ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

Научная статья

Сеидов В.О.*

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия

* Корреспондирующий автор (svo-47lo[at]yandex.ru)

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы развития теоретических основ полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. Автором приводятся результаты изучения и обобщения научной литературы и нормативных правовых актов, затрагивающих аспекты и подходы к изучению данного понятия. На основании изучения теоретических разработок, регламентирующих полномочия прокурора, а также различных мнений учёных в теории прокурорской деятельности обоснован вывод о том, что имеется необходимость в конкретизации полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов на отдельных направлениях. В статье также предлагается подход о том, что в условиях проведения реформирования законодательства объективной потребностью является поиск новых подходов формирования и использования понятийных основ реализации полномочий прокурора по надзору за исполнением законов на современном этапе.

Ключевые слова: прокуратура, полномочия прокурора, прокурорская деятельность, надзор за исполнением законов, прокурорский надзор.

THE CURRENT STATE OF THE THEORETICAL AND LEGAL FOUNDATIONS OF THE PROSECUTOR’S POWERS IN THE EXERCISE OF SUPERVISION OVER THE EXECUTION OF LAWS IN RUSSIAN LEGISLATION

Research article

Seidov V.O.*

St. Petersburg Law Institute, the branch of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia

* Corresponding author (svo-47lo[at]yandex.ru)

Abstract

The article deals with the problems of the development of the theoretical foundations of the prosecutor's powers in the supervision of the execution of laws. The author presents the results of studying and generalizing the scientific literature and normative legal acts that affect aspects and approaches to the examination of this concept. Based on the study of theoretical developments regulating the powers of the prosecutor as well as various scientific opinions in the theory of the prosecutorial activity, the author justifies his conclusion that there is a need to specify the authority when overseeing the execution of laws in certain areas. The article also proposes an approach, where, in conditions of a law reform, an objective necessity would be the search for new approaches of formation and use of the conceptual implementation bases of prosecutor’s powers for supervision over the execution of laws at the present stage.

Keywords: prosecutor's office, prosecutor's powers, prosecutor's activity, supervision of the execution of laws, prosecutor's supervision.

Теоретико - правовые проблемы полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в российском законодательстве в настоящее время довольно активно обсуждаются подвергаются критике и анализу как учёных, так и практических работников органов прокуратуры.

Практика последних лет с учётом изменений в законодательстве указывает на потребности в изучении вопросов осуществления прокурорской деятельности в целом и вопросов, связанных с полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов как важной составной части работы прокурора, в частности.

Если говорить о полномочиях прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов на современном этапе, то необходимо сказать, что вопрос о содержании и объёме полномочий прокурора относится к числу дискуссионных в силу несовершенства его законодательного регулирования. [2,С. 5], [ 3, С. 7-9].

Представляется правильным мнение И.В. Ткачева о том, что «действующий Закон о прокуратуре безнадёжно устарел и современные правовые реалии требуют нового подхода к определению полномочий надзорного ведомства», и отметим, что подход к совершенствованию законодательства о прокуратуре должен быть в первую очередь научно обоснованным, учитывать существующую правоприменительную практику и исторические традиции как одной из главных и составляющих. [10, C.19-21]

Однако, важно отметить, что прокурорско-надзорные полномочия на разных этапах неоднократно наполнялись содержанием: постоянное обновление законодательства соответственно меняли объем полномочий прокурора по надзору за исполнением законов. Вместе с тем, в разное время очевидными были и недостатки формального закрепления полномочий прокуроров, как в ведомственных актах, так и в иных законодательных актах, регулирующих осуществление ими различных направлений надзора за исполнением законов.

С точки зрения научно-практического содержания полномочий прокурора по надзору за исполнением законов имеют место вопросы соотношения понятий, сходных и взаимосвязанных с определением «полномочия прокурора» и вопросов их применения.

 Как верно отмечают К.И. Амирбеков и М.А. Магомедов в своей статье, что «применение (использование) полномочия прокурора по своей сути является формой выражения воли прокурора как публично-властного субъекта и представителя системы прокуратуры.

Важным признаком понятия «полномочие прокурора», по их мнению, является то, что оно может быть определено и установлено только в законе или ином нормативном правовом акте, имеющем общеобязательную силу (в Указе Президента Российской Федерации в случае прямой ссылки на это в самом законе, в ратифицированном Международном договоре Российской Федерации, который также имеет силу закона)». [1, C.39-44]

Отметим, что в теории прокурорской деятельности с понятием «полномочие прокурора» тесно связаны такие понятия как «правовые средства», «основания», «юридическая процедура».

Видится довольно интересной и правильной точка зрения О.Н. Коршуновой, где, по ее мнению, «на первый взгляд эти понятия давно и широко используются в науке и в практической деятельности органов прокуратуры, однако, результаты более тщательного анализа используемых учёными подходов свидетельствуют о том, что при исследовании актуальных вопросов использования тех или иных отдельных средств подходы разнятся и весьма существенно». [11, C. 16-17]

Правовед Б.В. Коробейников во многих своих работах фактически отождествляет понятие средств прокурорского надзора с полномочиями прокурора. Такую же точку зрения разделяли Н.А. Селиванов и К.Ф. Скворцов, а также Л.Н. Никитин, В.И. Рохлин и Е.Л. Никитин, и другие. Однако, позже Е.Л. Никитин стал не просто различать указанные понятия, но и подчёркивает необходимость дифференцированного подхода к определению содержания указанных понятий. Аналогичный подход используется в работах других авторов». [ 5, С. 106-114], [ 8, С. 136-159].

Полномочия прокурора в Российской Федерации регламентированы в различных законах, что позволяет сделать вывод о том, что содержание правовых норм, раскрывающих правоотношения с участием прокурора в своём составе, можно рассматривать как правовой институт, который требует отдельного анализа и изучения.

Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок.

Немаловажным представляются и другие примеры в различных сферах деятельности прокуроров. Так, прокурор вправе в рамках уголовно-процессуального кодекса РФ давать согласие на возбуждение дознавателем уголовных дел частного и частно-публичного обвинения (ч. 4 ст. 20 УПК); и согласовывать иные действия и решения в предусмотренных УПК случаях.

В рамках уголовно-исполнительной системы, прокурор вправе согласовывать постановление дознавателя об оставлении в следственном изоляторе или о переводе в следственный изолятор осужденного к лишению свободы для участия его в следственных действиях (ч. 1 ст. 77.1 УИК); согласовывать решение директора ФСИН России или начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы субъекта РФ о введении режима особых условий (ч. 3 ст. 85 УИК).

В ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре указанные надзорные полномочия прокурора слишком поверхностны. Статья 30 отсылает указывает на то, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами.

В каждом из перечисленных случаев речь идёт о предоставлении прокурору дополнительных полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов на отдельном (конкретном) направлении.

Представляется правильным включение данных норм, имеющих место в других федеральных законов, раскрывающих либо конкретизирующих надзорные полномочия прокурора, в ч.ч. 1 и 2 ст. 22 Закона о прокуратуре с конкретной регламентацией, либо издание ведомственных организационно-распорядительных документов с включением необходимых полномочий прокурора на определённых участках деятельности.

Таким образом, ряд законодательных норм и неоднозначность их применения на практики, различные мнения учёных и практических работников, побуждают к всестороннему исследованию данных вопросов.

Полагаем возможным сделать вывод о том, что несмотря на наличие у прокурора весомого круга полномочий при осуществлении надзорной деятельности, на современном этапе отсутствует должным образом работающий механизм по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора за исполнением законов.

Реализуя обозначенный подход понимания деятельности прокуратуры как взаимосвязанное осуществление надзорных полномочий, в науке прокурорской деятельности можно определить направления исследования актуальных проблем, которые в юридической науке в должной мере не изучались. 

Конфликт интересов Не указан.

Conflict of Interest None declared.

 

Список литературы / References

1. Амирбеков К.И. Полномочия прокурора и их классификация / К.И. Амирбеков, М.А Магомедов // Юридический мир. 2016. № 2. С. 39 -44.
2. Винокуров А.Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов / А.Ю. Винокуров // Законность. 2006. № 4;
3. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития / О.С. Капинус // Законность. 2013. № 7. С. 3–9;
4. Коробейников Б.В. Прокурорский надзор – важное средство защиты прав человека и гражданина / Б.В. Коробейников // Вестник Костромского государственного университета имени Н.А. Некрасова. 2015. № 1. С. 197-201.
5. Коробейников Б.В. Укрепление социалистической законности в хозяйственной деятельности средствами прокурорского надзора / Б.В. Коробейников // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 106-114.
6. Коробейников Б.В. Изучение факторов, влияющих на изменение уровня и структуры преступности / Б.В. Коробейников, Н.А. Селиванов, К.Ф. Скворцов // Советское государство и право. 1982. № 1. С. 71–78.
7. Никитин Е.Л. Правовые средства прокурорского надзора и акты прокурорского реагирования / Никитин Е.Л. // Прокурорский надзор: Учебное пособие. Изд. 2-е / Под общей редакцией д.ю.н., проф. Коршуновой О.Н.—СПб.: Изд-во «Юридический центр» , 2018. - С. 136-159.
8. Никитин Л.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Л.Н. Никитин, В.И. Рохлин, Е.Л. Никитин: учеб. пособие. / Под общ. ред. В.И.Рохлина. – СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И.Герцена. 2005. – 253 с.
9. Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации / В.П. Рябцев // Законность. 2011. № 3. С. 3–5 и др.
10. Ткачев И.В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом / И.В. Ткачев // Законность. – 2014. – № 9. – С. 19–21.
11. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография / кол. авторов. – Москва: РУСАЙН, 2019. С.16-17.

Список литературы на английском языке / References in English

1. Amirbekov K. I. Polnomochija prokurora i ikh klassifikacija [Powers of the Prosecutor and Their Classification]/ K. I. Amirbekov, M. A. Magomedov // Yuridicheskiy mir [Legal World]. 2016. No. 2, pp. 39-44 [in Russian]
2. Vinokurov A. Yu. Polnomochija prokurora po nadzoru za ispolneniem zakonov [The Powers of the Prosecutor for the Supervision of the Execution of Laws]/ A. Yu. Vinokurov // Zakonnost' [Legality]. 2006. № 4;
3. Kapinus O. S. Prokurorskijj nadzor za ispolneniem zakonov: sostojanie i perspektivy razvitija [Prosecutor's Supervision Over the Execution of Laws: The State and Prospects of Development]/ O. S. Kapinus. 2013. № 7, pp. 3-9 [in Russian]
4. Korobeynikov B. V. Prokurorskijj nadzor – vazhnoe sredstvo zashhity prav cheloveka i grazhdanina [Prosecutor's Supervision Is an Important Means of Protecting Human and Civil Rights]/ B. V. Korobejnikov // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo universiteta imeni N.A. Nekrasova [Bulletin of the N. A. Nekrasov Kostroma State University]. 2015. № 1, pp. 197-201 [in Russian]
5. Korobeynikov B. V. Ukreplenie socialisticheskojj zakonnosti v khozjajjstvennojj dejatel'nosti sredstvami prokurorskogo nadzora [Strengthening of Socialist Legality in Economic Activity by Means of Prosecutor's Supervision]/ B. V. Korobejnikov// Sovetskoe gosudarstvo i pravo [Soviet State and Law]. 1978. № 2, pp. 106-114 [in Russian]
6. Korobeynikov B. V. Izuchenie faktorov, vlijajushhikh na izmenenie urovnja i struktury prestupnosti [Study of Factors Influencing Changes in the Level and Structure of Crime]/ B. V. Korobejnikov, N. A. Selivanov, K. F. Skvortsov // Sovetskoe gosudarstvo i pravo [The Soviet State and Law]. 1982. No. 1, pp. 71-78 [in Russian]
7. Nikitin E. L. Pravovye sredstva prokurorskogo nadzora i akty prokurorskogo reagirovanija [Legal Means of Prosecutorial Supervision and Acts of Prosecutorial Response] / E. L. Nikitin// Prokurorskijj nadzor: Uchebnoe posobie. 2-nd edition [Prosecutorial Supervision: A Training Manual. 2nd Edition] / Edited by Ph. D. of Jurisprudence, professor Korshunova O. N. -SPb.: Publishing house «Juridicheskijj centr», 2018, pp. 136-159 [in Russian]
8. Nikitin L. N. Prokurorskijj nadzor v Rossijjskojj Federacii : ucheb. posobie. [Prosecutor's Supervision in the Russian Federation: A Textbook]/ L. N. Nikitin, V. I. Rokhlin, E. L. Nikitin. Edited by V. I. Rokhlin. - SPb: Publishing House of the Herzen State Pedagogical University. 2005 – 253 p. [in Russian]
9. Ryabtsev V. P. Predmet nadzora nuzhdaetsja v dopolnitel'nojj reglamentacii [The Subject of Supervision Needs Additional Regulation]. V. P. Rjabtzev. 2011. No. 3, pp. 3-5, etc. [in Russian]
10. Tkachev I. V. Prokuratura kak gosudarstvennyjj organ s osobym statusom [The Prosecutor's Office as a State Body With a Special Status]/ I. V. Tkachev // Zakonnot' [Legality]. - 2014. - No. 9. - pp. 19-21 [in Russian]
11. Sredstva prokurorskojj dejatel'nosti: problemy teorii i praktiki: monografija [Means of Prosecutorial Activity: Problems of Theory and Practice: A Monograph] - Moscow: RUSAIN, 2019, pp. 16-17 [in Russian]