Наши журналы
Опубликовать статью Вход и регистрация
Расширенный поиск
Разделы статьи

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ЧЕРЕЗ СИСТЕМУ КОНТРОЛЯ

Научная статья
Чертков В.С.
Мижарева Н.В.
DOI:
https://doi.org/10.18454/IRJ.2015.41.181
Выпуск: № 10 (41), 2015
Опубликована:
2015/16/11
PDF

Чертков В.С.1, Мижарева Н.В.2

1Аспирант, Кузбасский государственный технический университет имени Т.Ф. Горбачева; 2кандидат юридических наук, Администрация губернатора Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Санкт-Петербургский межрегиональный ресурсный центр»

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ЧЕРЕЗ СИСТЕМУ КОНТРОЛЯ

Аннотация

В статье рассмотрены основные виды контроля в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, их основные цели, способы совершенствования контрактной системы закупок.

Ключевые слова: закупка, контроль, непосредственное практическое применение.

Chertkov V.S.1, Migareva N.V.2

1Postgraduate student, Kuzbass State Technical University of name T.F. Gorbachev; 2PhD in Jurisprudence, Administration of the Governor of St. Petersburg, St. Petersburg State Budgetary Institution"The St. Petersburg Interregional Resource Center"

THE PRACTICE OF THE LAW ABOUT THE CONTRACT SYSTEM OF THE FEDERAL AND MUNICIPAL PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES THROUGH THE CONTROL SYSTEM

Abstract

In the article main types of control in contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs, their main objectives, ways of improvement of contract system of purchases are considered.

Keywords: procurement, control, direct practical application.

Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд целенаправленно формируется в нашем государстве уже с прошлого века.

Учитывая, что определяющими подходами и принципами контрактной системы в сфере закупок товаров работ услуг для государственных и муниципальных нужд является повышение эффективности и результативности осуществления закупок, предотвращения коррупции и злоупотреблений на каждом этапе закупки, как сопутствующая система процесса закупок, по определению формируется система мониторинга, аудита и контроля.

Эта комплексная система вписывается в принципы достижения эффективности, которыми руководствуется законодатель.

В частности, вводятся новые мероприятия, направленные на оценку обоснованности осуществления закупок, которые являются абсолютно самостоятельными процессами по мере своей завершенности, но в это же время каждое из них предваряет следующее или подготавливает новую ступень развития понимания нормативных правовых подходов по определенным вопросам и подходов к контролю этих процессов со стороны государства и общественности.

Любая из этих процедур направлена на устранение недостатков контрактной системы и на ее дальнейшее совершенствование. В этих целях законодатель обозначил общие задачи процесса:

  1. мониторинг,
  2. обобщение результатов деятельности,
  3. установление причин выявленных отклонений, нарушений и недостатков,
  4. подготовку предложений, направленных на устранение недостатков и на совершенствование контрактной системы,
  5. систематизацию информации,
  6. размещение в единой информационной системе (ЕИС) обобщенной информации о результатах мониторинга, аудита, контроля.

Если подходить комплексно, то мероприятия по мониторингу, аудиту и контролю можно условно обозначить единым термином «контроль».

Таким образом, изучение и анализ произведенных государственными, муниципальными заказчиками и другими заказчиками закупок и публикация полученных результатов в общем доступе могут привести к возникновению интереса контрольных органов к конкретным субъектам контроля.

Введение нового Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", регулирующего деятельность по размещению закупок, усилило направление по регулированию ответственности и качества размещения закупок заказчиками. В частности, вводятся новые положения и мероприятия, направленные на оценку обоснованности осуществления закупок в комплексном варианте.

Такая оценка включает мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Это мероприятия, с которыми участники закупок, в том числе и заказчики, могут столкнуться в любой момент. То есть и при публикации планов закупок и планов-графиков для общего ознакомления, и после заключения контракта, или даже окончания его исполнения.

Приступая к рассмотрению этих процедур, во-первых, необходимо определить те ключевые вопросы, на которые в первую очередь надо дать ответы для заказчика и иных участников закупок:

- кто проводит мероприятия, и кто инициирует?

- характер процедур и каким документом регулируется?

- как оформляются результаты?

- каковы последствия для заказчиков?

Мониторинг закупок – абсолютно новая процедура, связанная с возможностями формируемой единой информационной системы. В основном процедура направлена на реформирование законодательного регулирования в сфере закупок, аналитического обеспечения, а не непосредственно деятельности конкретного заказчика.

Мониторинг осуществляется федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы – Минэкономразвития РФ. А на основе решений (актов) высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций может осуществляться мониторинг закупок для обеспечения соответственно нужд субъектов РФ и муниципальных нужд органами исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок и органами местного самоуправления.

Мониторинг предполагает подготовку и публикацию сводного аналитического отчета, в виде которого оформляются результаты мониторинга закупок по итогам каждого года. В нем должна быть дана оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также должны быть определены меры по совершенствованию законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Положение о мониторинге вступает в силу только 01.01.2017 года [5], Министерство экономического развития реализует свое полномочие через участие в конференциях, проведение on-line семинаров. Также органом публикуются методические разъяснения, презентации с обзорами результатов функционирования контрактной системы (в частности уже опубликована презентация о достижениях 2014 года на официальном сайте министерства).

Принципы и механизм мониторинга закупок прописаны в ст. 97 Закона № 44-ФЗ.

Аудит в сфере закупок проводят Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Органы аудита в сфере закупок проверяют, анализируют и оценивают информацию о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по контрактам [5].

При проведении аудита указанные органы осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации. Вопросы, которые они ставят в ходе проверки, касаются законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

По результатам такой деятельности органы аудита устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.

Правовые основы образования и функционирования Счетной палаты РФ заложены в ст. 101 Конституции РФ, которой установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.

Следовательно, Счетная палата представляет собой контрольный орган с особым конституционным статусом, который подотчетен российскому парламенту, а через механизмы народовластия – всем налогоплательщикам. В 2013 году вступил в действие Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в новой редакции, в котором ей придается статус постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля) и существенно расширяется перечень задач, функций и полномочий Счетной палаты. В ноябре 2013 года Коллегией Счетной палаты утверждены Стратегия деятельности Счетной палаты РФ на 2013–2019 годы и Основные (приоритетные) направления деятельности Счетной палаты РФ на 2014– 2016 годы.

Основные планируемые задачи:

- разработка общих принципов проведения аудита государственных закупок в соответствии с основными принципами аудита и основополагающими действующими международными актами. Особое внимание в данном контексте должно быть уделено прозрачности процесса закупок, управлению соответствующими рисками и предотвращению мошенничества и коррупции;

- подготовка практического руководства по проведению контрактного аудита с перспективой его преобразования в стандарт. Данное руководство будет охватывать весь цикл проведения закупок: планирование и подготовку закупок, ценообразование, соотношение цен и качества, оценку, проведение тендеров и выбор поставщиков, управление и оценку эффективности контракта;

- разработка пособий по аудиту государственных закупок в конкретных секторах и сферах.

Есть все основания рассчитывать на то, что эта деятельность Счетной палаты будет способствовать снижению злоупотреблений в указанной сфере и повышению прозрачности государственных закупок.

Контролю в сфере закупок отведена отдельная глава (гл. 5 Закона № 44-ФЗ). Согласно положениям данной главы, контроль в сфере закупок осуществляется:

  1. Уполномоченными государственными органами контроля.
  2. Государственными органами в отношении подведомственных им заказчиков (ведомственный контроль).
  3. Заказчиками.
  4. Гражданами и общественными объединениями (объединениями юридических лиц) (общественный контроль).

Субъекты контроля определены частью 2 ст. 99 Закона № 44-ФЗ и включают в себя всех задействованных авторов государственных закупок от заказчиков и его должностных лиц до операторов электронных площадок.

  1. Уполномоченные государственные органы контроля.

В соответствии со ст. 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии со ст. 269.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. К ним относятся Росфиннадзор, органы (должностные лица) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций.

Контроль в сфере закупок осуществляется, в частности, в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов.

Вышеперечисленными органами (за исключением органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) контроль в сфере закупок осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок.

  1. Государственные органы в отношении подведомственных им заказчиков (ведомственный контроль). Порядок такого контроля устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией [5].
  2. Заказчики. Согласно ст. 101 Закона N 44-ФЗ, заказчик обязан осуществлять контроль исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством РФ, в том числе за привлечением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
  3. Граждане и общественные объединения (объединения юридических лиц) (общественный контроль). Общественность вправе контролировать соблюдение законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, а государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечить возможность осуществления такого контроля. В рамках этого контроля общественные объединения и объединения юридических лиц вправе:

- подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;

- направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

- мероприятием, которое дает возможность осуществления контроля исполнения законодательства о закупках является также возможность любого участника закупок (физ. или юр. лица) направить запрос о даче разъяснений положений аукционной или конкурсной документации, при этом не обязательно быть участником, подавшим заявку на участие в такой процедуре (но необходимо иметь аккредитацию на торговой площадке, если это аукцион);

- осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона № 44-ФЗ;

- обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю;

- обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

- обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ [5].

Положение п. 3 ч. 3 ст. 102 Закона № 44-ФЗ предусматривает право общественных объединений и объединений юридических лиц, осуществляющих общественный контроль, также осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям данного Закона.

По результатам мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной [5].

Последствия признания планируемой закупки необоснованной определены в ч. 6 ст. 18 Закона № 44-ФЗ. В этом случае органы контроля, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 99 данного Закона, т.е. органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ:

1) выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Порядок, сроки направления, исполнения, отмены таких предписаний согласно п. 2 ч. 11 ст. 99 Закона № 44-ФЗ предусматриваются порядком осуществления контроля за соблюдением данного Закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, устанавливаемым Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией;

2) привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований Закона № 44-ФЗ, в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Установление соответствующей административной ответственности, т.е. внесение соответствующих изменений в этот Кодекс только ожидается.

Деятельность по контролю коррупции осуществляет прокуратура.

Выделяются следующие нарушения, допускаемые при организации и проведении закупок:

- при определении потребности: реальная потребность "изобретается" или преувеличивается;

- обеспечение интересов подобранного поставщика;

- при разработке технических требований: технические спецификации "подгоняются" под конкретного поставщика;

- заблаговременное информирование необходимого поставщика;

- установление стандартов соответствия под технические возможности конкретного поставщика;

- приглашение к участию в торгах: установление времени подачи заявок на участие в конкурсе, удовлетворяющее только избранного поставщика;

- конкретный поставщик получает доступ к информации аукционной комиссии и др. [9].

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в п. 12 ст. 7 не случайно выделяет в качестве основного направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, так как коррупционные риски сохраняются всегда, когда речь идет о распоряжении бюджетными средствами [8].

К сожалению, Федеральный закон "О противодействии коррупции" не содержит отдельных положений, посвященных такой важной сфере, как гос. закупки. Вовлечение в процесс противодействия коррупции Федеральной антимонопольной службы, являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не снимает полностью проблемы противодействия коррупции.

В этой связи самая лучшая и эффективная система изучения действующего законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд через непосредственное практическое применение и личный опыт.

Ежедневное решение практических вопросов, возникающих в процессе кропотливой работы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд является залогом минимизации допущенных нарушений.

Умение анализировать решения контрольных и надзорных органов, и органов, осуществляющих мониторинг и информационно-аналитическую работу, но и адаптировать эти решения в решения простых рабочих моментов или ситуаций.

Надежным способом получения знаний в сфере закупок товаров, работ, услуг остается личное посещение заседаний специальных комиссий Федеральной антимонопольной службы, заседаний арбитражных судов, рассматривающих дела в сфере закупок. В этом случае сторонами в процессе заседания приводятся доводы, анализируется действующее законодательство и практика его применения. Таким образом, за одно посещение можно единовременно почерпнуть информацию по целому ряду вопросов контрактной системы.

Важным источником информации правильности применения законодательства о контрактной системе являются акты Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ, которые позволяют проанализировать широкий спектр возникающих вопросов.

Именно здесь необходимо говорить об одном из принципов контрактной системы, обозначенном в ст. 9 Закона N 44-ФЗ – принцип профессионализма заказчика, то есть обладание теоретическими знаниями и практическими навыками в сфере закупок, следование которому обеспечит наименьшее количество допущенных нарушений.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
  2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.09.2015).
  3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 05.10.2015).
  4. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О Счетной палате Российской Федерации".
  5. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015). - ч. 3 ст. 114, ст. 98, ст. 100, п. 3 ст. 102, п. 3 ст. 102.
  6. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О противодействии коррупции".
  7. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О защите конкуренции".
  8. Собрание Законодательства РФ. - 2005. - N 30 (ч. 1). - С. 3105.
  9. Храмкин А.А. Злоупотребления и противодействие коррупции в системе закупок. М.: Институт госзакупок РАГС, 2008 С. 11-13.

References

  1. Konstitucija Rossijskoj Federacii (prinjata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ, ot 05.02.2014 N 2-FKZ, ot 21.07.2014 N 11-FKZ).
  2. Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 N 145-FZ (red. ot 30.09.2015).
  3. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarushenijah ot 30.12.2001 N 195-FZ (red. ot 05.10.2015).
  4. Federal'nyj zakon ot 05.04.2013 N 41-FZ (red. ot 05.10.2015) "O Schetnoj palate Rossijskoj Federacii".
  5. Federal'nyj zakon ot 05.04.2013 N 44-FZ (red. ot 13.07.2015) "O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlja obespechenija gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd" (s izm. i dop., vstup. v silu s 15.09.2015). - ch. 3 st. 114, st. 98, st. 100, p. 3 st. 102, p. 3 st. 102.
  6. Federal'nyj zakon ot 25.12.2008 N 273-FZ (red. ot 05.10.2015) "O protivodejstvii korrupcii".
  7. Federal'nyj zakon ot 26.07.2006 N 135-FZ (red. ot 13.07.2015) "O zashhite konkurencii".
  8. Sobranie Zakonodatel'stva RF. - 2005. - N 30 (ch. 1). - S. 3105.
  9. Hramkin A.A. Zloupotreblenija i protivodejstvie korrupcii v sisteme zakupok. M.: Institut goszakupok RAGS, 2008 S. 11-13.