ОБЗОР ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА СОЗДАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ООПТ НА ПРИМЕРЕ КАНАДЫ

ОБЗОР ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА СОЗДАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ООПТ НА ПРИМЕРЕ КАНАДЫ

Обзор

Жуковский А.Ю. *

ORCID: 0000-0001-6681-884X,

Московский государственный университет геодезии и картографии, Москва, Россия

* Корреспондирующий автор (urich21[at]yandex.ru)

Аннотация

Данное исследование сосредоточено на теме изучения системы национальных парков Канады. Роль «экологической целостности» как законодательного стандарта является отличительной чертой Канады. Несмотря на то, что данная система претерпела значительные изменения, связанные в основном с претензиями коренных народов, в Канаде имеются лишь ограниченные признаки «совместного управления». Система национальных парков не интегрирована полностью в другие федеральные инициативы.

Ключевые слова: землеустройство, кадастр, особо охраняемые природные территории, Канада.

OVERVIEW OF FOREIGN EXPERIENCE OF CREATING AND MANAGING SPECIALLY PROTECTED NATIONAL RESERVATION ON THE EXAMPLE OF CANADA

Review

Zhukovsky A.Yu. *

ORCID: 0000-0001-6681-884X,

Moscow State University of Geodesy and Cartography, Moscow, Russia

* Corresponding author (urich21[at]yandex.ru)

Abstract

This study focuses on the research of Canada’s national park system. The role of “environmental integrity” as a legislative standard is a hallmark of Canada. Despite the fact that this system has undergone significant changes, mainly related to the claims of indigenous peoples, there are only limited signs of “collaborative management” in Canada. The system of national parks is not fully integrated into other federal initiatives.

Keywords: land management, cadastre, specially protected natural reservation, Canada.

Введение

Объектом исследования данной научной статьи являются особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) Канады. Предмет исследования - процессы создания, охраны и её финансирования.

Система ООПТ Канады состоит из федеральных объектов и объектов, находящихся в подчинении провинций. Вместе же они охватывают 98,3 млн. га. или почти 10% территории страны [3].

Управление системой ООПТ на федеральном уровне осуществляют федеральные агентства (под их юрисдикцией находится примерно 50%) «Окружающая среда Канады» (заповедники дикой  природы и водно-болотные угодья) и агентство «Парки Канады» (национальные парки). Органы власти территорий и провинций также отвечает за почти идентичное число ООПТ. Частные землевладельцы и местные органы  управляют 0,4 % и 1,2 % объектов соответственно [9].

Основой законодательной сферы в области ООПТ является закон «О национальных парках Канады», принятый в 2000 году. Нормативно-правовая база также включает в себя ряд других федеральных законов, таких как: «О дикой природе», «Об экологической оценке», «О национальных морских охраняемых районах» и другие.

Федеральные нормы существуют наряду со сложным комплексом провинциальных регуляторов. Попытки координировать данные системы пока не позволили создать полностью интегрированную и согласованную федеральную систему управления охраняемыми территориями.

Эта сложная правовая конфигурация отражает исторический опыт Канады в части разделения юрисдикции в рамках федеративного государства. Федеральные и провинциальные органы власти осуществляют свои полномочия в качестве собственников государственных земель, которые обычно называют «землями короны».

В настоящем исследовании затрагиваются вопросы управления охраняемыми районами, находящимися в государственной собственности, а также участия коренных народов и частных землевладельцев. Разъясняются административные механизмы, включая участие общества, и отдельные вопросы, такие как планирование, управление, контроль и финансирование.

Создание и управление системой ООПТ Канады

Охраняемые территории Канады в большинстве случаев были созданы на государственных землях. Более 98 % системы ООПТ принадлежат государству. Несмотря на это, активно поощряется вовлечённость коренных общин, частных партнёров и других организаций [1]. Однако их участие ограничивается в основном консультациями по вопросам планирования и не распространяется на принятие реальных управленческих решений. Например, обеспечение экологической целостности в национальном парке острова Святого Лаврентия требует от его руководства тесного взаимодействия с жителями окружающих земель.

В законодательстве Канады предусмотрено, что в случае создания ООПТ на землях коренных народов, их права, такие как добыча ресурсов, учитываются и сохраняются. В таком случае учреждается национальный парк-заповедник.

Одним из примеров тесного взаимодействия является заключение соглашения между Правительством и народом Хайда в 1993 году. Этот документ стал следствием протестов коренного населения в отношении лесозаготовительной деятельности на острове Саут-Морсби в Британской Колумбии. Несмотря на то, что право собственности на эти территории оспаривается, за аборигенами закреплены их традиционные занятия в области использования ресурсов и культуры [5].

Ещё одним вариантом сотрудничества является передача земель, приобретённых природоохранной организаций, в собственность коренному населению. При этом заключается соглашение о владении землёй, предусматривающее её сохранение. Эта и приведённые выше инициативы носят название «совместного управления» [3].

Частные организации и землевладельцы также принимают участие в защите окружающей среды. В Канаде существуют природные районы, которые не включены в систему национальных парков, но являются экологически значимыми. Для таких территорий заключаются соглашения об управлении и природоохранные сервитуты.

Идея о создании упорядоченной сети национальных парков возникает в 1960-х годах. Системное планирование предусматривает учреждение таких ООПТ с учётом соблюдения концепции экологической репрезентативности.

Агентство «Парки Канады» отвечает за долгосрочное планирование создания системы национальных парков, исторических объектов и морских заповедных зон. После окончания каждого планового периода, проводится обзор достигнутого прогресса. В настоящий момент 28 из 39 природных регионов представлены в системе национальных парков.

Также агентство «Парки Канады» отвечает за проведение переговоров и вынесение рекомендаций министру о создании новых национальных парков и морских заповедных зон.

Учреждение или расширение национального парка может осуществляться губернатором, если земля принадлежит государству и соответствующая провинция согласна на использование этой земли. Также необходимым условием является представление предложения о создании в Палату общин и Сенат, подкреплённое всеми необходимыми документами [8].

Процесс учреждения ООПТ часто бывает длительным, что является следствием долгих переговоров и достижения консенсуса между государством и землевладельцами. Основным спорным вопросом является условие существенного ограничения в использовании земли.

Смягчить данную проблему помогает проведения зонирования территории национального парка. Выделяется 5 типов зон: специальные заповедные; дикой природы; природной среды; рекреационные; парковых служб.

Темпы расширения сети ООПТ в последние годы сильно возросли, что связано с проблемами изменения климата, охраны исчезающих видов, загрязнённостью воздуха и другими. В этот процесс всё больше вовлекаются органы управления провинций [2], [10].

Ответственность за нарушение законодательства и финансирование

Существует несколько категорий правонарушений в отношении особого режима использования объектов ООПТ. Например, самовольное занятие земель национального парка, нарушений условий выданных лицензий, охота и захламление территории, приводящее к деградации [6].

Наказание применяется в виде штрафов: от 2 до 5 тысяч канадских долларов. Самой строгой мерой взыскания является штраф в размере 250 000 канадских долларов и/или тюремное заключение на срок до 5 лет. Такое наказание может быть применено за преступления, связанные с охотой или владением некоторыми видами дикой природы. Ожидается, что штрафные санкции в ближайшее время будут увеличены. Судья определяет наказание с учётом характера затронутой окружающей среды, степени ущерба, преднамеренности действий и т.д.

Агентство «Парки Канады» получает финансирование напрямую от Парламента. Другие источники доходов включают в себя:

- доходы от продажи имущества;

- поступления от сдачи в аренду недвижимого имущества;

- плата за услуги или пользование парковыми объектами.

В целом же стоит отметить, что общее финансирование федеральных природоохранных исследований и инициатив в области рационального природопользования сокращалось, начиная с 1980-х годов. Ситуация немного улучшилась до начала глобального финансового кризиса в 2008 году, однако перспективы увеличения расходов на экологические программы в настоящий момент остаются неопределёнными.

Заключение

На основании проведённого исследования можно сделать вывод, что традиционное использование земли, различные механизмы контроля, включая министерскую ответственность и публичную отчётность, периодические проверки эффективности обеспечивают плодотворную деятельность Канады в отношении ООПТ [4], [7].

Однако децентрализация ответственности в рамках государства требует широких межправительственных консультаций в отношении тех вопросов, которые касаются изменения прав собственности и использования природных ресурсов. В настоящее время широко обсуждается, нужна ли такая сложная правовая система.

Правовой основой на федеральном уровне является закон «О национальных парках Канады». Именно в этом законе установлены стандарты эффективности для системы ООПТ. На протяжении почти 125 лет она развивалась с переменным успехом. Современная практика и методы управления привели к более чётко сформулированной политике, которая получила законодательное выражение. Эта система сталкивается с новыми вызовами, среди которых наиболее заметными являются изменения климата и адаптация к нему. Вместе с тем, она построена таким образом, что способна противостоять этим угрозам, а общая национальная политика способствует этому.

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

Список литературы / References

1. Locke H. Civil society and protected areas. Canadian Parks for Tomorrow Conference / Locke H. 2008, 40th Anniversary. Calgary, May 8–12;
2. Friesen J. A critical shield against global warming / Friesen J. // Globe and Mail, January 4; 2008
3. Lewis F. Aird. The Nature Conservancy of Canada. In James Gordon Nelson (ed.) / Lewis F. // Canadian Parks in Perspective. Montreal: Harvest House, 1970
4. Environment Canada. Canadian Biodiversity Strategy; 1995.
5. Ellis S. The Land That We Keep For Us: an aboriginal perspective on conservation. Canadian Parks for Tomorrow Conference / Ellis S., Enzoe G. 2008, 40th Anniversary. Calgary May 8–12;
6. Sandlos J. Hunters at the Margin: Native People and Wildlife Conservation in the Northwest Territories / Sandlos J. Vancouver: University of British Columbia Press; 2007
7. Slocombe D. Scott. Forty years of change and institutional arrangements for Canadian protected areas. Canadian Parks for Tomorrow Conference / Slocombe D. Scott. 40th Anniversary. Calgary May 8–12; 2008
8. McKim W.Townsite administration and management in Canadian national parks. In James Gordon Nelson (ed.), Canadian Parks in Perspective / McKim W. Montreal: Harvest House. National Post. 2003. Investing in nature. January 17; 1970
9. Kopas P. Taking the Air: Ideas and Change in Canada’s Protected Areas / Kopas P. Vancouver: University of British Columbia Press; 2007
10. Jones B. Climate Change Scenarios for Canada’s National Parks: A Users Manual / Jones B, Daniel S, Elaine B., Nancy W., 2003