том же контексте к государственному управлению, поскольку демократическое государство стремится к предоставлению услуг всему обществу и группам его образующим, даже если это экономически не обосновано. Перевод государственного управления на рыночные рельсы вполне может привести к утрате его ценностной составляющей и замене стратегии государственного развития бизнес-планом, где не будет места тем философским абстракциям, известным еще со времен античности, которые призвано воплотить государство: справедливость, равенство, свобода, благо, служение, стремление к совершенству и т.д. Существует вероятность, что принятие ценностей НГМ может привести к конфликту с демократическими ценностями, а в странах с неокрепшим гражданским обществом, слабыми демократическими институтами и высоким уровнем коррупции ценности НГМ могут лишь усугубить существующие в системе государственного управления проблемы [11].

Таковы некоторые теоретические аспекты НГМ как управленческой концепции. Каковы же выводы из представленного анализа можно вывести для системы государственного управления Кыргызстана? Во-первых, надежды на успех полного заимствования той или иной управленческой модели, включая НГМ, иллюзорны, независимо от того придерживаемся ли мы позиций географического и культурного детерминизма или институционализма. Проводимые на всем протяжении периода независимости Кыргызстана как реальные, так и имитационные реформы государственного управления, а также их попытки, опирались в первую очередь на опыт развитых стран и положения современных моделей государственного управления, в особенности НГМ. В частности, это породило неослабевающее стремление к сокращению государственного аппарата, развитию государственно-частного партнерства и внедрению управления по результатам, через систему оценочных показателей эффективности государственных служащих.

В чистом виде привить чужеродные практики не получится, по той причине, что управление есть, в том числе культурный феномен. Не случайно только англосаксонские страны добились наибольшего эффекта от НГМ, который стал продуктом их мировоззрения. При всей критике, нельзя не признать роль НГМ в качестве новой парадигмы управления, сместившей акцент в социально-экономическую плоскость, но и идеализировать не приходится. Своеобразным ответом на недостатки НГМ стало появление идеи Good Governance, которая вернула гражданину статус цели управления, объекта служения, а не покупателя услуг.

Во-вторых, стоит обратиться к опыту таких стран как Япония, которая, даже являясь союзником западных стран и проводником идей демократии в Азии, совсем не спешит отказываться от многовековых ценностей своей философии. В случае с Японией, речь скорее идет не о заимствовании, а об адаптации отдельных пригодных принципов НГМ. Для Кыргызстана возникает коренной вопрос определения ценностей государственного управления как таковых, сущностных и разделяемых государственными служащими. Без выявления четкой фундаментальной ценностно-смысловой основы говорить о современном государственном управлении в Кыргызстане не приходится, поскольку привнесенные элементы «успешных» моделей применяются в ином политико-культурно-социальном контексте. Опыт самой Японии, как собственно и США, показывают эффективность гибридных моделей, учитывающих специфику конкретного государства и ассимилирующих исключительно согласующиеся с ней компоненты какой-либо управленческой модели. Для этого потребуется серьезная философская работа, способная прояснить нынешнее состояние государственного управления в Кыргызстане и наметить пути его дальнейшего движения вперед.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. Cheung B.L.A. The Politics of Administrative Reforms in Asia: Paradigms and Legacies, Paths and Diversities. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 18, No. 2, April 2005 (pp. 257–282).
2. Jørgensen T.B. Public Values: An Inventory. Administration & Society / Jørgensen T.B., Bozeman B, Volume 39 Number 3, May 2007. 354-381. Sage Publications.
3. Yamamoto, H. New Public Management – Japan’s Practice. Institute for International Policy Studies. Tokyo, Japan. Policy Paper 293 E, January, 2003.
4. Гвоздевская Г.А. Концептуальные основы системы управления в Японии // Знание. Понимание. Умение. 2016. №2. - С. 198-208. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontseptualnye-osnovy-sistemy-upravleniya-v-yaponii (дата обращения: 22.01.2019).
5. Канке В.А. Философия: Учебное пособие для студентов выс­ших и средних специальных учебных заведений.— М.: Логос, 2001.
6. Канке В.А. Философия менеджмента: учебник. Москва, КНОРУС, 2010.
7. Красильников Д.Г. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance / Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. // ARS ADMINISTRANDI. 2014. №2.
8. Лих М.А. Роль традиционных ценностей в формировании этики государственных служащих в Японии // Вестник Международного института экономики и права. № 3 (12). 2013. С.22-29.
9. Лихоманова Л.Ф. Направления развития системы государственного управления в США (мнение американских экспертов) / Лихоманова Л.Ф., Мельник Е.Ю // Управленческое консультирование. 2008. №1. С. 48-53. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/napravleniya-razvitiya-sistemy-gosudarstvennogo-upravleniya-v-ssha-mnenie-amerikanskih-ekspertov (дата обращения: 23.01.2019).
10. Макарова Т.П. Сравнительный анализ культуры управления в России и за рубежом // Вестник Брянского Государственного Университета. 2013. №3. С. 71-75. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-kultury-upravleniya-v-rossii-i-za-rubezhom (дата обращения: 23.01.2019).
11. Рандма-лийв Т. О применимости «Западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопросы государственного и муниципального управления. №2. С. 73-87.
12. Шабров О.Ф. Эффективность государственного управления в условиях постмодерна // Власть. 2010. С. 4-9. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/effektivnost-gosudarstvennogo-upravleniya-v-usloviyah-postmoderna (дата обращения: 23.01.2019).

Список литературы на английском языке / References in English

1. Cheung B.L.A. The Politics of Administrative Reforms in Asia: Paradigms and Legacies, Paths and Diversities. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 18, No. 2, April 2005 (pp. 257–282). [In Russian]
2. Jørgensen T.B. Public Values: An Inventory. Administration & Society / Jørgensen T.B., Bozeman B, Volume 39 Number 3, May 2007. 354-381. Sage Publications.
3. Yamamoto, H. New Public Management – Japan’s Practice. Institute for International Policy Studies. Tokyo, Japan. PolicyPaper 293 E, January, 2003.
4. Gvozdevskaya G.A. Kontseptualnye osnovy sistemy upravleniya v Yaponii [Conceptual Foundations of the Management System in Japan] // Znaniye. Ponimaniye. Umeniye [Knowledge. Understanding. Skill]. 2016. No.2. – P. 198-208. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontseptualnye-osnovy-sistemy-upravleniya-v-yaponii (accessed: 01.22.2019). [In Russian]
5. Kanke V.A. Filosofiya: Uchebnoe posobie dlia studentov vysshikh i srednikh spetsialnykh uchebnykh zavedenii. [Philosophy: Textbook for Students of Higher and Secondary Special Educational Institutions] — M.: Logos, 2001. [In Russian]
6. Kanke V.A. Filosofiya menedzhmenta: uchebnik. [Management Philosophy: Textbook] Moscow, KNORUS, 2010. [In Russian]
7. Krasilnikov D.G., Sivinctseva O.V., Troitskaya E.A. Sovremennye zapadnye upravlencheskie modeli: sintez New Public Management i Good Governance [Modern Western Management Models: New Public Management and Good Governance Synthesis] // ARS ADMINISTRANDI. 2014. No.2. [In Russian]
8. Likh M.A. Rol traditsionnykh tsennostei v formirovanii etiki gosudarstvennykh sluzhashchikh v Yaponii [Role of Traditional Values in Shaping the Ethics of Civil Servants in Japan] // Vestnik Mezhdunarodnogo instituta ekonomiki i prava [Bulletin of the International Institute of Economics and Law]. No. 3 (12). 2013. P.22-29. [In Russian]
9. Likhomanova L.F., Melnik E.Yu. Napravleniya razvitiya sistemy gosudarstvennogo upravleniya v SShA (mnenie amerikanskikh ekspertov) [Directions of Development of the Public Administration System in the USA (opinion of the American experts)] // Upravlencheskoye konsul'tirovaniye [Management Consulting]. 2008. – No. 1. – P. 48-53. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/napravleniya-razvitiya-sistemy-gosudarstvennogo-upravleniya-v-ssha-mnenie-amerikanskih-ekspertov (accessed: 01.23.2019). [In Russian]
10. Makarova T.P. Sravnitelnyi analiz kultury upravleniya v Rossii i za rubezhom [Comparative Analysis of Management Culture in Russia and Abroad] // Vestnik Bryanskogo Gosudarstvennogo Universiteta [Bulletin of Bryansk State University]. 2013. – No. 3. – P. 71-75. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-kultury-upravleniya-v-rossii-i-za-rubezhom (accessed: 23.01.2019). [In Russian]
11. Randma-liyv T. O primenimosti «Zapadnykh» teorii gosudarstvennogo upravleniya v postkommunisticheskikh stranakh [On the Use of “Western” Theories of Public Administration in Post-Communist Countries] // Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Issues of State and Municipal Government]. 2008. – No.2. – P. 73-87. [In Russian]
12. Shabrov O.F. Effektivnost gosudarstvennogo upravleniya v usloviyakh postmoderna [Effectiveness of Public Administration in the Postmodern] // Vlast' [Power]. – 2010. – P. 4-9. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/effektivnost-gosudarstvennogo-upravleniya-v-usloviyah-postmoderna (accessed: 01/23/2019). [In Russian]