Взаимоотношения союзно-республиканских и региональных элит в середине 1960-х – середине 1980-х годов: факторы, проблемы, противоречия

Советский Союз прекратил свое существование в декабре 1991 года, однако этот юридический факт является лишь финальной точкой в процессе нарастания проблем и противоречий федеративного государства – политических, экономических и социальных. В современной отечественной историографии, как, впрочем, и в мемуаристике, сложилась точка зрения о доминировании субъективных факторов в распаде СССР («вредительской деятельности» М.С. Горбачева, А.Н. Яковлева, Б.Н. Ельцина и многих других высших руководителей страны). Сторонники конспирологических версий нередко уточняют: «не распад, а развал СССР». Но теорию заговора сложно подкрепить фактическими данными, в то время как для исследователей позднесоветского общества есть возможности разобраться в механизмах принятия решений и формировании дисбаланса в отношениях между политическим центром и союзными республиками. В 1990–1991 годах именно констатация Б.Н. Ельциным ущербного положения РСФСР в составе Советского Союза стала катализатором центробежных тенденций. Нарастание проблем в формировании и реализации советской региональной политики следует рассматривать как одну из важнейших причин в распаде СССР.

Решение цели и исследовательских задач в данной статье обеспечивалось на основе комплекса методов истории и политологии. Использовались проблемно-хронологический, биографический, историко-системный методы, а также позиционный и репутационный способы определения состава союзно-республиканских и региональных элит. В числе руководящих положений, на которых базировалось исследование, основное место занимали принципы историзма (при анализе причинно-следственных связей учитывался политический контекст событий, фактов, мотивов принятия решений) и объективности (требовании обязательной взаимопроверки всех групп источников, в числе которых были как архивные документы, так и мемуарная литература).

В статье представлена последовательность изменений в политических взаимоотношениях Центра и регионов. Если попытаться определить точку отсчета, которая запустила механизм усиления центробежных тенденций, то она проявляется уже во второй половине 1960-х годов. Ликвидация системы совнархозов и воссоздание отраслевых министерств, с одной стороны, привела к централизации и бюрократизации партийно-государственной власти, а с другой – к формированию практик многоступенчатых и длительных согласований по решению стратегически значимых вопросов в республиках, краях и областях страны. Социолог С.Г. Кордонский на основе данных противоречий сформулировал концепцию «административного рынка». В рамках сложившегося института возник «административный торг». Он предполагал для решения вопросов, связанных с развитием отраслей, борьбой за ресурсы, размещением производительных сил, формирование коалиций из региональных лидеров, руководителей академических учреждений, заведующих отраслевыми отделами ЦК КПСС. Предметом торга стали и возможные кадровые решения (назначения на должности директоров предприятий союзного подчинения проводились через согласование с отраслевыми отделами ЦК КПСС)

Длительное время отраслевые отделы ЦК партии выступали своеобразными диспетчерами, накапливая информацию по ситуации на местах и запрашивая варианты решения вопросов от министерств и ведомств. В абсолютном большинстве случаев выраженная позиция отраслевых министерств при подготовке распорядительных документов являлась окончательной.

Большую роль при принятии решений, бесспорно, играли сами первые секретари региональных комитетов КПСС. Они выражали региональные интересы, связанные с опережающим социальным развитием территории. Партийные лидеры стремились заручиться поддержкой отраслевых министров, ответственных работников аппарата ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Однако такая практика именовалась «местничеством» и формально осуждалась.

В политической ветви РСФСР первые секретари обкомов и крайкомов КПСС непосредственно контактировали с функционерами Центрального Комитета КПСС и имели сравнимый с ними административный вес. Как отмечал С.Г. Кордонский, «…области и края РСФСР, так же как и Москва, по статусу в системе управления были больше похожи на союзные республики, а не на области других союзных республик»

В период второй половины 1960-х годов в группе региональных лидеров сформировалась особая поколенческая когорта. Их опыт руководящей работы формировался как на уровне ЦК партии, так и в отраслевых министерствах. С учетом практики «кадровых перебросок», которые активно практиковались в 1950-е – первой половине 1960-х годов, первые секретари краевых и областных комитетов КПСС имели опыт совместной работы с лицами, ставшими в «брежневский период» членами Политбюро и секретарями ЦК КПСС. Это обстоятельство также способствовало созданию неформальных каналов для решения вопросов. Распространенной практикой для защиты региональных интересов периода 1960-х годов стало использование публичных трибун: первые секретари краевых и областных комитетов КПСС выступали на сессиях Верховных советов СССР и РСФСР, съездах КПСС, публиковали статьи в центральной партийной печати.

Высокий политический статус в системе власти региональных партийных лидеров, их возможности в сфере принятия решений иллюстрируются примерами из мемуарной литературы. Так, первые секретари крайкомов и обкомов КПСС зачастую использовали возможности личных встреч с Генеральным секретарем ЦК Л.И. Брежневым для решения самых разнообразных вопросов. Е.К. Лигачев вспоминал о периоде своей работы руководителя Томской областной парторганизации: «У него [у Л.И. Брежнева. – А.К.] я бывал на приеме обычно ровно столько, чтобы решить свои вопросы и кратко доложить о состоянии дел в области. Он делился планами ЦК, некоторыми соображениями по текущим вопросам. Когда были пленумы ЦК, сессии Верховного Совета, секретари партийных комитетов собирались у него в приемной. Он принимал «нашего брата» охотно, нередко допоздна, до 11–12 часов ночи. Иногда принимал группами, тогда мы рассаживались в его кабинете кто где мог, если не хватало мест – садились на подоконники. Я редко ходил на коллективный прием, там нельзя было поставить областные вопросы, а второй раз заходить как-то неудобно»

Е.К. Лигачев вспоминал о влиянии, которым обладал заведующий общим отделом ЦК КПСС К.У. Черненко. Он внимательно относился к насущным проблемам областей: «Если приходил к нему, все рассказывал по той или иной проблеме, да еще оставлял основательную записку, где изложена суть дела, – можно было не сомневаться, что Константин Устинович даст ей ход и, что называется, «выбьет» подпись Генсека» 

Представляется важным определение уровня эффективности лоббистской деятельности краевыми и областными лидерами. Региональные руководители не были ограничены в возможностях доведения информации о стратегически значимых проектах до руководства ЦК КПСС и союзного правительства. Имеется немало примеров, когда снятые с рассмотрения инициативы вносились вновь по прошествии определенного времени.

Во второй половине 1960-х – первой половине 1980-х годов сложилась своеобразная бюрократическая тактика откладывания решения вопросов. В Томской области таким образом решался вопрос о переводе областного центра на водоснабжение из артезианских скважин. Толчком для кардинального изменения ситуации стал одномоментный сброс большого количества вредных веществ кемеровскими предприятиями, расположенными по реке Томи выше Томска. Первый секретарь Томского обкома КПСС Е.К. Лигачев вспоминал о принятии правительственного постановления по поводу подземного водоснабжения: «Так случалось и прежде, но в меньших объемах [сбросы вредных веществ предприятиями Кузбасса. – А.К.]. В городе царило волнение, приходилось без конца объяснять, что все это временно, все уладится, образуется. Такие разговоры мало кого убеждали. Пришлось бросить все дела, ибо ничего не было важнее, чем обеспечить сотни тысяч людей качественной питьевой водой. Стучался во все двери. По указанию Л.И. Брежнева, А.Н. Косыгина в течение семи дней (рекордно короткий срок) было подготовлено и принято постановление Совета Министров СССР о строительстве вблизи комплекса сооружений подземного водоснабжения»

Длительным согласованиям с неоднократным откладыванием решения подвергся вопрос о распространении районного коэффициента к заработной плате работников всех предприятий Урала, Сибири и Дальнего Востока. Еще в 1965 году Госплан РСФСР поддерживал идею установления коэффициента для всех восточных регионов РСФСР, но эта позиция не разделялась союзными ведомствами.

В Кемеровской области длительное время пытались решить вопрос об организации академического учреждения – Института угля Сибирского отделения Академии наук СССР, который первоначально хотели создать в форме Института горного дела (в конце 1960-х годов региональное руководство Кузбасса настаивало на переводе подобного учреждения из Новосибирска в Кемерово, но этот проект категорически отверг директор института, член-корреспондент АН СССР Н.А. Чинакал)

Роль академического сообщества в региональном развитии, его вклад в решение важнейших проблем Томской области Е.К. Лигачев оценивал так: «…без науки, без учета мнения ученых, проработки ими решений актуальных проблем не рассматривались и не решались сколько-нибудь значительные экономические и социальные вопросы развития Сибири»

Ярославский исследователь Ю.С. Никифоров, основываясь на анализе современной отечественной историографии, приходит к выводу, что в позднем СССР наблюдались «нарастающие диспропорции между столицей и провинцией», которые проявились в гипертрофированном росте бюрократического, финансового и логистического влияния Москвы на общесоюзные процессы в ущерб оскудению провинции, ее человеческого потенциала

Эти наблюдения не являются гипотетическими. В 1980-е годы многие отраслевые министры наблюдали деструктивные процессы в системе управления. Министр радиопромышленности СССР П.С. Плешаков в июне 1985 году направил записку председателю Совета Министров СССР Н.А. Тихонову, в которой констатировал ведомственную разобщенность отраслей и забюрократизированность, нежелание руководителей средних звеньев управления брать на себя ответственность («даже второстепенные вопросы могут решаться только на высоком уровне») 

В условиях, когда руководители союзных республик, а также краев и областей в составе РСФСР постоянно воздействовали на центры принятия решений (отраслевые отделы ЦК КПСС, союзные министерства и ведомства), возникла необходимость в усилении роли Государственного планового комитета (Госплана СССР). Именно на него возлагалась экспертиза целесообразности инициируемых региональными лидерами проектов. Возникла необходимость в объективном обосновании размещения новых производств, открытия вузов, концертно-зрелищных организаций на территориях экономических районов.

Долгосрочным проектированием занимался научно-исследовательский институт Госплана СССР, который непосредственно участвовал в определении направлений экономического развития страны. Результаты достигнутых договоренностей становились контурами экономической политики и отражались в докладах председателя Совета Министров СССР на съездах КПСС (в период со второй половины 1960-х до середины 1980-х годов были проведены XXIII, XXIV, XXV, XXVI съезды КПСС). Специалист по истории функционирования технократических элит Ангаро-Енисейского региона Е.Н. Волосов отмечал, что в самом Госплане не было единства между отраслевыми отделами, а также между теми структурными подразделениями комитета, что сводили воедино и пытались увязать цифры, предоставляемые центральными и местными органами, хозяйствующими субъектами, а также отраслевыми отделами Госплана 

В период второй половины 1960-х – первой половины 1980-х годов центр принятия решений по экономически вопросам развития провинции перемещается из Госплана СССР в отраслевые отделы ЦК КПСС, работники которых проводили экспертизу просьб и записок, направленных региональными партийными органами 

Эту особенность на большом фактическом материале подтвердил историк Е.Н. Волосов. Один из его выводов гласил: «Региональная технократическая элита, опираясь на политическое влияние партийных комитетов […] пыталась воздействовать на Госплан СССР посредством решений или рекомендаций представительных партийных форумов на местах. Наиболее эффективной формой воздействия на главное плановое учреждение страны было постоянное давление со стороны региональных партийных органов в форме обращений, личных встреч, совещаний» 

Сибирский материал демонстрирует складывание в этот период двух разнонаправленных тенденций – с одной стороны, наблюдается межрегиональная интеграция, с другой – конкуренция между краями и областями. В начале 1970-х годов, например, развернулась борьба за размещение всесоюзного пионерского лагеря в одном из регионов Сибири и Дальнего Востока. Назывались разные варианты: руководители Бурятии и Иркутской области выступали за строительство корпусов лагеря на озере Байкал, лидеры Красноярского, Алтайского краев и Новосибирской области – на территории Сибири, а руководители пяти дальневосточных регионов – на Дальнем Востоке

Существительные «ведомственность» и «местничество» стали ярлыками, которые наклеивались на многие сложившиеся практики в подготовке решений, инициируемых первыми секретарями региональных парткомов в союзе с отраслевыми министрами. В июле 1983 года консультант Отдела пропаганды ЦК КПСС Л.А. Оников направил на имя Генерального секретаря ЦК КПСС Ю.В. Андропова обширную записку о практике подготовки постановлений ЦК и работе его отраслевых отделов с регионами. Он отмечал, что партийный аппарат лишен возможности принципиально критиковать и корректировать позиции министерств и ведомств, поскольку усилилась роль личных отношений и возникли «прочные ведомственные переплетения партийного и хозяйственного аппаратов, которые не так-то просто распутывать» 

Одним из путей ограничения неформальных связей при принятии решений Л.А. Оников называл создание инспекторской группы ЦК КПСС: «Свободная от внутриотдельских забот и ведомственной заинтересованности, такая группа могла бы сосредоточить внимание на организации контроля за выполнением принятых ЦК КПСС решений». Группа инспекторов действительно при Ю.В. Андропове получает новый объем полномочий. Однако в действительности она занялась проверкой жалоб, поступавших в отношении руководящих работников, а также выяснением взаимоотношений в аппарате партийных органов на местах. Очень красноречиво об этом свидетельствовал В.В. Бакатин, описавший свой опыт представительства в инспекторской группе в 1983–1985 годах: «…это были не те инспекторы ЦК, что при Сталине. Жизнь была несравненно более мягкой. Но приезд инспектора в область тоже событие не очень радостное для местных товарищей»

При подготовке решений по хозяйственным вопросам сотрудники аппарата Совета министров СССР и Госплана СССР должны были учитывать объективные факторы экономической деятельности, блокировать любые формы местничества, а также создание нежелательных диспропорций в отраслевом и региональном развитии. Но в данный период интересы республик, краев и областей стали успешно сочетаться с отраслевыми. Эти обстоятельства, бесспорно, способствовали нарастанию кризиса планово-распределительной модели экономики и активизировали центробежные тенденции.