ИНСТРУМЕНТЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ СЕЦЕССИИ ПРИ ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В правовом демократическом государстве организация и деятельность органов государственной власти нацелена на обеспечение стабильного и гармоничного функционирования общества. В этом смысле полная и последовательная реализация принципов правового государства, по своей природе призванная снимать социальное напряжение путем легально установленных процедур предупреждения возможных и разрешения возникших конфликтов, согласование интересов может рассматриваться в качестве важнейшей правовой гарантии предупреждения сецессии. Вместе с тем многие черты организации и деятельности государственных органов очевидным образом появились в качестве ответа на сепаратистские вызовы, что обусловило и особенности их правового оформления.

На основе компаративистского метода в статье проведен анализ, оценка и классификация накопленного к настоящему времени опыта правового регулирования системы органов государственной власти как инструмента предотвращения сецессии.

В результате анализа использования инструментов предупреждения сецессии при правовом регулировании системы органов государственной власти было: выявлено многообразие используемых на практике инструментов, обусловленное особенностями национальных правовых систем и конкретной ситуацией в стране; показано, что особенности правового регулирования организации и деятельности национальной системы органов государственной власти определяются политическим режимом государства, формой правления и особенно его территориальным устройством; проведена классификация инструментов на две большие группы, выделив статические (инструменты организационно-структурного характера) и динамические (обеспечения основных форм деятельности государственных органов) элементы системы органов государственной власти; отмечено, что часть инструментов носит общий характер и используется для укрепления в целом демократии и правовых начал в построении системы органов государственной власти, а часть носит специализированный характер, нацеленный на предотвращение сецессии.

Современное состояние теории и практики правового регулирования в данной сфере является результатом достаточно длительной и непрямолинейной эволюции представлений об адекватной правовому государству организации органов и деятельности государства и практики их регулирования. В результате оно представляет собой сложное сочетание черт, унаследованных от далекого прошлого, в том числе доконституционного времени, трансформированных полностью или частично под требования и вызовы последующих периодов, но продолжающих использоваться в данном государстве, в сочетании с новыми и новейшими положениями. Базовые конституционно-правовые принципы и ценности в странах с демократическим конституционным строем, где реализуются начала правового государства, возникшие на различных этапах эволюции, в настоящее время не только сохранили свое значение, но и получили импульс для дополнительного обогащения своего содержания и новых форм реализации и развития в рамках национальных моделей с учетом восприятия международно-правовых принципов и норм и новых технологий осуществления государственной власти и государственного управления. Правовое регулирование этих процессов осуществляется на конституционном уровне, в статутах регионов, в законах общенационального уровня и в региональном законодательстве или в рамках актов иной, присущей данной стране традиции, как, например, в Великобритании [5, С. 140-150]. Интерпретация конституционных положений и придание им дополнительного содержания в судебной и иной конституционной доктрине, а также расширение правовых и организационных гарантий в текущем законодательстве, позволяет модернизировать организацию системы органов публичной власти в соответствии с изменяющимися политическими экономическими и иными факторами, осваивать новые технологии власти, в том числе в целях обеспечения территориальной интеграции и предотвращения возникновения или роста сецессионистских центробежных явлений. В странах с недостаточно укорененными демократическими началами конституционные и законодательные изменения, сопровождающие процессы перестроек систем государственных органов, происходят далеко не всегда в направлении более полной реализации принципов разделения властей, верховенства права и независимости судов, федерализма и региональной демократии, здесь могут наблюдаться и временные возвратные движения.

Особенности правового регулирования организации и деятельности национальной системы органов государственной власти определяются политическим режимом государства, формой правления и особенно его территориальным устройством.

Современная модель демократического политического режима предполагает доминирование политических, легальных форм разрешения конфликтов в рамках возможностей представительной и иных форм демократии и превентивное решение возникающих проблем, что в принципе выступает как важный позитивный инструмент предупреждения сецессии. Правовое регулирование в демократическом государстве предполагает широкие границы свободы, ориентируясь на которые и действуют органы государства. Осуществляя деятельность по предотвращению сецессии, органы законодательной, исполнительной и судебной власти в таком государстве находятся в конституционном поле, а в случае споров относительно конституционных пределов их деятельности вопрос решается органами конституционного контроля. В конституциях стран, в которых содержится право на сецессию (как, например, в Сент-Китсе и Невисе или Лихтенштейне), или оно допускается на основе толкования органов конституционного контроля (Канада), в ряде случаев непосредственно на конституционном уровне или в соответствующем законе устанавливаются процедуры, в которых участвуют государственные органы и население, что обеспечивает реализацию права на сецессию в конституционном поле. Так, ст. 113 Конституции Сент-Китса и Невиса 1983 г., имеющая заголовок «Отделение Невиса от Сент-Кристофера», определяет такие условия и порядок выхода Невиса из состава федерации, при которых в достаточно сложной и детально урегулированной на конституционном уровне процедуре участвуют законодательный орган острова Невис, Генерал-губернатор, Главный контролер, независимые наблюдатели (по решению законодательного органа острова Невис), Председатель Собрания острова Невис. При этом действия каждого государственного органа и сроки их совершения также оговорены в Конституции. Эти положения не являются декларацией, и были опробованы населением на практике. В 1988 г. в Невисе был проведен референдум о выходе из состава федерации, однако требуемое число голосов участников референдума за выход не было подано [15]. Хотя невисские политики нередко используют довод о возможности сецессии как способ давления на федеральную власть [16], на данном этапе это скорее способ побудить органы государственной власти к позитивным изменениям, в которых нуждается население. В этом смысле, как это ни парадоксально, конституционные нормы о возможности сецессии выступают в демократическом государстве одним из инструментов ее предотвращения, поскольку стимулируют власти быстро и удовлетворяющим население образом реагировать на новые возникающие проблемы и вызовы.

В современных федерациях и регионалистских государствах при разных политических режимах применяется различный подход к допущению деятельности региональных политических партий и движений с выраженной сепаратисткой позицией, имея в виду, что в странах с конкурентной демократией после получения контроля над региональными парламентами и правительствами, как показывает опыт той же Каталонии в Испании, подобные политические структуры получают возможность реализации своих программных целей уже через решения государственных органов. В государствах, признающих приоритет ценности конституционных политических прав и свобод, к деятельности таких партий (во всяком случае до совершения ими каких-либо открытых антиконституционных действий) относятся терпимо, например, в Италии, в которой не создавалось особых препятствий для деятельности партий и движений типа Лиги Севера, аналогичная ситуация, в частности, в Канаде, США, где отдельные политические силы пытались провести референдумы о сецессии на Аляске и в Калифорнии [2], [3], а в странах, где в качестве более приоритетных рассматриваются конституционные ценности сохранения суверенитета и целостности государства, допускается введение ограничений и препятствий для их деятельности или даже полный их запрет. При этом могут использоваться как прямые указания на возможность издания законов, ограничивающих свободу объединений в интересах обеспечения суверенитета и целостности государства, как это предусмотрено в части 4 ст. 19 Конституции Индии, либо косвенные ограничения и запреты деятельности сепаратистских партий и объединений со ссылкой на недопустимость экстремисткой деятельности, деятельности, подрывающей конституционные основы государства и т.п. В некоторых странах запрещается по разным основаниям деятельность политических партий регионального характера (Болгария, Турция и др.) [3], [7, C. 938-944]. Очевидно, что в правовом демократическом государстве конституционные свободы, включая свободу объединения в политические ассоциации, свободу слова и принцип многопартийности, политического многообразия и свободной конкуренции предполагают нахождение тонкого баланса между общим допущением деятельности, в том числе в форме участия в избирательных кампаниях и в инициировании референдумов, любых партий и обеспечением контроля за соблюдением конституционных рамок и процедур при инициировании партиями сецессионистских предложений.

Форма правления также оказывает влияние на систему органов власти государства. В конституционных монархиях монарх продолжает играть символическую роль воплощая единство государства и органов власти, подчиненных Короне, единство, базирующееся на «вековечном выборе». Эта символическая консолидирующая роль монарха (в том числе и благодаря его статусу верховного главнокомандующего) может в определенных критических ситуациях стать реальной силой, позволяющей преодолеть раскол общества (как это было, например, в Испании, в переходный от франкистского режима период). Для республики существенными являются различия между инструментами предотвращения сецессии в президентской и парламентарной формах правления. Для первой характерна более активная и весомая роль президента и подчиненных ему служб в предотвращении сецессии, особенно при преодолении кризисов функционирования органов публичной власти, для второй – доминирование инструментов согласования интересов и совместного поиска выхода из кризисных ситуаций центральных и региональных органов власти путем образования согласительных комиссий и иных постоянных и временных органов под контролем национального парламента.

В многосоставных государствах применяются различные варианты федеративного либо регионалистского территориального устройства с присущими такому устройству принципами организации государственной власти. Наиболее последовательными конституционными гарантиями не только самоуправления на региональном уровне, но и участия представителей органов власти территориальных образований в деятельности центральных государственных институтов, а следовательно – и учета интересов регионов обладает федеративная форма устройства. При этом в децентрализованных федерациях существуют обширные области законодательства субъектов федерации при ограниченных сферах законодательного регулирования федерального уровня и действуют не только независимые органы законодательной и исполнительной власти, но и система судебных органов (в США – в основном трехзвенная судебная система штатов во главе с высоким судов штата, выступающим как правило в качестве суда апелляционной инстанции), применяющих законодательство субъектов федерации, а также собственные полицейские службы и надзорные ведомства. Такое построение системы государственных органов и такая организация разделения правовой системы, включая систему законодательства, на общефедеральную и множество региональных способствует полной реализации политических прав и интересов населения каждого внутрифедеративного государственного образования и тем самым снижает вероятность возникновения потребности в дополнительных правах и недовольства населения центральной властью. В централизованных федерациях типа ФРГ степень автономии органов власти земель значительно ниже в силу наличия обширных сфер совместной (конкурирующей) компетенции и возложения на законодательные и, особенно, исполнительные органы власти субъектов федерации значительного объема задач и функций по реализации общефедеральных задач и применению федерального права. Вместе с тем при такой организации системы органов власти интеграция государства и устранение угрозы сепаратизма достигается путем соучастия федеральных и региональных органов власти в решении общих социальных задач и формированием их общей солидарной ответственности.

В настоящее время часть указанных механизмов организации системы государственной власти применяется не только в федерациях, но и в унитарных государствах, особенно – с региональными автономиями. Так, не только в федерациях, но и в унитарных государствах с региональными автономиями закрепляются и гарантируются неизменяемые базовые права региональных органов власти. Определенные меры по децентрализации системы власти в направлении развития региональной и местной автономии и самоуправления и укрепления правовых гарантий самостоятельности региональных и местных органов провинциального уровня и их ответственности перед населением за осуществление региональной политики предпринимаются и в других унитарных государствах, например в странах – членах Европейского Союза и Совета Европы, принявших обязательства по развитию региональной и местной демократии с учетом принципа субсидиарности (Польша, Румыния, Нидерланды и др.), в латиноамериканских унитарных государствах, конституционно закрепивших принцип автономии, то есть самостоятельности региональных и муниципальных органов власти, например, в ст. 190-191 Конституции Перу 1993 г. предусмотрено создание регионов «на смежных территориях, имеющих исторические, культурные, административные и экономические связи», а региональные органы власти «пользуются политической, экономической и административной автономией» по вопросам, входящим в их компетенцию [7, С. 837]. В некоторых странах принятие указанных мер представляется возможным рассматривать как демократический путь создания механизма предупреждения сецессии, поскольку в них наличествуют определенные межэтнические трения и существуют сепаратистские силы.

В качестве инструментов предотвращения сецессии при правовом регулировании системы органов государственной власти используются принципы и организационно-правовые конструкции, свойственные организации власти демократического государства. Так, в качестве одного из таких принципов выступает обеспечение гарантий самостоятельности и невмешательства в компетенцию каждого вида органов государственной власти. Четкое правовое гарантирование круга полномочий центральных и региональных органов власти и возможность оспаривания региональными представительными и исполнительными органами государственной власти актов и действий центральных органов власти и должностных лиц, нарушающих установленную компетенцию, является действенным способом реализации политических и экономических интересов региональных территориальных образований и защиты их статуса правовыми средствами. Тем самым вносится определенность в политическую и правовую системы в целом, укрепляются отдельные государственные институты и предотвращается необходимость использования внеправовых методов отстаивания соответствующих интересов.

В случаях нарушения федерального законодательства региональными органами власти в федерациях и государствах с политическими территориальными автономиями с преобладающим значением сугубо правовых средств обеспечения господства федеральной конституции и федерального законодательства конституциями предусмотрен принцип приоритета права федерации над правом субъектов федерации (например, ст. 31 Основного закона ФРГ устанавливает преимущество права федерации над правом земель) и в силу авторитета судебной власти в настоящее время правоприменители обычно следуют решениям судов о необходимости применения в конкретных случаях федеральных правовых актов и неприменении актов субъектов федерации. Роспуска, прекращения полномочий либо какого-либо средства административного принуждения законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации и автономных образований к соблюдению общегосударственного законодательства при этом в обычных условиях не предусматривается. В государствах с неутвердившимися правовыми началами упор делается на административные возможности центральных властей по контролю и надзору за деятельностью региональных органов, особенно исполнительной власти, при этом в системе исполнительной власти присутствуют значительные элементы административно-вертикального подчинения и вертикальной ответственности, включая право временного (до решения суда либо представительного органа) отстранения или отрешения от должности высших должностных лиц и глав правительств регионов (как в федеративных, так и в унитарных государствах с автономными образованиями). Подконтрольность и ответственность перед центральными властями региональных органов и должностных лиц исполнительной власти может устанавливаться как в целях обеспечения соответствия принимаемых ими актов и совершаемых административных действий общегосударственному законодательству, так и в целях обеспечения реализации возложенных на них или переданных им общегосударственных задач и полномочий. Подконтрольность и подотчетность региональных органов исполнительной власти не только региональным представительным органам, но и центральным властям (дуалистическая модель) достаточна распространена в территориальных автономиях ряда стран [4, С. 272], например Индонезии (Ачех, Папуа), КНР (во всех автономных районах, но не в особых административных районах со специальным статусом Гонконге и Макао), Таджикистане (Горно-Бадахшанской автономной области), Филиппинах (Минданао).

Доктринальное и международно-правовое развитие идей народного суверенитета, права наций на самоопределение, прав меньшинств, сохранения культурного и языкового разнообразия привело к постепенной трансформации организации и деятельности органов государства в направлении от «демократии большинства» к «демократии согласия», «демократии коалиции» [8] с учетом позиции и интересов меньшинств, включая введение и совершенствование механизма представления и учета интересов всех национальных меньшинств и регионов страны в деятельности системы органов государственной власти. Эти механизмы все чаще стали применяться и как сознательно выбранный способ обеспечения интеграции разобщенного общества и предотвращения сецессии отдельных регионов со сложной историей межобщинных и межгосударственных отношений [1, C. 40]. По такому пути пошла в частности Бельгия, где, как известно, федеративное территориальное устройство стало включать в себя как Валлонский, Фламандский и Брюссельский регионы, так и четыре лингвистических региона - нидерландского языка, французского языка, немецкого языка и двуязычного Брюсселя. Для каждого вида регионального территориального управления создаются свои органы с собственной компетенцией. Основные государственные полномочия по управлению вопросами экономики, социальным отношениям, административного управления отнесены к ведению Валлонского, Фламандского и Брюссельского регионов, а вопросы национально-культурной, образовательной политики, науки и спорта – к ведению лингвистических сообществ. При этом создаются представительные и исполнительные органы в каждом регионе и сообществе (кроме объединенных по согласованию соответствующих региона и сообщества, парламентов и правительств Фламандского региона и Нидерландского языкового сообщества).

Помимо распределения компетенции между названными органами управления государства в целом, регионов и сообществ при необходимости обеспечения условий для устойчивого сотрудничества в полиэтническом государстве национальных, языковых и иных сообществ применяются особые правила формирования и деятельности органов власти в духе коалиционной демократии, двух- и полиобщинной демократии, которые видоизменяют обычный порядок выборов и формирования правительств на основе парламентского большинства. Так, в составе Правительства Бельгии должно быть согласно ст. 99 Конституции равное количество министров, изъясняющихся на французском и нидерландском языке. В Италии в регионе Альто-Адидже в автономной области Южный Тироль также действует принцип коалиционного правления, когда правительство области формируется из представителей немецкоязычного и италоязычного сообщества пропорционально их доли в общей численности населения. Определенная квота на участие в деятельности представительных и исполнительных органов области резервируется и за ладинской языковой общиной. Организация системы регионального управления в данной области также построена с учетом интересов всех трех общин, особенно в том, что касается использования соответствующих языков в деятельности государственных органов с тенденцией к поощрению обеспечению двуязычия и возможности обращения в органы публичной власти на любом из региональных официальных языков.

По мнению автора правовые инструменты предотвращения сецессии можно классифицировать и сгруппировать также в две большие группы, выделив статические (инструменты организационно-структурного характера) и динамические (обеспечения основных форм деятельности государственных органов) элементы системы органов государственной власти.

К группе инструментов организационно-структурного характера относится правовое регулирование процессов оптимизации и рационализации структурной составляющей системы государственных органов с целью обеспечения лучшего учета функциональных потребностей и повышения эффективности управления, включая регулирование процессов децентрализации и передачи функций от центральных к региональным и местным государственным органам, а также координации деятельности центральных и региональных органов.

В рамках подобного рода организационных инструментов применяются такие меры, как модернизация существующих и создание новых государственных институтов регионального развития, включая институты представительства и учета интересов регионов, национальных, конфессиональных и иных меньшинств, а также расширяющаяся практика правового оформления резервирования квот представительства меньшинств и языковых групп в центральных и региональных парламентах.

Модернизации в целях более последовательного учета принципов федерализма и региональной демократии, обеспечения прав национальных меньшинств и коренных народов, а также насыщению новыми функциями подвергаются давно сложившиеся государственные органы, предназначенные для учета интересов регионов, такие как верхние палаты парламентов. С учетом конституционных и международно-правовых принципов и норм пересматриваются задачи и функции, методы действия правительственных структур, предназначенных для проведения общегосударственной политики по содействию развитию федеральных территорий либо иных находящихся под особым вниманием регионов и территорий проживания национальных меньшинств и коренных народов, (например, такой пересмотр осуществлен при модернизации и разделении на две части в 2017 - 2019 г. - Департамент Правительства по отношениям с коренными народами и Севером и Службы коренных народов - давно существовавшего под различными названиями в Канаде ведомства (департамента) по делам коренных народов и развитию северных территорий [11]). При этом принципы взаимодействия таких органов с региональными и местными властями, а также с институтами самоуправления национальных меньшинств и коренных народов перестраиваются с целью придания им все более партнерского, договорного и взаимовыгодного характера. Система неформальных соглашений о взаимодействии и партнерстве весьма распространена как в федеративных (Канада, США, Австралия), так и в регионалистских государствах (Великобритания, Италия). Наряду с преобразованием и дополнением существующих обычных органов законодательной и исполнительной власти постоянными и временными специальными органами координации и взаимодействия для согласования и учета региональных интересов, интересов национально-территориальных сообществ, получили развитие специальные институты такого согласования при проведении конституционных реформ, при разработке статуса и расширения прав автономий и при реализации других задач, связанных с укрепление основ государства и правовой системы, выходящих за пределы текущего управлением, и решающих стратегические задачи предупреждения сецессии.

С точки зрения реализации принципов правового государства весьма важным самостоятельным государственным институтом, не входящим в традиционную систему органов законодательной, исполнительной либо судебной власти, становится все шире используемый институт уполномоченного или омбудсмана, в том числе специализированного уполномоченного по делам национальных меньшинств, по делам коренных народов (племен) и этно-национальных и конфессиональных групп (омбудсман по делам меньшинств в Финляндии, уполномоченный по делам переселенцев и национальных меньшинств в ФРГ, уполномоченный по делам религии и национальностей в Беларуси и др.). Так, в Индии согласно статье 350В Конституции Индии учрежден институт специального должностного лица по вопросам лингвистических меньшинств, к полномочиям которого относится рассмотрение проблемных вопросов в области реализации прав и защиты соответствующих меньшинств с представлением специального доклада Президенту Индии по данным вопросам.

Все шире используются консультативно-совещательные органы, как формальные, так и неформальные (например, совещания премьер-министра Канады с премьер-министрами провинций, совещания Федерального Канцлера и глав правительств земель в ФРГ), что может быть охарактеризовано как расширенное правительство. Аналогичные отраслевые и межотраслевые консультативно-совещательные органы с участием представителей центральных и региональных государственных органов призваны координировать деятельность центральных и региональных органов исполнительной власти на принципах кооперации и горизонтального сотрудничества без формирования присущего традиционным централизованным системам органов исполнительной власти административной вертикали с подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим.

Следующая группа – это инструменты обеспечения основных форм деятельности государственных органов – издания законов и иных нормативных правовых актов, осуществления административно-распорядительных действий, юрисдикционной деятельности. При регламентации порядка осуществления законодательной деятельности в качестве инструмента учета интересов особых групп населения проблемных регионов применяются специальные процедуры, например, право вето каждой языковой группы при раздельном голосовании по языковым группам в провинциальных законодательных органах Италии. Особое значение в ряду этой группы правовых инструментов занимают правовое регулирование и осуществление значимых с правовой точки зрения распорядительных действий по финансированию и иной государственной поддержке общественно полезной деятельности, направленной на устранение факторов и условий, способствующих сецессии. Правовое регулирование порядка финансирования деятельности региональных и местных органов публичной власти, особенно инвестиционной, предоставление им в соответствующих правовых формах организационной, консультативной, научно-экспертной, информационной, кадровой поддержки со стороны центральной власти с целью содействия обеспечению не только надлежащего выполнения задач и функций региональных органов, но и экономического роста и решения социальных задач в регионах относятся к широко распространенным правовым и организационно-правовым инструментам предотвращения сецессии. Помимо содействия региональным властям они включают поддержку волонтерства, культурной и образовательной деятельности, меры государственной поддержки традиционных промыслов, сохранения культурного наследия, защиты прав национальных меньшинств и коренных народов и др. В нормативно-правовых актах в ряде стран уделяется особое внимание к требованиям к языковой подготовке государственных служащих для работы с меньшинствами, в некоторых введены обязательные экзамены на знание двух или даже трех языков меньшинств предстоит, с которыми им предстоит работать (Италия, Канада и др.). Так, декретом Президента Италии установлены требования знания двух языков к государственным служащим в региона Альто-Адидже [12].

В настоящее время следует отметить тенденцию к дополнительному регулированию использования при различных формах деятельности государственных органов технологических новаций, связанных с цифровизацией. Новое содержание получили нормы об открытом правительстве и усилении связей государственных органов с общественностью [6, С.8-20]. Как отмечается в литературе, цифровизация государственного управления стала «высокоприоритетным и самостоятельным направлением реформирования государственного управления» [10, С. 81]. Благодаря цифровизации, созданию сайтов государственных органов и открытых баз данных об их деятельности у граждан появились дополнительные возможности как для взаимодействия с органами государства, так и контроля за ними, что способствует своевременному выявлению проблем и снижению социального напряжения в регионах. Тем самым обеспечивается возможность прямой связи населения с органами публичной власти путем использования информационно-коммуникационных и иных технологий «открытого правительства». Так, формы правотворчества включают и конкретные инструменты, направленные на эффективное отражение воли населения по вопросам имеющим особое значение для населения проблемных регионов – консультативные и решающие референдумы, интернет-петиции и интернет-голосования по вопросам создания особых административных единиц, расширения прав автономий, вопросам функционирования региональных языков, включая образование на языке меньшинств и придание им статуса официальных языков, используемых в деятельности государственных органов. Обсуждение законопроектов и иных проектов правовых актов осуществляется на порталах соответствующих государственных органов и на специальных платформах.

В настоящее время возрастает роль использования судебно-правовых средств, деятельности судебных органов в целом и специализированных судебных органов конституционного контроля в особенности. По мере укрепления правовых начал в организации государственной власти возрастает роль и значение судебных органов для урегулирования споров и конфликтов в системе органов государственной власти и для защиты конституционных прав субъектов федерации и автономных административных образований, национально-языковых сообществ и иных меньшинств. В компетенцию конституционных судов многих стран (ФРГ, Италия, Испания, Польша и др.) входит рассмотрение взаимных претензий центральных и региональных властей в случае споров о компетенции, споров о конституционности законов и подзаконных актов, споров между органами власти различных регионов, между региональными и муниципальными органами, а также между государственными органами и негосударственными организациями, представляющими, в том числе, национальные и иные меньшинства. Они обеспечивают соблюдение конституционного разграничения полномочий путем приостановки действия либо признания недействующими в силу неконституционности, либо общегосударственных законов и иных нормативных актов, либо региональных законов и иных нормативных правовых актов, которые не соответствуют конституции и нарушают установленные ею пределы полномочий соответствующих государственных органов.

Органы конституционного судебного контроля обеспечивают также и соблюдение конституционного порядка, конституционной процедуры при инициировании и проведении референдумов об установлении автономии или о расширении автономных прав регионов. Они рассматривают и вопрос о допустимости инициирования предложений о сецессии. В процессе принятия решений органы судебного конституционного контроля формулируют современную конституционно-правовую доктрину по вопросам обеспечения единства и целостности государства допустимости либо недопустимости сецессии, надлежащей процедуры выхода и роли в этих процессах как институтов прямой демократии, так и государственных органов (общенационального и региональных парламентов, судебных органов, избирательных органов и других). Так, в Италии Конституционный Суд в 2015 г. истолковал конституционные положения как не предусматривающие право автономных регионов на сецессию и ориентирующие их не на односторонние действия, а на достижение согласованных с центральными органами государственной власти решений по расширению прав автономный регионов Италии [14]. В ФРГ Конституционный Суд признал неконституционной возможность постановки вопроса о сецессии Баварии несмотря на то, что в Баварии представительном орган власти земли не принимал решение о принятии Основного закона ФРГ [13].

Помимо судебных органов конституционного контроля и верховных судов часть полномочий в рассматриваемой сфере, касающихся споров о компетенции, возлагается и на суды общей юрисдикции, на специализированные административные суды (там где они созданы, в частности в Германии и Австрии), а также на квазисудебные юрисдикционные органы по примирению сторон, которые действуют как в качестве предварительной инстанции до судебного разбирательства, так и параллельно судам - арбитражи, согласительные комиссии, посреднические институты и др. Указанные цивилизованные правовые способы разрешения споров и конфликтов в системе органов государственной власти способствуют сохранению духа сотрудничества и являются альтернативой сугубо административно-принудительным механизмам обеспечения верховенства актов центральных органов власти и приоритета общегосударственного законодательства. Они способствуют предотвращению перевода конфликтов во внеправовые формы, что особенно важно для предотвращения внеправовых методов борьбы за региональные интересы и предотвращения сецессионистских движений.

Современное правовое регулирование системы органов государственной власти имеет многоцелевую направленность, обеспечивая как целостность этой системы, таки ее реформирование в направлении повышения эффективности управления государством, более полного обеспечения граждан государственными услугами, создания для них безопасного пространства и другие задачи. Их успешное выполнение по большей части не требует специальных мер по предупреждению сецессии. Вместе с тем существует круг проблем, которые требуют специального организационно-правового оформления для предупреждения сецессии, и они связаны с особенностями региональной организации современных многосоставных государств. Их правовое оформление происходит в соответствии с традициями и правовой культурой конкретного государства, вместе с тем все большее число правовых норм выносится на конституционный уровень, что повышает значимость данного регулирования. Для реализации данной инструментальной функции происходит как видоизменение правового регулирования общей организации государственных органов, так и создание специальных институтов и форм деятельности.