ЦИФРОВИЗАЦИЯ ПРОЦЕДУР ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК ВЫЗОВ УГРОЗАМ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ И НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

В настоящее время осуществление государственных закупок в вынужденных условиях глобальных современных вызовов несогласованны с вопросами повышения оперативности процедур государственных закупок, что, несомненно, сказывается на угрозах национальной и экономической безопасности государства, в том числе и коррупционного характера

Современная система управления государственными закупками в России эволюционирует с момента принятия базового документа в области бюджетирования государственных расходов – Бюджетного кодекса

К числу важных вех в развитии системы госзакупок можно отнести Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»

В то же время на протяжении двухтысячных годов выявились негативные тенденции, связанные с осуществлением государственных закупок, которые не были исправлены с принятие указанного ФЗ: увеличение финансовых возможностей государства вызвало рост бюджетных расходов, но в законодательстве о закупках не были предусмотрены механизмы их приоритезации, взаимодействия между стратегическим и бюджетным планированием, что вызывало неэффективное использование средств, не отвечающее требованиям развития экономики.

Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов было методологически не взаимоувязано.

Анализ недостатков текущей закупочной системы привел к осознанию необходимости перехода от парадигмы «управления бюджетными расходами» к парадигме «управления результатами» за счет так называемого «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР), под которым нами понимается планирование, исполнения бюджета и бюджетного контроля, обеспечивающего распределение бюджетных средств исходя из общественной значимости ожидаемых и конкретных результатов их использования с учетом приоритетов государственной экономической политики

При этом конкретной формой реализации БОР был принят «программно-целевой метод бюджетного планирования», который заключается в последовательном системном выделении средств на цели, закрепленные в целевых программах, принятых специальными нормативно-правовыми актами. Программно-целевые инструменты (в частности, федеральные целевые программы (ФЦП)) были предусмотрены еще Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 N 60-ФЗ

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588)

Методические указания по разработке и реализации госпрограмм (приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817)

Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р)

Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

В соответствии с указанными документами, в 2010 году в процессе планирования федерального бюджета на 2011-13 гг. было впервые осуществлено аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам.

Таким образом, вместо «федеральных целевых программ» как уникальных проектов финансирования отдельных направлений, дополняющих традиционные методы бюджетирования, был осуществлен переход на «государственную программу» как основную единицу бюджетирования.

Непосредственно в процесс госзакупок указанные новеллы были имплементированы с принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ

В отличие от 94-ФЗ, 44-ФЗ содержит развитую систему норм, регламентирующих процесс планирования закупок. Данному вопросу посвящена отдельная глава 2 «Планирование», в которой раскрыты вопросы формирования планов-графиков закупок, их обоснования, проведения общественного обсуждения.

Развитие программно-целевого метода планирования госзакупок продолжилось с принятием Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»

Программно-целевой метод планирования госзакупок обладает очевидными достоинствами, среди которых возможность построения долговременных, масштабных программ развития ключевых областей, обеспеченных соответствующим финансированием.

Однако практика показала, что использование программно-целевого метода планирования как основного и практически единственного способа реализации принципа БОР обладает определенными ограничениями и недостатками, некоторые из которых являются системными, а другие наглядно проявляются в ходе внезапных вызовов национальной безопасности.

Современная практика предлагает опыт двух таких вызовов: начавшаяся в 2020 году пандемия новой коронавирусной инфекции и специальная военная операция на Украине (СВО).

Указанные события показали недостаточную гибкость одного из принципов реализации программно-целевого метода в действующей системе госзакупок: воплощение принципа эффективности только на стадии планирования государственных программ и выстраивания на их базе планов-графиков закупок. Эффективность реализации программы госзакупок в таких условиях подменяется соблюдением всех сложных и многочисленных требований 44-ФЗ к формальной стороне процедуры госзакупок. При этом условия внезапно возникшей пандемии потребовали осуществления срочных закупок по более быстрым процедурам, в частности, была законодательно расширена практика закупки у единственного поставщика (в соответствии с предыдущей редакцией 44-ФЗ такие закупки могли совершаться на сумму не более 300 тыс. руб., в условиях ковида было разрешено совершать такие сделки на сумму, не превышающую 600 тыс. руб., годовой лимит объема таких закупок повышен до 10% (ранее - 5%) общего годового объема закупок заказчика (и не более чем 50 млн руб. в абсолютных цифрах) (п. 4 ч. 1 ст. 93 ФЗ № 44), снижены требования к обеспечению контракта.

Аналогично, в условиях СВО пришлось радикально пересматривать показатели Государственной программы вооружений в соответствии с изменившимися нуждами и приоритетами.

Требуемая для ответа на вызовы национальной безопасности гибкость и скорость осуществления закупочной деятельности требует пересмотра места принципа эффективности в системе бюджетирования. В настоящее время эффективность закладывается исключительно на этапе планирования, при этом ответственность за невыполнение госпрограмм достаточно размыта, т.к. данные программы являются многолетними, их этапы реализации корректируются под влиянием обстоятельств, в результате достаточно сложно установить причинно-следственную связь между действиями отдельных лиц, принимающих решения (в т.ч. в области планирования и осуществления закупок) и результатом реализации госпрограмм. Данная ситуация создает диспропорцию ответственности: за несоблюдение формальных требований к процедуре госзакупок предусмотрена различная ответственность, вплоть до уголовной, в то время как за неэффективность управленческой деятельности ответственность крайне размыта. В условиях, когда бюджетирование осуществляется программно-целевым методом, осуществить маневр имеющимися бюджетными средствами для проведения госзакупок, отвечающих внезапно возникшим нуждам, достаточно затруднительно и связано со сложными бюрократическими процедурами.

Кроме того, практика показала, что программно-целевой метод закупки имеет недостатки и в стабильных экономико-социальных условиях. В частности, при его применении возникают диспропорции в сторону крупных, масштабных закупок и регулярное недофинансирование оперативно возникающих текущих потребностей. В частности, учебные заведения и НИИ регулярно обращают внимание на сложность вписывания в программно-целевой метод закупок различных реактивов, отдельных экземпляров (пробных образцов) техники, других закупок, необходимых для удовлетворения быстро меняющихся потребностей научно-исследовательской и инновационной деятельности. С другой стороны, периодически возникает вопрос необходимости осуществления избыточных закупок с целью выполнения ранее установленных программно-целевым методом квот.

Можно сделать вывод: процедура дерегулирования закупочной деятельности необходима в условиях быстро меняющейся обстановки реагирования на вызовы национальной безопасности, кроме того, она может повысить гибкость и эффективность госзакупок в обычных условиях народнохозяйственной деятельности, в особенности в неритмично функционирующих отраслях с трудно предсказуемым графиком потребностей (например, при осуществлении научно-исследовательской и инновационной деятельности) Однако для успешной реализации дерегулирование закупочной деятельности путем увеличения дискреционных полномочий закупщика требует как информационно-методических, так и нормативно-управленческих шагов. С одной стороны, вышерассмотренные меры, такие как снижение минимально требуемых объемов обеспечения по контракту и расширение возможностей закупки у единственного поставщика сильно ускоряют процедуры закупок и расширяют выбор поставщиков, с другой – повышают риски деловой недобросовестности поставщика. Для их снижения, как показано в ряде статей

С другой стороны, повышение гибкости закупочных процедур должно для минимизации рисков неэффективного и необоснованного использования средств, в т.ч. коррупционных рисков, сопровождаться нормативно-правовыми и организационными мерами по усилению персональной ответственности лиц, принимающих решения, за результаты их деятельности, в обеспечение которых проводятся государственные закупки, в том числе как за плановые результаты, закрепленные в соответствующих государственных программах и сопутствующих им документах, так и за решение внезапно возникших задач в области их служебной ответственности. Особое внимание следует уделить закупкам, обоснованным чрезвычайной необходимостью. Для этой цели необходимо их выделение из потока обычных закупок. Например, в США в период пандемии коронавируса был введен новый код National Interest Action (NIA), который присваивался всем сделкам в области государственных закупок, нацеленных на борьбу с пандемией и ликвидацией ее последствий. Сравнение чрезвычайных госзакупок с обычными, например, цены закупаемых в период пандемии масок и респираторов со среднерыночными товарами на аналогичные изделия в обычных условиях хозяйствования, может привести к ложным выводам, т.к. в период чрезвычайных ситуаций, таких как пандемия или СВО, возникают существенные диспропорции между стабильным предложением товара и скачками спроса, вызывающие нестабильность цен. Таким образом, ориентация в данных условиях на закупки по обычным ценам является фактически воспрещающей для удовлетворения внезапно возникающих потребностей, что может привести к тяжелейшим социально-экономическим, эпидемиологическим и другим последствиям. С другой стороны, отказ от всякого контроля ценовой обоснованности со ссылкой на чрезвычайные обстоятельства может привести к крайне неэффективному и коррупциогенному расходованию средств. Выделение закупок в условиях чрезвычайных ситуаций для удовлетворения срочно возникающих государственных потребностей с помощью особых кодов классификации позволяет быстро и надежно отделять их от плановых закупок и организовывать сравнение обоснованности только между собой, учитывая хронологические показатели закупок и состояние рыночных цен на момент принятия решения о закупке.

Выделение особых механизмов контроля чрезвычайных закупок является одним из первых и необходимых шагов по детализации закупочного законодательства и организационно-управленческих механизмов осуществления госзакупок, смягчения требований единого законодательства до рамочных и введения раздельного регулирования конкретных методов, форм и механизмов осуществления госзакупок в отдельных предметных областях с учетом их особенностей, уровня затрат, соотношения рисков неэффективного расходования средств и рисков невыполнения целей функционирования соответствующих органов и организаций в случае срыва государственных закупок или их несвоевременного выполнения.

Еще одним важным вопросом повышения эффективности госзакупок в условиях угроз национальным интересам является развитие механизма совместных закупок. Это обусловлено тем, что в угрожаемые периоды, например, эпидемиологической угрозы, возникает одномоментный всплеск интереса к закупкам одной и той же номенклатуры изделий со стороны различных государственных и частных заказчиков, что вызывает их ценовую конкуренцию между собой. С другой стороны, отсутствие предсказуемости спроса затрудняет потенциальным поставщикам инвестиции в расширение производства, делая приоритетной продажу имеющихся объемов поставок по максимальным ценам.

Следовательно, повысить эффективность существующей системы можно за счет развития механизмов координации закупок путем их оперативного агрегирования в особой государственной информационной системе, в которую бы вносились как сведения о потребностях различных государственных структур, госкомпаний, при желании – представителей частного бизнеса в области подобных товаров, работ услуг, так и прогнозы развития потребностей на различные периоды времени. Исходя из этих данных, служба единого заказчика могла бы осуществлять крупные, централизованные закупки, одновременно устанавливая ценовой потолок во избежание необоснованных спекуляций и предпринимая, совместно с другими государственными органами, оперативные меры по стимулированию расширения предложения (например, выдачу субсидий, государственного гарантирования кредитов и т.д. под цели расширения производства, обеспеченного графиком заказов единого госзаказчика на определенный период времени), что обеспечит национальную и экономическую безопасность государства, а также минимизацию коррупционных схем